Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. VITALONE Claudio - Presidente - del 06/05/2008
Dott. ONORATO Pierluigi - est. Consigliere - SENTENZA
Dott. PETTI Ciro - Consigliere - N. 492
Dott. TERESI AL - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. MARMO Margherita - Consigliere - N. 27188/2007
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
EI AL, nato a [...] il [...];
avverso la ordinanza resa il 29.5.2007 dal g.i.p. del Tribunale di Salerno.
Visto il provvedimento denunciato e il ricorso;

Udita la relazione svolta in Camera di consiglio dal Consigliere Dott. Pierluigi Onorato;

Letta la requisitoria del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. D'AMBROSIO Vito, che ha concluso chiedendo l'annullamento con rinvio della ordinanza. Osserva:
IN FATTO E IN DIRITTO

1 - Con ordinanza del 29.5.2007 il g.i.p. del Tribunale di Salerno ha convalidato il provvedimento del questore di Salerno che, in data 24.5.2007, aveva disposto ai sensi della L. n. 401 del 1989, art. 6 a carico di AL AZ (e di altri) il divieto di accedere negli stadi durante lo svolgimento di determinate manifestazioni sportive nazionali per la durata di anni tre, con l'obbligo di presentarsi al commissariato di P.S. di Cava dè Tirreni in occasione dello svolgimento degli incontri di calcio della squadra della "Cavese". Il questore aveva rilevato che il AZ era stato denunciato perché ritenuto responsabile, in concorso con altri, dei reati di riunione in luogo pubblico senza preavviso all'autorità di P.S., minaccia e resistenza a pubblico ufficiale, interruzione di pubblico servizio, istigazione a delinquere, radunata sediziosa, accensioni ed esplosioni pericolose, blocco stradale, commessi tutti in occasione dell'incontro di calcio disputato il 13.5.2007 tra le squadre della Cavese e della Salernitana.

2 - Il difensore del AZ ha proposto ricorso per cassazione, deducendo sei motivi a sostegno, sotto il profilo della violazione di legge e del vizio di motivazione, e chiedendo l'annullamento senza rinvio della ordinanza di convalida.
Il Procuratore generale in sede, con requisitoria scritta, ha ritenuto fondato il sesto motivo di ricorso, col quale il ricorrente lamentava mancanza di motivazione in ordine alla congruità temporale dell'obbligo di presentazione all'autorità di polizia, e ha chiesto l'annullamento della ordinanza con rinvio ad altro giudice per nuovo giudizio.

3 - Col primo motivo il difensore ricorrente ha denunciato la nullità della ordinanza impugnata ai sensi dell'art. 178 c.p.p., comma 1, lett. c), lamentando che era rimasto eccessivamente compresso il tempo a disposizione dell'interessato per presentare le proprie difese davanti al giudice della convalida.
Questo motivo è fondato e assorbe tutti gli altri.
Sul punto, la giurisprudenza di questa Corte, dopo qualche oscillazione iniziale, sembra essersi assestata sulla tesi secondo cui il termine minimo di cui deve fruire l'interessato per l'esercizio dei suoi diritti difensivi è quello di ventiquattro ore, che devono quindi intercorrere tra la notifica del provvedimento questorile e la convalida da parte del giudice. Si tratta però di una soluzione meramente pragmatica, di buon senso comune, che è priva di basi testuali, e che deve essere riconsiderata alla luce di una esegesi costituzionalmente orientata della disciplina positiva. Com'è noto, la L. 13 dicembre 1898, n. 401, art. 6, e succ. mod., prevede che nei confronti di persone che abbiano rivelato determinati indici di pericolosità sociale in occasione di manifestazioni sportive il questore può disporre il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive specificamente indicate (comma 1); e può accompagnare il divieto con l'obbligo di presentarsi all'autorità di polizia durante lo svolgimento delle manifestazioni stesse, al fine evidente di assicurare il controllo sulla osservanza del divieto medesimo (comma 2). Il provvedimento questorile, ovviamente, deve essere notificato all'interessato. Il divieto di accesso è una misura di prevenzione tipicamente amministrativa, che può essere impugnata davanti al giudice amministrativo. L'obbligo di presentazione, invece, rientra nel novero delle misure di prevenzione cd. giurisdizionalizzate, perché adottate direttamente dal giudice (v. L. 27 dicembre 1956, n. 1423, artt. 3 e 4) o soggette al controllo giurisdizionale successivo.
La giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza n. 512/2002) ha precisato che la seconda misura configura una restrizione, seppur minima, della libertà personale e pertanto è soggetta alle garanzie previste dall'art. 13 Cost.. Tali garanzie, com'è noto, impongono che le restrizioni alla libertà personale siano ammesse solo per atto motivato dell'autorità giudiziaria nei casi e modi previsti dalla legge (comma 2); ovvero, in casi eccezionali di necessità e urgenza, possano essere adottate in via provvisoria dall'autorità di pubblica sicurezza, che però deve comunicarle entro quarantotto ore all'autorità giudiziaria, la quale deve convalidarle entro le quarantotto ore successive sotto pena di decadenza delle stesse misure restrittive (comma 3).
In ossequio a siffatti vincoli costituzionali, il terzo comma dell'art. 6 (come sostituito dal D.L. 20 agosto 2001, n. 336, art. 1 comma 1, lett. c), convertito con modificazioni nella L. 19 ottobre 2001, n. 377) prevede che la prescrizione di presentarsi all'autorità di polizia sia immediatamente comunicata al Procuratore della Repubblica presso il tribunale, il quale, se ritiene che ne sussistano i presupposti, richiede la convalida al giudice per le indagini preliminari, entro il termine di quarantotto ore dalla notifica all'interessato del provvedimento questorile. Il provvedimento restrittivo della libertà perde efficacia se il pubblico ministero non avanza richiesta di convalida nel termine previsto o se il giudice non dispone la convalida entro le quarantotto ore successive. In altri termini, conformemente al dettato costituzionale dell'art. 13, il provvedimento amministrativo perde efficacia se la convalida giurisdizionale non interviene entro il termine complessivo di novantasei ore dalla notifica al destinatario del provvedimento medesimo (v. sul punto Cass. Sez. 3, n. 2472 dell'11.12.2007, Vallini, rv. 238538; Cass. Sez. 3, n. 35515 del 6.7.2007, Liani, rv. 237396; Cass. Sez. 3, n. 5326 del 20.12.2006, Piccardo, rv. 235872). Intervenendo nella soggetta materia, il giudice delle leggi, con la sentenza 144/1997, ha precisato che, proprio per il carattere limitato che ha la restrizione della libertà personale causata dall'obbligo di presentazione all'autorità di polizia, non è necessario che il procedimento giurisdizionale di convalida sia governato dalle medesime garanzie che caratterizzano il procedimento di convalida delle misure pre-cautelari del fermo e dell'arresto in flagranza, con la conseguenza che sono costituzionalmente consentite forme semplificate di contraddittorio cartolare, che possano coniugare la necessità di garantire all'interessato un'adeguata difesa con la esigenza di celerità nell'applicazione della misura di prevenzione. Per rispettare il principio di cui all'art. 24 Cost., comma 2, era comunque necessario che il destinatario della misura di prevenzione fosse messo a conoscenza della facoltà a lui concessa di esercitare la sua difesa.
In ossequio a questa pronuncia, il D.L. 20 agosto 2001, n. 336, art.1, comma 1, lett. b), convertito con modificazioni nella L. 19 ottobre 2001, n. 377, ha introdotto nell'art. 6 il comma 2 bis,
secondo cui la notifica del provvedimento questorile deve contenere l'avviso all'interessato che egli ha la facoltà di presentare, personalmente o per mezzo di difensore, memorie o deduzioni al giudice competente per la convalida.
Il legislatore non ha però quantificato il termine concesso all'interessato per esercitare il suo diritto di difesa, ovverosia non ha definito le scansioni temporali del contraddittorio cartolare che caratterizza il giudizio di convalida, costringendo così il giudice a colmare la lacuna sulla base dei criteri offerti dalla interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata. Orbene, alla luce del principio costituzionale consacrato nell'art. 111 Cost., comma 2, secondo cui "ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizione di parità davanti a giudice terzo e imparziale", considerato che il pubblico ministero ha un termine di quarantotto ore dalla notifica all'interessato della misura di prevenzione per decidere se richiedere o no la convalida della misura, deve concludersi che, proprio in omaggio al principio di parità fra le parti processuali, anche il destinatario della misura provvisoria abbia lo stesso termine di quarantotto ore per presentare memorie o deduzioni al giudice competente per la convalida (così, con ampia motivazione, Cass. Sez. 3, n. 2471 dell'11.12.2007, Castellano, rv. 238537).
Il giudice, quindi, ha a disposizione altre quarantotto ore, e perciò complessivamente novantasei ore dalla notifica del provvedimento all'interessato, per provvedere sulla richiesta di convalida. Con la conseguenza che, se non provvede nel termine complessivo della novantasei ore, la misura di prevenzione perde efficacia;
ma se provvede prima della scadenza del termine di quarantotto ore, pregiudica l'esercizio effettivo del diritto di difesa dell'interessato, così incorrendo nella nullità generale prevista nell'art. 178 c.p.p., lett. c). Resta però un ulteriore problema, connesso al dovere che incombe al pubblico ministero di trasmettere al giudice, assieme alla richiesta di convalida, la documentazione sulla quale si fonda il provvedimento questorile: e ciò non solo per consentire al giudice di esercitare con piena cognizione il suo controllo di legalità, ma anche per permettere all'interessato di esaminare la documentazione stessa al fine di esercitare il suo diritto effettivo alle controdeduzioni (v. Cass. Sez. Un., n. 44273 del 12.11.2004, Labbia, rv. 229111). È allora evidente che l'effettivo diritto difensivo dell'interessato non è rispettato se non gli si riconosce un tempo adeguato per esaminare la documentazione al fine di presentare le sue osservazioni scritte. Secondo gli stessi criteri di ragionevolezza adottati dalla summenzionata giurisprudenza, a questo specifico fine si può definire adeguato un tempo di ventiquattro ore a decorrere dal deposito presso il giudice della richiesta di convalida e della annessa documentazione questorile. Con la conseguenza che, per rispettare i diritti della difesa, il giudice deve decidere dopo quarantotto ore dalla notifica all'interessato del provvedimento questorile, e dopo ventiquattro ore dal deposito nella sua cancelleria della richiesta di convalida con la relativa documentazione. In tal modo, pur rispettando i diritti della difesa, egli potrà provvedere entro il limite massimo delle novantasei ore dalla notifica del provvedimento all'interessato, evitando così la decadenza del provvedimento stesso. Concludendo sul punto, si deve affermare il principio secondo cui, quando il giudice competente convalidi il provvedimento questorile prima che sia trascorso il termine dilatorio di quarantotto ore dalla notifica all'interessato del provvedimento stesso, e quello di ventiquattro ore dal deposito in cancelleria della richiesta di convalida e della annessa documentazione amministrativa, si verifica una lesione del diritto all'intervento e all'assistenza difensiva e l'ordinanza di convalida deve essere annullata per violazione di norma processuale stabilita a pena di nullità ex art. 178 c.p.p., lett. c).

4 - Contrariamente a una diffusa prassi giudiziaria sul punto (non sempre specificamente motivata), l'annullamento deve essere disposto con rinvio, affinché un altro giudice possa decidere ritualmente sulla richiesta convalida dopo aver concesso all'interessato il termine necessario per esercitare il contraddittorio cartolare. A tal uopo basterà che il giudice del rinvio disponga darsi avviso all'interessato che, a decorrere dalla notifica dell'avviso, ha un ulteriore termine di quarantotto ore per presentare memorie o deduzioni scritte, anche tramite difensore. Siffatto adempimento procedimentale non è altro che un adattamento al contraddittorio cartolare dell'obbligo di fissare l'udienza di convalida imposto dall'art. 390 c.p.p., comma 2, per il contraddittorio orale previsto in materia di misure pre-cautelari.
A questo punto, occorre solo precisare che l'annullamento con rinvio della ordinanza di convalida non comporta la perdita di efficacia delle prescrizioni imposte dal questore. La decadenza delle prescrizioni questorili sancita dalla L. n. 401 del 1989, art. 6, comma 3, infatti, discende dal fatto che nel termine previsto dalla legge non intervenga il positivo controllo giurisdizionale previsto dalla legge. La decadenza è quindi esclusa se il provvedimento giudiziale di convalida interviene tempestivamente, ma è poi annullato in sede di legittimità con rinvio per nuovo giudizio (Cass. Sez. 1, n. 48369 del 15.12.2004, Morelli, rv. 229361). In altri termini, vale per la convalida della misura prevenzionale disposta dal questore, la stessa ratio che la costante giurisprudenza di legittimità ha individuato per il riesame della misura cautelare personale, il quale deve avvenire nel termine di dieci giorni di cui all'art. 309 c.p.p., commi 9 e 10, pena la decadenza della misura stessa. In entrambi i casi, il legislatore impone un termine alla decisione di controllo sulla misura restrittiva della libertà personale solo per garantire che la misura stessa non mantenga la sua efficacia senza una immediata verifica giurisdizionale (collegiale nel caso di cui all'art. 309 c.p.p.). Perciò, quando la verifica è esercitata nel termine di legge, la misura restrittiva resta efficace anche se la decisione emessa dall'organo di controllo è affetta da vizi di legittimità, siano essi per violazione di legge o per difetto di motivazione.

5 - Alla luce di questi principi, nel caso di specie, la impugnata ordinanza deve essere annullata con rinvio per nuovo giudizio al Tribunale di Salerno.
Infatti, il provvedimento del questore salernitano, emesso il 24.5.2007, risulta notificato al AZ alle ore 08,47 del 28.5.2007. Il pubblico ministero formulava rituale richiesta di convalida, che perveniva alla cancelleria del giudice per le indagini preliminari alle ore 12,30 del successivo 29.5.2007, mentre il giudice ha pronunciato la ordinanza di convalida alle ore 13,05 dello stesso 29.5.2007, e quindi prima che scadesse il termine di quarantotto ore decorrente dalla predetta notifica, e il termine di ventiquattro ore decorrente dal deposito della richiesta di convalida, pregiudicando così l'esercizio effettivo della difesa da parte del AZ.

P.Q.M.

la Corte suprema di cassazione annulla l'ordinanza impugnata con rinvio al Tribunale di Salerno.
Così deciso in Roma, il 6 maggio 2008.
Depositato in Cancelleria il 8 luglio 2008