Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. MILO Nicola - Presidente - del 18/10/2012
Dott. ROTUNDO Vincenzo - Consigliere - SENTENZA
Dott. PETRUZZELLIS Anna - Consigliere - N. 1444
Dott. FIDELBO Giorgio - rel. Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. DE AMICIS Gaetano - Consigliere - N. 35345/2010
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:

1. IA AG, nato a [...] il [...];

2. Di TO AM, nato a [...] il [...];

3. OS CO AS, nato a [...] il [...];

4. IN NO, nato a [...] il [...];

5. AR SI, nato a [...] il [...];

6. AT CO, nata a [...] il [...];

7. NA CA, nata a [...] il [...];

8. CA US, nato a [...] il [...];
avverso la sentenza del 10 febbraio 2010 emessa dalla Corte d'appello di Messina;

visti gli atti, la sentenza impugnata e i ricorsi;

udita la relazione del Consigliere Dott. Giorgio Fidelbo;

udite le richieste del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dr. Spinaci Sante, che ha concluso chiedendo il rigetto dei ricorsi;

udito l'avvocato Pruiti Alessandro, che ha insistito per l'accoglimento dei ricorsi.
RITENUTO IN FATTO

1. Con la decisione in epigrafe la Corte d'appello di Messina ha confermato la sentenza del 21 novembre 2006 con cui il G.u.p. del Tribunale di PA aveva ritenuto responsabili del reato di abuso di ufficio AG IA, in qualità di presidente del Consiglio comunale di Capri Leone, nonché AM Di TO, AS OS CO, TR IN e AR SI, componenti dello stesso Consiglio comunale, per avere, in violazione delle disposizioni contenute nel testo unico degli enti locali (D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267), di fatto impedito a IA AL, AT ON e VE RI Di PA di insediarsi nel Consiglio comunale di Capri Leone a seguito della pronuncia del giudice amministrativo del 29 giugno 2005 che li aveva dichiarati eletti al posto di NA CA, CA US e CO AT;
la stessa sentenza del G.u.p aveva poi affermato la responsabilità di questi ultimi tre in ordine al reato di usurpazione di funzioni pubbliche, per avere partecipato alla seduta del Consiglio comunale nonostante la contraria pronuncia del giudice amministrativo.
Secondo l'imputazione l'abuso d'ufficio sarebbe consistito nel predisporre, da parte del IA, una convocazione a partecipare all'adunanza del Consiglio comunale prevista per il 30.9.2005 rivolta anche ai tre consiglieri decaduti, nonché nelle successive deliberazioni assunte nelle due adunanze del 30.9.2005 e del 3.11.2005 con cui si rinviava a data da destinarsi l'esame dei punti dell'ordine del giorno che riguardavano l'esecuzione della sentenza del giudice amministrativo, in questo modo impedendo a IA, ON e Di PA di insediarsi nella carica e di esercitare le loro funzioni.
La Corte d'appello ha condiviso le conclusioni del primo giudice, ritenendo la sussistenza dei reati contestati. In particolare, ha considerato che gli imputati abbiano consapevolmente ignorato la pronuncia del giudice amministrativo, violando il D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 38 al fine di favorire NA, CA e AT e così lasciare immutato il Consiglio comunale, estromettendo i neo eletti;
i giudici di secondo grado hanno escluso ogni rilievo alle giustificazioni offerte circa l'esigenza di evitare cambiamenti nella composizione consigliare in vista del ricorso per revocazione proposto nei confronti della pronuncia amministrativa;
riguardo al reato di cui all'art. 347 c.p., hanno affermato la piena consapevolezza dei tre imputati a compiere una condotta illecita, avendo questi ricevuto la convocazione in cui si menzionava espressamente la decisione del giudice amministrativo.

2. L'avvocato Alessandro Pruiti, nell'interesse di tutti gli imputati, ha proposto ricorso per cassazione con un unico atto. Con il primo motivo deduce l'erronea applicazione dell'art. 323 c.p., sia sotto il profilo soggettivo, che oggettivo, nonché l'insufficienza della motivazione.
Assume che nella specie non sussiste il dolo intenzionale di arrecare un danno ai tre neo eletti, in quanto il rinvio del loro insediamento è stato determinato solo dall'esigenza di assicurare il buon andamento dell'amministrazione comunale, essendo pendente un ricorso per revocazione che avrebbe potuto sconfessare la decisione del giudice amministrativo e confermare l'elezione dei "vecchi" consiglieri, sicché l'insediamento dei "nuovi" avrebbe creato solo complicazioni organizzative, mettendo in crisi il funzionamento stesso dell'organo comunale. In ogni caso, si sottolinea che l'eventuale danno arrecato a IA, ON e Di PA è solo una conseguenza accessoria e non voluta della condotta tenuta dagli imputati per tutelare un interesse pubblico, il che escluderebbe che si sia trattato di un danno ingiusto. Quanto all'elemento oggettivo, il difensore rileva che non vi è stata alcuna violazione di legge in quanto IA, in qualità di presidente uscente del Consiglio comunale, ha regolarmente proceduto a convocare la riunione in base alla circolare n. 9/2005, invitando anche i consiglieri dichiarati decaduti, in quanto la decadenza doveva comunque essere dichiarata in sede di Consiglio comunale, dopo la lettura della sentenza. Aggiunge che mancando una norma che regolamenti il caso di "sostituzione" per via giudiziaria di un eletto, non era prevista una procedura da seguire nei caso in esame, sicché si è ritenuto di applicare, per via analogica, la menzionata circolare n. 9/2005 riferita al turno elettorale di quell'anno, che tra l'altro corrisponde all'istituto della surroga e della decadenza, in cui si prevede che debba essere convocato il Consiglio comunale per prendere atto della decadenza o della rimozione per adottare le conseguenti deliberazioni. In ogni caso, non può ritenersi che vi sia stata una violazione di legge o di regolamento.
Con il secondo motivo si deduce l'erronea applicazione dell'art. 347 c.p., comma 2, con conseguente illogicità della motivazione.
Il difensore assume che la sentenza del giudice amministrativo non risulta notificata ai tre imputati e, inoltre, rileva che la loro partecipazione alla seduta consigliare non può essere ritenuta abusiva, in quanto preceduta da una regolare convocazione, per cui appare evidente la mancanza dell'elemento soggettivo del reato di usurpazione di funzioni pubbliche.
CONSIDERATO IN DIRITTO

3. I ricorsi sono infondati e la sentenza impugnata deve essere confermata sulla base delle considerazioni riportate di seguito.

3.1. Con riferimento al reato di abuso d'ufficio - contestato a IA, Di TO, OS CO, IN e AR - i ricorrenti censurano la sentenza perché ritengono che non vi sia stata alcuna violazione di legge nel convocare anche i consiglieri che la sentenza del Consiglio di Giustizia amministrativa della Regione siciliana aveva dichiarato decaduti, in quanto spettava al Consiglio comunale prendere atto del contenuto della sentenza e adottare le conseguenti deliberazioni, sulla base di quanto prevedeva la circolare n. 9/2005 riguardante le ultime elezioni svoltesi, in mancanza di una disciplina riferibile al caso della proclamazione degli eletti a seguito di un provvedimento del giudice amministrativo.
La Corte d'appello individua nel testo unico degli enti locali, precisamente nel D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 38, la norma di legge violata dagli imputati e che rappresenta uno degli elementi del reato di abuso d'ufficio. Secondo questa norma i consiglieri entrano in carica "all'atto della proclamazione ovvero, in caso di surrogazione, non appena adottata dal consiglio la relativa deliberazione", cioè disciplina in via generale l'atto della proclamazione a seguito di elezioni e non prevede alcuna procedura differenziata nel caso la proclamazione derivi dalla sentenza amministrativa che abbia deciso una controversia elettorale, per cui potrebbero sembrare fondate le doglianze dei ricorrenti dirette ad escludere l'esistenza di una specifica violazione di legge violata. Invero, deve rilevarsi che la contestazione mossa agli imputati non concerne solo la ritenuta indebita convocazione dei consiglieri dichiarati decaduti dal giudice amministrativo, ma riguarda piuttosto l'aver impedito ai consiglieri proclamati eletti di "insediarsi nella carica e di esercitare le loro funzioni", in violazione dell'obbligo gravante sul presidente di convocare il modificato consiglio comunale entro quindici giorni dalla proclamazione dei nuovi eletti per gli adempimenti di prima adunanza previsti dalla L.R. n. 26 del 1993, art. 19, applicabile anche ai consigli comunali ai sensi della L.R. n. 9 del 1986, art. 58. È questo il nucleo dell'accusa, che viene valorizzato dalla stessa sentenza d'appello che mette in evidenza come l'obiettivo delle condotte poste in essere dagli imputati fosse quello di estromettere i neo eletti dalle attività del consiglio comunale, attraverso il rinvio a data da destinarsi della discussione dell'ordine del giorno avente ad oggetto gli effetti della pronuncia del giudice amministrativo, assicurandosi in questo modo la continuità della gestione della cosa pubblica, almeno fino alla decisione sulla revocazione della sentenza pronunciata dal Consiglio di Giustizia Amministrativa.
Queste condotte elusive della sentenza n. 431 del 15 luglio 2005 e volte ad impedire ai consiglieri IA, ON e Di PA di potersi insediare a seguito della "proclamazione giudiziaria" risultano evidenti da quanto contenuto nelle sentenze del G.u.p. del Tribunale di PA e della Corte d'appello di Messina: sia nell'adunanza consigliare del 30.9.2005 che in quella del 3.11.2005 ai neo eletti non è stata data la possibilità di partecipare alla seduta, nonostante fossero stati convocati, anzi vengono invitati a spostarsi nella parte della sala riservata al pubblico, assicurando invece la piena partecipazione ai consiglieri AT, NA e CA, prima nella votazione avente ad oggetto il rinvio dei punti dell'ordine del giorno riguardanti l'esecuzione della sentenza del giudice amministrativo, poi in quella in cui il consiglio ha approvato il rendiconto di gestione dell'esercizio finanziario del 2004. Il rinvio della discussione sui punti da 1 a 5 dell'ordine del giorno viene giustificato con la pendenza di un ricorso per revocazione contro la decisione del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana, nonostante le opposizioni di alcuni consiglieri che prima della votazione abbandonano l'aula per protesta e contro il parere del segretario comunale che in avvio della seduta aveva fatto rilevare l'illegittimità della presenza dei consiglieri ormai decaduti al posto dei nuovi eletti. In sostanza, attraverso la convocazione di AT, NA e CA e il rinvio pretestuoso della discussione, per due volte, dell'ordine del giorno con le deliberazioni n. 31/2005 e n. 34/2005 il presidente del Consiglio comunale e i consiglieri presenti hanno impedito l'insediamento dei consiglieri proclamati eletti con la sentenza n. 431/2005 del Consiglio di Giustizia Amministrativa. Ciò in violazione non solo delle norme in materia di proclamazione, come quella del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 38 che impone, in via generale, che i consiglieri entrino in carica "all'atto della proclamazione", ma anche delle disposizioni relative alla surroga dei consiglieri, invocate dagli stessi ricorrenti: infatti, lo stesso regolamento del Consiglio Comunale di Capri Leone, richiamato nel verbale della seduta del 30.9.2005, all'art. 7 prevede che in caso di surroga il Consiglio proceda nella prima seduta utile;
peraltro, anche il citato art. 38 prende in considerazione l'istituto della surroga, prevedendo che il consiglio vi provveda appena adottata la relativa deliberazione. Da tali disposizioni emerge, innanzitutto, la necessità che la proclamazione degli eletti, anche se accertata con sentenza divenuta definitiva e anche volendo ritenere che nel caso di proclamazione giudiziaria si debbano applicare le norme sulla surrogazione, debba avvenire al più presto per assicurare la stessa legittimità democratica degli organi rappresentativi, come del resto prevedeva il D.P.R. n. 570 del 1960, art. 75 e successive modifiche, secondo cui, prima di ogni deliberazione, il consiglio comunale, nella seduta immediatamente successiva alle elezioni, deve esaminare la condizione degli eletti. Nel caso di specie, il rinvio ingiustificato e strumentale della discussione dell'ordine del giorno ha rappresentato un vero e proprio sviamento di potere, avendo gli imputati utilizzato la loro funzione e le rispettive competenze in violazione delle norme di legge sopra indicate e allo scopo di conservare la piena gestione del Consiglio comunale, impedendo l'insediamento dei consiglieri proclamati eletti, i quali da tale comportamento hanno ricevuto un danno ingiusto, consistito, appunto, nel non poter esercitare le funzioni loro attribuite. La giurisprudenza di questa Corte ha, anche recentemente, affermato che la violazione di legge cui fa riferimento l'art. 323 c.p. riguarda non solo la condotta del pubblico ufficiale che sia "in contrasto con le norme che regolano l'esercizio del potere", ma anche le condotte rispetto alle quali "difettino le condizioni funzionali che legittimano lo stesso esercizio del potere", cioè quando le condotte siano dirette alla "sola realizzazione di un interesse collidente con quello per il quale il potere è conferito" (Sez. un., 29 settembre 2011, n. 155, Rossi). Ed è quanto è accaduto nel caso di specie, in cui gli imputati hanno esercitato il loro potere, anche deliberativo, al di fuori dello schema normativo che ne legittimava l'attribuzione, realizzando così un vizio della funzione legale.

3.2. Infondato è anche il motivo con cui si contesta la sussistenza dell'elemento soggettivo del reato di abuso d'ufficio. La sentenza impugnata ha correttamente ritenuto l'esistenza del dolo intenzionale, desunto non solo dalla consapevolezza dell'effetto conseguente alla sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativo, peraltro rappresentato in più occasioni dal segretario comunale che ha rilevato la illegittimità della convocazione dei tre consiglieri decaduti e la necessità di far insediare i consiglieri proclamati eletti, ma anche dalla reiterazione della condotta con cui per ben due volte è stata rinviata la discussione dell'ordine del giorno. Elementi questi che, secondo i giudici di merito, sono indice di un'intensità rilevante del dolo, perché dimostrano come la condotta di tutti gli imputati sia stata diretta allo scopo di assicurarsi la "perpetuazione" della gestione del consiglio comunale, eludendo il contenuto univoco della sentenza.

3.3. Infine, anche il motivo con cui si contesta la affermata responsabilità di AT, NA e CA in ordine al reato di cui all'art. 347 c.p., comma 2 deve considerarsi infondato. I ricorrenti sostengono di non avere mai ricevuto formale notifica della sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con cui venivano proclamati eletti, al loro posto, AL, ON e Di PA, con conseguente impossibilità di configurabilità del reato di usurpazione di pubbliche funzioni, sia sotto il profilo oggettivo, che soggettivo.
Invero, deve osservarsi che l'art. 347 c.p., comma 2 non subordina il reato in questione alla formale "notifica" del provvedimento che fa cessare le funzioni o le attribuzioni del funzionario pubblico, ma si limita a richiedere che l'interessato abbia "ricevuto partecipazione" del provvedimento di cessazione dall'ufficio, espressione questa che non può essere equiparata alla nozione tecnica di notificazione, ma che nelle intenzioni del legislatore vuole solo assicurare che il pubblico ufficiale abbia ricevuto "notizia ufficiale" del provvedimento che lo riguarda e che nonostante tale "partecipazione" continui ad esercitare la funzione da cui è decaduto. Il precedente di questa Corte, che i ricorrenti citano a sostegno della loro tesi (Sez. 6, 19 settembre 2000, n. 6191, Gaspari), riguarda un'ipotesi diversa, in cui il soggetto decaduto dall'ufficio non aveva ricevuto alcuna notizia ufficiale: quel caso, infatti, si riferiva alla decadenza dalla carica pubblica di un sindaco a seguito della condanna per uno dei reati di cui alla L. n. 16 del 1992, art.1, comma 1 e la sentenza ha escluso la sussistenza del reato di cui all'art. 347 c.p., comma 2 in quanto non risultava che l'interessato avesse avuto notizia della sua decadenza nelle forme stabilite dalla L. n. 55 del 1990, art. 15, secondo cui la cancelleria dell'ufficio giudiziario deve comunicare il contenuto della decisione al prefetto, cui spetta il compito di disporre la sospensione del sindaco -, sicché l'aver continuato a svolgere le sue funzioni non poteva dar luogo al reato di usurpazione.
Invece, nel caso in esame non vi è alcun dubbio che i tre imputati fossero perfettamente a conoscenza del contenuto della sentenza a seguito di una comunicazione ufficiale, dal momento che le convocazioni del consiglio comunale del 30.9.2005 e del 3.11.2005, indirizzate anche a loro, avevano ad oggetto proprio la decisione del Consiglio di Giustizia Amministrativa, figurando nell'ordine del giorno la lettura della sentenza, il giuramento dei nuovi eletti a seguito di tale sentenza, l'esame delle condizioni di eleggibilità e delle eventuali situazioni di incompatibilità, nonché la surroga dei consiglieri dichiarati non eletti. Inoltre, dalla decisione di primo grado, risulta che con lettera del 22.9.2005, indirizzata al Presidente del Consiglio comunale e per conoscenza all'Assessorato regionale per gli enti locali e al prefetto, i tre imputati chiedevano espressamente di essere convocati per la seduta del Consiglio comunale del 30.9.2005 "al fine di partecipare alla discussione in ordine alla esecuzione della sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa": da ciò si ricava non solo che il contenuto della sentenza era perfettamente noto ai tre interessati - che peraltro si erano costituiti nel giudizio instaurato da SA US per la revocazione della decisione del giudice amministrativo -, ma anche che avevano ricevuto comunicazione ufficiale di tale decisione ancor prima della convocazione del Consiglio comunale.
Nè vale ad escludere la loro responsabilità, anche sotto il profilo soggettivo, la circostanza, su cui insiste la difesa, relativa alla convocazione del consiglio comunale, intervenuta dopo la missiva con cui richiedevano loro stessi di poter partecipare alla seduta. Sia la richiesta di partecipazione che la convocazione successiva appaiono strumentali tanto all'obiettivo di elusione della sentenza del giudice amministrativo, quanto allo scopo di impedire l'insediamento dei consiglieri proclamati eletti, sicché la presenza dei tre imputati nelle due sedute consiliari è stata correttamente ritenuta una condotta integrante il reato di cui all'art. 347 c.p., comma 2. Infatti, NA, AT e CA hanno abusivamente e arbitrariamente proseguito l'esercizio delle pubbliche funzioni di consiglieri comunali dopo avere avuto conoscenza della sentenza che li dichiarava cessati dalla relativa carica, consapevoli con la loro presenza di impedire la presa di possesso dei legittimi consiglieri e ponendo in essere atti di concreto esercizio della funzione, prendendo parte alle votazioni, seppure nella forma dell'astensione.

4. In conclusione, i ricorsi devono essere respinti, con la condanna dei ricorrenti al pagamento delle spese processuali.

P.Q.M.

Rigetta i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 18 ottobre 2012.
Depositato in Cancelleria il 12 novembre 2012