Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. Renato ACQUARONE Presidente del 10/12/1999

1. Dott. Giuseppe SAVIGNANO Consigliere SENTENZA
2. " Nicola QUITADONE " N.3970
3. " Alfredo TERESI " REGISTRO GENERALE
4. " Aldo FIALE " N.39802/99
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto dal Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Venezia
avverso l'ordinanza 20.07.1999 pronunziata dal Tribunale per il riesame di Venezia nei confronti di:

1. AC AR, n. a Venezia il 15.08.1958

2. OZ IA, n. a Venezia il 22.03.1947

3. DU MA, n. a Venezia il 21.08.1942

4. RO AN, n. a Venezia il 20.07.1954

5. OR DR, n. a Venezia il 10.06.1948
Sentita la relazione fatta dal Consigliere Dr. Aldo FIALE udito il Pubblico Ministero nella persona del Dr. G. IZZO che ha concluso per l'annullamento con rinvio, della ordinanza impugnata uditi i difensori Avv.ti: Giorgio SIMEONE e Tommaso BASSO, i quali hanno concluso chiedendo il rigetto del ricorso.
FATTO E DIRITTO
La Polizia giudiziaria di Venezia procedeva, in date diverse, al sequestro preventivo, ex art. 21, comma 3 bis, c.p.p., delle seguenti imbarcazioni:
- natante a motore tipo "taxi" denominato "Sankara", matr. VE 8494, condotto da CH AR e di proprietà di PO IA;

- natante a motore tipo granturismo, matr. VE 7264, condotto e di proprietà di NA MA;

- natante a motore tipo "taxi" denominato "Altair", matr. VE 7810, condotto da RO AN e di proprietà di NI DR.
Il G.I.P. della Pretura circondariale di Venezia disponeva la convalida dei sequestri anzidetti m relazione al reato di cui all'art. 1231 cod. nav., ipotizzato nei confronti dei conducenti, per avere condotto le imbarcazioni nella laguna veneziana senza essere muniti della licenza o dell'autorizzazione comunali rispettivamente prescritte: la licenza, per il servizio di "taxi acqueo", dall'art. 4, 5^ comma, e l'autorizzazione, per il servizio di "noleggio con conducente", dall'art. 5, 5^ comma, legge Regione Veneto 30.12.1993, n. 63. Lo stesso G.I.P., poi, con separati provvedimenti adottati in date diverse, revocava le misure cautelari sul presupposto che la disciplina del trasporto non di linea pubblico e privato di cose e persone con natanti a motore, di cui alla legge della Regione Veneto 30.12.1993, n. 63, risulta essere mutata in seguito:
- all'introduzione - avvenuta con l'art. 2 della legge regionale 18.1.1999, n.

3 - dei commi 1 bis e 1 ter nel testo del preesistente art. 1;
- all'applicazione della disciplina transitoria di cui all'art. 1 della legge regionale 1.6.1999, n. 24.
Il Tribunale per il riesame di Venezia - con ordinanza 20.7.1999 - ha rigettato gli appelli proposti dal P.M. avverso gli anzidetti provvedimenti di revoca.
Ha osservato, in particolare, il Tribunale:
a) che la legge della Regione Veneto 30.12.1993, n. 63 (Norme per l'esercizio di funzioni amministrative in materia di servizi di trasporti non di linea nelle acque di navigazione interna nella città di Venezia), agli artt. 4 e 5, pone la distinzione tra due categorie di servizi:
- il servizio di taxi acqueo (qualificato dall'essere destinato a soddisfare le necessità di fruizione individuale o di piccoli gruppi, dall'essere rivolto ad un'utenza indifferenziata, dall'avere inizio con l'imbarco degli utenti presso apposito pontile pubblico di attracco, dall'essere esercitato a mezzo di imbarcazione avente portata non superiore alle venti persone);
- il servizio di noleggio con conducente (tipizzato dall'essere rivolto ad un'utenza specifica che avanza la richiesta di trasporto presso la sede del vettore, con obbligo di stazionamento del mezzo in spazi acquei o pontili oggetto di concessione al vettore medesimo e diversi da quelli destinati al servizio di taxi;
dalla possibilità di adibire a tale attività natanti con portata superiore alle venti persone, e, negativamente, dalla ineseguibilità del trasporto per destinazioni fisse con continuità e/o periodicità per non rientrare nella diversa categoria del "servizio di linea");
b) che - in seguito all'entrata in vigore della legge regionale n. 3/1999 - mentre il quadro di riferimento normativo non è mutato quanto alla disciplina dei servizi di "taxi acqueo" e di "noleggio con conducente" esercitato con natanti di stazza lorda non superiore alle 10 tonnellate, una disciplina di favore viene prevista per quel che concerne il servizio di noleggio con conducente esercitato con natanti di stazza lorda superiore alle 10 tonnellate, dacché per tale servizio, pur se svolto nelle condizioni di navigazione promiscua, viene escluso l'obbligo dell'autorizzazione comunale sempreché non vengano iniziati viaggì o imbarcati passeggeri in canali lagunari di navigazione interna, con facoltà in detti canali di operare lo sbarco e il reimbarco di passeggeri precedentemente imbarcati in canali e in bacini di navigazione marittima. A far data, dunque, dal 23 gennaio 1999 (ma tenuto conto del principio di retroattività della legge penale più favorevole), il noleggio con conducente esercitato senza autorizzazione comunale con natanti di stazza lorda superiore alle dieci tonnellate, effettuato nelle condizioni fissate dalla nuova normativa, non integra più la contravvenzione di cui all'art. 1231 cod. nav.;
c) che successivamente sono entrate in vigore le disposizioni transitorie introdotte con la legge regionale n. 24/1999, in forza delle quali - fino alla data del 31 ottobre 1999 (termine ultimo assegnato al Comune di Venezia per l'espletamento dei bandi di concorso per il rilascio dei nuovi provvedimenti autorizzatori) - "pure agli esercenti il servizio di noleggio con conducente con imbarcazioni di stazza inferiore alle dieci tonnellate ed agli esercenti il servizio di taxi acqueo si consente di svolgere tale attività in carenza del titolo di cui agli artt. 4 e 5 della legge regionale n. 63/1993, altrimenti necessario".
Alla vigenza di detta disciplina transitoria sopravvenuta il Tribunale ha ricollegato "la attuale carenza di necessità di cautela", in quanto "la condotta che si intenderebbe prevenire risulta essere allo stato - seppure precariamente - autorizzata". Avverso tale ordinanza reiettiva degli appelli ha proposto ricorso il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Venezia, il quale ne ha eccepito l'illegittimità sulla base delle seguenti essenziali considerazioni:
- l'attività per cui è processo viene interamente svolta all'interno dell'area lagunare veneziana, che nella sua interezza deve considerarsi "zona di navigazione promiscua, in quanto ogni ripartizione dei canali lagunari effettuata con atti amministrativi deve ritenersi limitata alla regolamentazione della polizia del traffico, ai controlli delle autorità marittime, alle competenze per interventi specifici;

- le disposizioni delle leggi regionali n. 3/1999 e n. 24/1999 non possono che valere per le imbarcazioni provenienti dal mare aperto che, attraversate le bocche di porto, fanno ingresso nell'area lagunare.
Il difensore di RO e NI ha depositato memoria difensiva in data 9.12.1999.
Il ricorso del P.M. è fondato e merita accoglimento nei limiti di seguito specificati.
Il fenomeno dell'abusivismo dei trasporti di passeggeri nella laguna di Venezia da tempo ha suscitato vive polemiche in dottrina e contrastanti orientamenti giurisprudenziali in ordine alla possibilità di configurare il reato previsto dall'art. 1231 cod. nav., tanto da giustificare l'intervento delle Sezioni Unite di questa Corte Suprema, che si sono pronunciate con le sentenze:
- 20.7.1998, n. 8485, ric. P.M. in proc. Fabris
- 3.9.1999, n. 13, ric. LO.
Con la prima di tali decisioni (sentenza Fabris) le Sezioni Unite - premessa la natura di norma penale sussidiaria in bianco della contravvenzione di cui all'art. 1231 cod. nav. (il cui contenuto precettivo deve essere quindi mutuato da altre norme giuridiche e provvedimenti dell'autorità), nonché la sua legittimità costituzionale - ha ravvisato il fondamento della norma nella "esigenza di salvaguardia dell'interesse pubblico concernente la sicurezza della navigazione", concetto che investe sia la incolumità dell'equipaggio e dei passeggeri della imbarcazione, sia quella dei terzi estranei che potrebbero ricevere danni dalla navigazione esercitata "contra legem" ed essere comunque coinvolti in un sinistro.
Individuato così il bene giuridico tutelato dalla fattispecie contravvenzionale in esame, le Sezioni Unite - rilevato che la sicurezza della navigazione deve essere garantita oltre che dall'idoneità del mezzo nautico, anche dalla specifica capacità professionale del conducente di esso - hanno ritenuto, previa accurata disamina delle disposizioni normative e regolamentari applicabili, di aderire all'orientamento interpretativo maggioritario, secondo il quale, per l'esercizio del servizio pubblico non di linea di "taxi acqueo" nella laguna di Venezia, non è sufficiente il possesso da parte del conducente dei titoli professionali marittimi di motorista abilitato e di conduttore al traffico locale, ma occorre altresì il rilascio di un'apposita licenza comunale, previa iscrizione nel ruolo provinciale dei conducenti, di cui costituiscono requisiti indispensabili il possesso dei menzionati titoli professionali marittimi ed il superamento di apposito esame di idoneità all'esercizio del servizio. La mancanza di detta licenza, quindi, integra la contravvenzione di cui all'art. 1231 cod. nav., in quanto il regime autorizzatorio predisposto dalla normativa regionale e da quella comunale ("Regolamento comunale per l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di servizi di trasporto non di linea", approvato con delibera n. 239/1994) di attuazione inerisce anche al profilo della sicurezza della navigazione.
Trattasi di principi ribaditi dalle stesse Sezioni Unite con la sentenza LO del 1999.
Quanto premesso appare necessario per una più agevole comprensione delle questioni poste dal ricorso in esame, la cui risoluzione resta intrinsecamente connessa all'interpretazione delle disposizioni poste dalla legge regionale 18.1.1999, n. 3, ove:
- dall'art. 1 viene specificato che:
"Per la laguna di Venezia, come delimitata dalla legge 5 marzo 1963, n. 366, la legge regionale 30 dicembre 1993, n. 63 si applica limitatamente alle acque di navigazione interna, con esclusione delle acque portuali e marittime individuate dalle competenti autorità";
- dall'art. 2 vengono introdotti i seguenti commi dopo l'art. 1, 1^ comma, della legge regionale n. 63/1993:
"1 bis. Per la laguna di Venezia, nell'ipotesi di navigazione promiscua di cui agli articoli 24 del codice della navigazione e 4 del regolamento per la navigazione interna approvato con decreto del Presidente della Repubblica 28 giugno 1949, n. 361, i soggetti che svolgono servizi di trasporto di persone nei canali lagunari di navigazione interna con imbarcazioni di stazza lorda inferiore alle 10 tonnellate, devono comunque essere provvisti della licenza o della autorizzazione di cui agli articoli 4 e 5.
1 ter. 1 soggetti che svolgono l'attività di noleggio con conducente con imbarcazioni di stazza lorda superiore alle 10 tonnellate, privi dell'autorizzazione di cui all'art. 5, comma 5, nei canali lagunari di navigazione interna:
a) non possono imbarcare passeggeri o iniziare viaggi;

b) nell'ipotesi di navigazione promiscua di cui agli articoli 24 del codice della navigazione e 4 del regolamento per la navigazione interna approvato con decreto del Presidente della Repubblica 28 giugno 1949, n. 361 e con l'osservanza delle vigenti norme di polizia del traffico, possono:
1) sbarcare i passeggeri imbarcati in canali e bacini di navigazione marittima;

2) reimbarcare i passeggeri precedentemente imbarcati m canali e bacini di navigazione marittima da cui il viaggio ha avuto origine. Deve ricordarsi, altresì, che la Regione Veneto ha successivamente emanato la legge regionale 1.6.1999, n. 24, il cui art. 1 dispone che:
"In deroga a quanto previsto dal comma 1 bis dell'articolo I della legge regionale 30 dicembre 1993, n. 63, introdotto dall'art. 2 della legge regionale 18 gennaio 1999, n. 3, sino all'espietamento di tutte le procedure relative alle nuove autorizzazioni rilasciate ai sensi dell'articolo 18 della legge regionale 30 dicembre 1993, n. 63, e comunque non oltre il 31 ottobre 1999, ai soggetti che svolgono servizi di trasporto pubblico non di linea con imbarcazioni di stazza lorda inferiore alle 10 tonnellate privi della licenza o dell'autorizzazione di cui agli articoli 4 e 5 legge regionale 30 dicembre 1993, n. 63, si applicano le disposizioni di cui al comma 1 ter dell'articolo I medesimo".
Questa Sezione, con l'ordinanza di rimessione alle Sezioni Unite del ricorso LO (camera di consiglio del 26.2.1999) ha fornito la seguente interpretazione della legge regionale n. 3/1999:
- prima dell'entrata in vigore della legge medesima la conduzione dei taxi acquei svolgenti il servizio in navigazione promiscua non era soggetta alla licenza comunale;

- solo dopo l'entrata in vigore della legge i conducenti degli stessi taxi hanno necessità della licenza comunale per svolgere servizi di navigazione promiscua, se le imbarcazioni hanno stazza inferiore alle 10 tonnellate;

- anche dopo l'entrata in vigore della legge i conducenti degli stessi taxi in servizio di navigazione promiscua non devono essere muniti della licenza comunale se i natanti hanno stazza superiore alle 10 tonnellate.
Le Sezioni Unite, con la citata sentenza n. 13 del 3.9.1999, hanno affermato che:
- il principio dettato dall'art. 24 cod. nav., che fornisce la nozione di navigazione promiscua, è che le navi si uniformino al regime delle acque praticate;

- in sintonia con tale principio, la legge regionale n. 3/1999 "non limita ma, al contrario, estende l'obbligo della licenza - nell'ipotesi di navigazione promiscua - anche ai soggetti che svolgono servizi di trasporto di persone nei canali lagunari di navigazione interna";
- la stessa legge, pertanto, "appare esigere l'obbligo della licenza anche per i conducenti dei natanti, con stazza inferiore alle 10 tonnellate, che pratichino i canali lagunari, venendo magari da fuori della laguna. In una parola l'obbligo della licenza per un tale genere di trasporto deriva dalle acque di navigazione interna praticate, a causa della maggiore capacità che si richiede ai conducenti, e non dalla normale attività di navigazione, marittima o interna, cui si sia addetti".
Anche sulla base di tali enunciati delle Sezioni Unite, questo Collegio ritiene coerente alla ratio legis affermare che - in seguito all'entrata in vigore della legge regionale n. 3/1999 - per il servizio di trasporto di persone esercitato con natanti di stazza lorda superiore alle 10 tonnellate, se svolto nelle condizioni di navigazione promiscua, viene escluso l'obbligo della licenza comunale sempreché non vengano iniziati viaggi o imbarcati passeggeri in canali lagunari di navigazione interna, con facoltà in detti canali di operare lo sbarco e il reimbarco di passeggeri precedentemente imbarcati in canali e in bacini di navigazione marittima. Nel trasporto pubblico non di linea con natante di stazza lorda superiore alle 10 tonnellate, dunque, al fine di escludere la necessità dell'autorizzazione comunale, è necessario accertare che non siano stati iniziati viaggi o imbarcati passeggeri (non precedentemente sbarcati dopo un primo imbarco in canali e bacini di navigazione marittima) in canali lagunari di navigazione - anche i conducenti di natante di stazza lorda superiore alle 10 interna, poiché - ove ciò accada tonnellate devono uniformarsi al regime delle acque interne praticate ed essere muniti, quindi, della prescritta autorizzazione di cui si discetta.
La legge regionale n. 24/1999 si è limitata soltanto ad estendere provvisoriamente, nelle ipotesi di navigazione promiscua, il regime anzidetto ai soggetti che esercitano servizio di trasporto pubblico non di linea con imbarcazioni inferiore alle 10 tonnellate. Può concludersi, pertanto, nel senso che dopo l'entrata in vigore delle leggi regionali nn. 3/1999 e 2411999:
- resta fermo l'obbligo dell'autorizzazione e della licenza per lo svolgimento del trasporto di persone nelle acque di navigazione interna.
In tal senso si veda anche la Relazione al Consiglio Regionale sul progetto della legge n. 24/1999, ove viene testualmente evidenziato:
"Si ricorda che a seguito della modifica apportata alla legge regionale 30.12.1993, n. 63 dalla legge regionale 18.1.1999, n.63, fermo restando l'obbligo dell'autorizzazione e della licenza per lo svolgimento del trasporto di persone nelle acque di navigazione interna, è stata riconosciuta alle imbarcazioni superiori alle 10 tonnellate sprovviste dell'autorizzazione richiesta dall'art. 5 della legge regionale n. 63/1993, che si trovino in navigazione promiscua nelle acque interne, la possibilità di compiere operazioni di sbarco e reimbarco di passeggeri imbarcati m canali e bacini di navigazione marittima.
Orbene, lasciando immutato tale regime, la nuova disposizione di legge mira ad introdurre una deroga temporanea, permettendo anche ai soggetti che esercitano servizio & trasporto pubblico non di linea con imbarcazioni di stazza lorda inferiore alle 10 tonnellate di svolgere le suddette operazioni di sbarco e reimbarco passeggeri, e ciò fino a quando non verranno espletate le procedure relative al rilascio delle nuove autorizzazioni e comunque non oltre il 31 ottobre 1999";
- i conducenti dei "taxi acquei" e comunque i soggetti che svolgono servizio di trasporto di persone nei canali lagunari di navigazione interna con imbarcazioni di stazza lorda inferiore alle 10 tonnellate hanno altresì sempre e comunque necessità della licenza comunale anche per svolgere servizi di navigazione promiscua (salvo il regime transitorio posto dalla legge regionale n. 24/1999 per il solo caso di navigazione promiscua);
- i soggetti che svolgono servizio di trasporto di persone con imbarcazioni di stazza lorda superiore alle 10 tonnellate hanno necessità dell'autorizzazione comunale sia allorché detto servizio venga espletato esclusivamente nei canali lagunari di navigazione interna, sia, nell'ipotesi di navigazione promiscua, allorché imbarchino passeggeri (non precedentemente sbarcati dopo un primo imbarco in canali e bacini di navigazione marittima) o inizino viaggi nei canali lagunari di navigazione interna.
Nella fattispecie in esame il Tribunale non ha deciso conformemente alle conclusioni tratte dianzi, ma ha erroneamente interpretato le leggi regionali nn. 3/1999 e 24/1999 nel senso che esse introdurrebbero una sorta di moratoria indiscriminata, senza operare la necessaria distinzione tra navigazione interna e promiscua (laddove soltanto per quest'ultimo tipo di navigazione vale la disciplina derogatoria) e senza tener conto che le operazioni consentite, allorché si espleti navigazione promiscua, sono esclusivamente quelle di sbarco e reimbarco di passeggeri imbarcati in canali e bacini di navigazione marittima, purché non si inizino viaggi nei canali lagunari di navigazione interna.
L'ordinanza impugnata, deve essere conseguentemente annullata, con rinvio al Tribunale di Venezia, affinché riesamini le singole vicende alla stregua dei principi dianzi fissati.

P.Q.M.

La Corte Suprema Cassazione,
visti gli artt. 127 e 325 c.p.p., annulla l'ordinanza impugnata, con rinvio al Tribunale di Venezia.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 10 dicembre 1999.
Depositato in Cancelleria il 4 febbraio 2000