Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CORRADO CARNEVALE - Presidente -
Dott. MARIA GABRIELLA LUCCIOLI - Consigliere -
Dott. DONATO PLENTEDA - Consigliere -
Dott. MARIO ROSARIO MORELLI - Consigliere -
Dott. SALVATORE SALVAGO - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
AT UL, domiciliata in ROMA presso la CANCELLERIA CIVILE della CORTE SUPREMA di CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall'avvocato MARIA CABURAZZI, giusta procura a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
COMUNE DI VENEZIA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA B. TORTOLINI 34, presso l'avvocato NICOLÒ PAOLETTI, che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati GIULIO GIDONI, M. M. MORINO e NICOLETTA ONGARO, giusta mandato a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 1734/98 del Tribunale di VENEZIA, depositata il 29/06/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 13/11/2000 dal Consigliere Dott. Salvatore SALVAGO;

udito per il resistente, l'Avvocato Paoletti, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Antonio MARTONE che ha concluso per il rigetto del ricorso. Svolgimento del processo
Con sentenza del 13 gennaio 1997, il Pretore di Venezia rigettava l'opposizione proposta da GI IA contro il provvedimento in data 18 ottobre 1983 con cui il Dirigente amministrativo del comune di Venezia aveva disposto la revoca per decadenza dell'assegnazione di un appartamento con caratteri di edilizia residenziale pubblica, ubicato nella locale via del Cortivo 39/1.
Anche l'impugnazione della IA è stata respinta dal Tribunale di Venezia il quale con sentenza del 29 giugno 1998 ha osservato: a)che andava confermato l'accertamento del Pretore in base al quale l'appellante risultava titolare di altro immobile di redditività tale da superare il valore locativo indicato nell'art. 2 della legge reg. Veneto 19/1990; b)che tanto la legge 60/1984, quanto la legge. 19/1990 della regione Veneto disponevano la decadenza dell'assegnazione nell'ipotesi in cui l'assegnatario avesse perduto i requisiti prescritti per ottenerla, fra cui quello della non titolarità in qualsiasi località del territorio statale di altro immobile avente il valore locativo di cui si è detto;
c)che, trattandosi di rapporto di durata, la normativa regionale sopravvenuta ben poteva regolarne i presupposti per la continuazione nel tempo, senza per questo assumere carattere retroattivo. Per la cassazione di questa sentenza GI IA ha proposto ricorso per 4 motivi, illustrati da memoria;
cui resiste il comune di Venezia con controricorso.
Motivi del ricorso
Con il primo motivo di ricorso la IA, denunciando violazione dell'art. 11 delle preleggi, si duole che la sentenza impugnata abbia applicato la legge reg. Veneto 19/1990 ad un rapporto sorto nella vigenza della legge statale 1035 del 1972 che richiedeva soltanto quale requisito per concorrere all'assegnazione, la non titolarità al momento della pubblicazione del bando, di altro immobile nel territorio dello stesso comune o di altro comune dello stesso comprensorio;
laddove la nuova legge regionale che aveva introdotto nuove cause di decadenza - tra cui quella della titolarità di altro immobile in qualsiasi altra località del territorio statale - e richiesto che il requisito dell'impossidenza di altro immobile dovesse permanere per tutta la durata dell'assegnazione, poteva regolare soltanto i rapporti sorti dopo la sua entrata in vigore, altrimenti ponendosi in conflitto con i principi della legge statale.
Con il secondo motivo deduce omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione in ordine alla violazione del principio di irretroattività della legge regionale come interpretata da entrambi i giudici del merito, e che non era sanata neppure dalla delibera del C.I.P.E. del 19 novembre 1981, che ha introdotto i criteri di indirizzo nell'emanazione dei provvedimenti locali, difettando una legge statale che disponesse in tal senso. Con il terzo motivo si duole che sia stato ritenuto idoneo a soddisfare le esigenze decadenziali il proprio immobile di Sulmona, del tutto insufficiente a soddisfare le esigenze di un nucleo familiare;
e con il quarto denuncia violazione degli art.1321 e 1965 cod. civ. per avere il Tribunale omesso di considerare che l'I.A.C.P.
aveva deliberato la cessione dell'immobile e già stipulato con lei il preliminare di vendita, con conseguente preclusione del potere dell'amministrazione comunale di dar corso al procedimento di decadenza.
Il ricorso è infondato.
Costituiscono circostanze pacifiche, accertate dai giudici di merito e non contestate dalle parti: 1) che la ricorrente in data 13 luglio 1984 subentrò al marito nell'assegnazione dell'appartamento per cui è causa ottenuta con provvedimento del 15 dicembre 1975:
allorché dunque era vigente il d.p.r, 1035 del 1972, il quale per l'assegnazione degli alloggi richiedeva unicamente all'art. 2 che, con riferimento solo al momento della pubblicazione del bando (III co.), l'aspirante assegnatario ed i componenti del suo nucleo familiare (IV co.) non fossero proprietari, nello stesso comune o in uno dei comuni del comprensorio, di altro appartamento adeguato alle esigenze del nucleo familiare stesso (I co, lett. c); e disponeva nell'art. 16 che costituivano ragioni di decadenza e di annullamento dell'assegnazione, rispettivamente, solo la mancanza (prima della consegna dell'alloggio) della suddetta condizione ed il conseguimento dell'assegnazione in violazione della legislazione vigente al tempo del perfezionamento del relativo procedimento;
2)che durante il periodo in cui era assegnataria dell'appartamento ed era perciò in corso il conseguente rapporto di locazione con l'IACP,è sopravvenuta la legge reg. Veneto 60 del 1984, il cui art. 2 ha introdotto un'ulteriore condizione per l'assegnazione, costituita (lett. e) dalla non titolarità di diritti di proprietà su uno o più alloggi ubicati in qualsiasi località del territorio dello Stato, che consentissero un reddito almeno pari all'ammontare del canone di locazione determinato ai sensi della legge 392/1998,di un alloggio adeguato con valore locativo medio con condizioni abitative medie nell'ambito territoriale cui si riferisce il bando di concorso;
ed il cui successivo art. 40 prevedeva la decadenza dall'assegnazione anche nell'ipotesi in cui l'assegnatario avesse perduto i requisiti prescritti dal menzionato art. 2 per conseguirla.
Norme di contenuto analogo sono state dettate dagli art. 2 e 41 della successiva legge reg. 19 del 1990.
Vero è che la IA, titolare di altro immobile in Sulmona (già appartenuto al marito), ha contestato con il terzo motivo di ricorso i criteri con cui i giudici di appello hanno accertato che il reddito da esso proveniente superava quello indicato dall'art.2 di entrambe le leggi regionali citate;
ma il Collegio deve dichiarare inammissibile la relativa censura perché priva del requisito della specificità e completezza, non osservato dalla ricorrente con la generica ed apodittica affermazione che l'appartamento suddetto era assolutamente inidoneo a soddisfare le esigenze di un nucleo familiare, senza la contestuale indicazione degli errori logico- giuridici in cui era incorso il Tribunale nel valutare diversamente il reddito ricavabile dall'immobile. E deve del pari dichiarare inammissibile anche l'ultimo motivo con il quale la IA ha dedotto per la prima volta in questa fase di legittimità che con l'I.A.C.P. era stato stipulato (in epoca imprecisata) il contratto preliminare di vendita dell'alloggio posto che i motivi del ricorso per Cassazione devono investire a pena di inammissibilità questioni già comprese nel "thema decidendum" del giudizio di appello, non potendo prospettarsi per la prima volta in sede di legittimità questioni nuove o nuove contestazioni non trattate nella precedente fase di merito e non rilevabili d'ufficio (Cass.12 giugno 1999 n. 5809 1 9 maggio 199 n. 4852) ; ed è ivi consentito dedurre nuove tesi giuridiche e nuovi profili di difesa soltanto quando essi si fondino sugli stessi elementi di fatto già dedotti davanti al giudice di merito e per essi quindi non sia necessario un nuovo accertamento. Per cui resta preclusa la proposizione di doglianze che, modificando la precedente impostazione difensiva, pongono a fondamento delle domande e delle eccezioni titoli diversi da quelli fatti valere nel giudizio di merito e prospettino, comunque, questioni fondate su elementi di fatto nuovi e diversi da quelli dedotti nelle precedenti fasi processuali (Cass. 21 novembre. 1995 n. 12020; 10 maggio 1995 n. 5106; 30 marzo 1995 n.3810).
Ed allora, il problema che si pone nel caso è quello di stabilire se una normativa sopravvenuta dopo l'assegnazione dell'alloggio, durante il rapporto locativo possa introdurre ulteriori requisiti per mantenerla rispetto a quelli posti dalla legge vigente al tempo del concorso, nonché nuove ipotesi di decadenza;
e se in particolare la legge modificativa possa essere emanata dalla Regione. Ovvero se la legge nuova (statale o regionale) possa disciplinare soltanto le assegnazioni successive alla sua entrata in vigore.
Al primo quesito deve darsi necessariamente risposta affermativa, in aderenza alla giurisprudenza del tutto consolidata di questa Corte, perché il rapporto di locazione che consegue all'assegnazione nell'ambito di una disciplina pubblicistica è un rapporto di durata;
e perché dunque trova applicazione il principio che la legge sopravvenuta deve essere comunque applicata quando il rapporto giuridico disciplinato, sebbene sorto anteriormente, non abbia ancora esaurito i suoi effetti e purché la norma innovatrice non sia diretta a regolare il fatto e l'atto generatore del rapporto ma gli effetti di esso nonché il suo perdurare nel tempo. Con la conseguenza che la nuova legge non è retroattivamente applicabile ai requisiti cui era subordinata la validità del provvedimento di assegnazione ne' al rapporto di locazione iniziato e concluso sotto l'imperio della legge precedente - come nell'ipotesi in cui sia già intervenuto l'atto di trasferimento della proprietà dell'alloggio, che definitivamente sottrae il bene al patrimonio dell'ente ed all'esercizio di quei poteri di tutela - e neppure al periodo anteriore alla sua entrata in vigore;
mentre è sicuramente applicabile al restante periodo dello stesso rapporto locativo successivo a tale data durante il quale perdurano gli effetti dell'assegnazione: in relazione alla quale ben possono dunque essere introdotti nuovi requisiti per garantirne agli interessati la permanenza, anche nel periodo posteriore alla nuova legge, nonché nuove ipotesi di decadenza per il caso che gli assegnatari non li posseggano o non li conservino nel tempo (Cass. 4462/1999; 3231/1987;
3249/1983).
Ma se nel corso del periodo dell'assegnazione dell'alloggio era consentito ad una legge statale modificare i requisiti per mantenerla e prevedere nuove ipotesi di decadenza, eguale potere deve riconoscersi nel periodo per cui è causa ad una legge regionale nell'ambito del suo territorio, in quanto nella materia dell'edilizia residenziale pubblica, l'art. 88, n. 13, del D.P.R. 616 del 1977 ha attribuito allo Stato soltanto "la determinazione dei criteri per le assegnazioni di alloggi e per la fissazione dei canoni", mentre l'art. 93 dello stesso D.P.R. ha disposto un ampio trasferimento alle regioni delle funzioni di programmazione e di gestione (comma primo, concernente la programmazione, la localizzazione, la realizzazione e la gestione degli interventi, le funzioni connesse alle procedure di finanziamento), nonché di organizzazione del servizio della casa (comma secondo, relativo alla riorganizzazione degli I.A.C.P.). La successiva legge n. 457 del 1978, all'art. 2, comma secondo, ha, quindi specificato ulteriormente l'ambito della competenza statale, attribuendo al C.I.P.E. la determinazione dei "criteri generali" per le assegnazioni e la fissazione dei canoni, nel mentre ha ancora arricchito la sfera della competenza regionale in materia con l'art. 4, in base al quale spetta, fra l'altro, alle regioni:
individuare il fabbisogno abitativo nel territorio regionale (lett. a); formare programmi quadriennali e progetti biennali di intervento per l'utilizzazione delle risorse finanziarie disponibili (lett. b);
ripartire e coordinare gli interventi per ambiti territoriali (lett. c); formare e gestire l'anagrafe degli assegnatari (lett. f);
disporre la concessione dei contributi pubblici (lett. l); esercitare il controllo sui soggetti incaricati della realizzazione e i programmi (lett. m).
Da questa normativa la Corte Costituzionale (sent. 727/1988) ha tratto la conseguenza che, al di fuori della formulazione dei "criteri generali" da osservare nelle assegnazioni, è stata attribuita alle regioni la piu ampia potestà legislativa nella materia, quindi la disciplina attinente alle assegnazioni alle successive vicende dei relativi rapporti;
che la Regione Veneto ha esercitato proprio con la legge 60/1984 nonché con le successive leggi 19/1990, 10/1996 e 14/1997; e che, pertanto, non può ritenersi esorbitante dalla competenza della Regione l'aver introdotto nuove ipotesi di decadenza dall'assegnazione dell'alloggio (tra cui dunque rientra quella conseguente alla mancanza o alla perdita del requisito di cui all'art.2 lett. d delle leggi reg. 60/84 e 19/90) trattandosi, appunto, di disciplina specifica di una vicenda (la decadenza) dell'assegnazione.
E la Corte deve aggiungere che con tali nuove disposizioni la legge regionale non si è neppure discostata dalla normativa statale, dal momento che il C.I.P.E., con deliberazione 19 novembre 1981, adottata ai sensi dell'art. 2, comma secondo, della legge n. 457/1978, ha previsto, al punto 14, lett. d), ha previsto il verificarsi della decadenza proprio nell'ipotesi in cui l'assegnatario abbia perduto i requisiti prescritti per l'assegnazione; ha introdotto il requisito (punto 3, lett.d) della non titolarità di diritti di proprietà su uno o più alloggi ubicati in qualsiasi località del territorio dello Stato, il cui valore locativo complessivo, determinato ai sensi della legge 392/1998,sia almeno pari al valore locativo di alloggio adeguato con condizioni abitative medie nell'ambito territoriale cui si riferisce il bando di concorso;
ed ha posto infine la regola (3^ comma) che i requisiti per l'assegnazione debbano essere posseduti non solo alla scadenza del termine di presentazione delle domande, nonché al momento dell'assegnazione, ma che debbono altresì permanere in costanza del rapporto.
Per cui, deve concludersi che le leggi reg. Veneto citate, intervenute durante il periodo dell'assegnazione dell'alloggio al ricorrente e del conseguente rapporto locativo, ben potevano modificare i requisiti stabiliti dalla legge statale vigente all'epoca dell'assegnazione per conseguirla e mantenerla nel tempo, nonché introdurre casi di decadenza ulteriori rispetto a quelli previsti da quest'ultima legge;
e che dunque correttamente il Tribunale ha ritenuto sussistente il potere dell'amministrazione comunale di dichiarare la decadenza dell'atto di assegnazione dell'alloggio per essere la IA titolare di altro immobile con le caratteristiche di cui si è detto: a nulla rilevando in contrario la sentenza 4908/1997 di questa Corte invocata dal ricorrente in quanto tale decisione delle Sezioni Unite è rivolta principalmente e soprattutto a specificare i criteri di riparto della giurisdizione nella materia dell'edilizia residenziale pubblica sia nella fase antecedente che in quella successiva all'assegnazione dell'alloggio e solo marginalmente ha affrontato la questione della possibilità per la normativa regionale di disciplinare i rapporti conseguenti all'assegnazione sorti prima della sua entrata in vigore, peraltro con riferimento alla peculiare fattispecie sottoposta al suo esame. Al rigetto del ricorso consegue la condanna della ricorrente al pagamento delle spese processuali.

P. Q. M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali che liquida in favore del comune di Venezia in complessive L.

2.587.000 di cui L.

2.500.000 per onorario di difesa.
Così deciso in Roma, il 13 novembre 2000.
Depositato in Cancelleria il 9 febbraio 2001