Composta dagli Ill.mi Signori: Udienza pubblica
Dott. Pietro Giammanco Presidente del 24.03.1998

1. Dott. Vincenzo Accattatis Consigliere SENTENZA

2. Dott. Alfredo Teresi Consigliere rel. N. 1035

3. Dott. Claudia Squassoni Consigliere REGISTRO GENERALE

4. Dott. Franco Novarese Consigliere N. 27764/97
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto dal Procuratore della Repubblica presso la Pretura Circondariale di Firenze avverso la sentenza del Pretore di Firenze in data 1.07.1996 che ha assolto perché il fatto non sussiste AN IA, nato a [...] il [...], SS SSo, nato a [...] il [...], NC FA, nato a [...] il [...], NC IO, nato a [...] il [...], AR AN, nato a [...] l'[...], dal reato di cui all'art. 20 lett. c) legge n.47/1985;
Visti gli atti, la sentenza denunciata, il ricorso e la memoria difensiva;

Sentita in pubblica udienza la relazione del Consigliere dott. Alfredo Teresi;

Sentito il P.M. nella persona del P.G. dott. Luigi Ciampoli, il quale ha chiesto il rigetto del ricorso;

Sentiti i difensori, avv.ti Luca Saldarelli e Valerio Valignani, i quali hanno chiesto il rigetto del ricorso;

osserva
Con sentenza in data 1.07.1996 il Pretore di Firenze assolveva perché il fatto non sussiste AN IA, legale rappresentante dell'Immobiliare Della Robbia s.r.l. committente, SS SSo, progettista e direttore dei lavori, NC IO e FA legali rappresentanti della CO NC s.p.a. costruttori, AR AN assessore all'urbanistica del Comune di Signa, imputati della contravvenzione di cui agli art.4-6-20 lett. c) della legge n. 47/1985 per avere, in concorso tra loro, in zona sottoposta a vincolo ex legge n. 1497/1939, eseguito la ristrutturazione urbanistica dell'area dell'ex Ceramica Bargigli, sita in Signa, in assenza di concessione edilizia, tale non potendosi considerare il provvedimento n. 859 emesso dal AR:
a) per la ristrutturazione di edificio esistente (ma, in effetti, demolito e ricostruito) da destinare a residenza e commercio, prima del rilascio, ex art. 31 e ss. legge n. 47/1985, delle concessioni in sanatoria n. 177, 178, 179, anch'esse viziate da violazioni di leggi sostanziali e procedurali;

b) in contrasto con l'art. 15 delle Norme di Attuazione del Piano Regolatore Generale del Comune di Signa in relazione al mutamento della destinazione degli immobili adibiti ad attività industriali ed artigianali ricompresi nella sottozona B;

c) in contrasto con l'indice di fabbricabilità fondiaria riportato per la sottozona B nella tabella A dell'allegato A al P.R.G. che avrebbe consentito una volumetria massima di mc. 3480, mentre il volume del fabbricato ricostruito era di mc. 5156;
d) in contrasto con l'art. 8 n. 2) del d.m. 2 aprile 1968 relativamente all'altezza massima dei nuovi edifici in zona territoriale B.
Riteneva il pretore che, pur essendo stato completamente demolito l'edificio preesistente, non fosse intervenuta una ristrutturazione urbanistica poiché l'intervento, limitato ad un'area di modeste dimensioni sulla quale era stato realizzato un unico immobile, non poteva determinare la necessità di una modifica strutturale di isolati e della rete stradale.
La concessione edilizia, quindi, non era nulla o inesistente, ma costituiva, per la sanatoria intervenuta il 18 maggio 1996, un atto amministrativo valido ed efficace, mentre i lavori erano stati eseguiti in modo sostanzialmente conforme a quanto concesso. Non vi era contrasto tra la normativa regolamentare e quanto realizzato, poiché:

1. la volumetria realizzata (mc.5.155) era inferiore a quella preesistente (5.380);

2. l'altezza del fabbricato (mt. 13) non superava i limiti massimi previsti dal P.R.G. (mt. 13.50). La normativa di cui al d.m. 2.04.1968, che prevede che l'altezza massima dei nuovi edifici non possa superare l'altezza degli edifici preesistenti e circostanti, non era applicabile al caso in esame, essendo il P.R.G. fonte regolamentare successiva e prevalente sul d.m. citato, sicché non rilevava il fatto che l'edificio preesistente non superasse i mt. 7.40;

3. la norma dell'art. 15 del P.R.G. del Comune di Signa, secondo cui gli immobili rientranti delle sottozone B, sedi di attività produttive, restano adibiti a tale uso ove il Piano non preveda il mutamento di destinazione, andava interpretata nel senso che, in mancanza di uno specifico vincolo, le modifiche di destinazione d'uso possono essere approvate dall'organo amministrativo preposto al controllo del territorio quando l'attività produttiva, non più in atto, risulti dismessa al momento della presentazione della domanda di concessione.
Proponeva ricorso per Cassazione per saltum il Procuratore della Repubblica presso la Pretura denunciando:

1. erronea applicazione dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994 n. 724 e difetto di motivazione in punto di causa, durata ed effetti della sospensione del procedimento disposta con l'ordinanza pronunciata all'udienza del 26.09.1994. Trattandosi di ristrutturazione urbanistica, non era corretta l'affermazione del pretore secondo cui la ristrutturazione dell'area dell'ex Ceramica Bargagli non rappresenta la costruzione di un'opera completamente nuova e che, quindi, non trova applicazione il limite dei 750 mc, perché confliggente col dato normativo di cui all'art, 31 lett. e) della legge n. 457/1978 e all'allegato lett. E) nella legge della Regione Toscana n. 59/1980 che definisce interventi di ristrutturazione urbanistica quelli rivolti a sostituire l'esistente tessuto urbanistico- edilizio.
Essendo stata contestata la demolizione e la costruzione di un nuovo fabbricato, la realizzazione di un volume pari a mc.

5.156 di fronte ad una volumetria massima consentita dallo strumento urbanistico pari a mc.

3.480 comportava l'insussistenza dei presupposti per la sospensione del procedimento ai sensi della normativa sul condono edilizio.
Era stata calcolata erroneamente la durata della sospensione del procedimento, indicata, immotivatamente, fino al 31.12.1995. Infatti, il periodo di sospensione ex lege andava stabilito in 223 giorni ex art. 44 legge n. 47/1985 e dalla data della presentazione delle domande di condono al sensi della legge n.724/1994 fino alla definizione della procedura di sanatoria
(18.05.1996) ex art. 38 legge n. 47/1985;

2. violazione dell'art. 31 lett. e) legge n.457/1978 e della tabella A dell'allegato al P.R.G. relativamente alla determinazione dell'indice di fabbricabilità fondiaria vigente per le nuove costruzioni in parti del territorio denominate "sottozona B2" dall'art. 15 delle Norme di Attuazione poiché il pretore aveva qualificato l'intervento de quo come ristrutturazione edilizia facendo riferimento alla volumetria preesistente e non quella prevista dal P.R.G. per gli edifici del tutto nuovi.
Era intervenuta demolizione di un edificio destinato a manifattura di ceramiche con la successiva costruzione di un nuovo fabbricato composto da un'autorimessa al piano interrato, 12 unità immobiliari residenziali al primo ed al secondo piano, 2 unità immobiliari residenziali al di sopra della linea di copertura del tetto, sicché era stata eseguita una ristrutturazione urbanistica e, quindi, una nuova costruzione che non avrebbe dovuto eccedere, secondo i non contestati calcoli del consulente del p.m., i 3,480 mc. L'opera assentita e realizzata per una volumetria di mc.

5.156 si poneva in macroscopico contrasto rispetto alle norme del piano.

3. violazione dell'art. 15 delle Norme di attuazione del P.R.G del Comune di Signa in riferimento al mancato riconoscimento della presenza del vincolo industriale ed alla ritenuta possibilità del mutamento della destinazione d'uso quando l'attività artigianale non sia più attuale al momento della presentazione della domanda di concessione, essendo tali affermazione contrastanti con la relazione alle Norme di Attuazione de P.R.G;

4. erronea applicazione del D.M. 2 aprile 1968 essendo stato incautamente affermato, in violazione degli art. 1 ed 8, che il P.R.G., quale fonte regolamentare successiva, deve prevalere rispetto alle norme del suddetto decreto, di data anteriore.
L'altezza dei nuovi edifici doveva quindi uniformarsi ai limiti inderogabili dallo stesso stabiliti.
Chiedeva l'annullamento della sentenza.
In tema di condono edilizio, i controlli demandati all'autorità giudiziaria, ai fini della declaratoria d estinzione dei reati per intervenuto versamento dell'integrale oblazione dovuta, riguardano:
1) l'ultimazione dell'opera entro il 31 dicembre 1993;
2) le modalità di determinazione dell'oblazione dovuta ( per verificare se si sia operato in modo non veritiero e palesemente doloso ) e l'integrale versamento da parte di un soggetto legittimato;

3) l'accertamento della dolosa infedeltà della domanda in relazione ad altri elementi (la sussistenza d vincoli di inedificabilità assoluta o relativa taciuti dall'istante);
4) l'accertamento dell'eventuale insanabilità assoluta dell'opera abusiva per carenza di alcuni presupposti quali la volumetria, nei casi in cui possa avere rilevanza dopo l'introduzione delle norme di cui ai commi 1-5-16 dell'art. 39 legge n. 734/1994, non essendo tali ipotesi comprese nell'art. 39 legge n. 471/985 concernente gli effetti del diniego di sanatoria;

5) l'effettuazione nei termini di tutti gli adempimenti ed integrazioni previsti dalla legge n. 662/1996;
6) la verifica della sottoposizione a vincoli della zona o dell'opera dovendosi attendere il conseguimento dell'autorizzazione dell'ente preposto alla tutela del vincolo per dichiarare estinto anche il reato paesaggistico ambientale ai sensi dell'ottavo comma dell'art. 39 legge n. 724/1994.
Compete, quindi, al giudice penale il potere di accertamento di tutti gli elementi della fattispecie estintiva, fra i quali vi è quello dell'eventuale insanabilità assoluta dell'opera per carenza di alcuni presupposti, tra cui rientra la volumetria. Però tale indagine, al fini dell'adozione del provvedimento di sospensione del procedimento, è limitata alla sommaria delibazione degli elementi processualmente acquisitì, sicché non può considerarsi illegittima la disposta sospensione che ritenga rispettati i limiti volumetrici stabiliti nella legge n. 724/1994 in base a convincimento, in realtà erroneo, che sia intervenuta una ristrutturazione edilizia (e non urbanistica), donde l'inapplicabilità del limite dei 750 mc. previsto per le nuove costruzioni e l'ammissibiltà, in base alla sommaria lettura degli atti, di quello dell'ampliamento del 30% del manufatto originario, ferma restando 12 possibilità di presentazione di singole richieste di sanatoria da parte dei proprietari dei singoli appartamenti. L'accertamento dei presupposti affinché si reputi applicabile la causa estintiva va, invece, demandato a momento della decisione. La sospensione del procedimento, alla stregua astrattamente ritenuta condonabilità del manufatto abusivo, non è legittima quanto alla sua durata, stabilita senza alcun riferimento alla normativa in vigore e senza indicazione dei criteri seguiti. Va, pertanto, puntualizzato che, al sensi dell'art. 44 della legge n. 47/1985, il calcolo dei periodi di sospensione va eseguito ai sensi del d.l. n. 468 del 1994 (giorni 60), del d.l. n. 551 del 1994 (giorni 60), del d.l. n.649 del 1994 (giorni 35), legge n. 724 del 1994 (giorni 60), legge n. 85 del 1995 (giorni 5) e che l'art. 2 comma 61 della legge n. 622 del 1996 ha recuperato tutti gli effetti dei trascritti decreti legge.
Sommando tali periodi si ottengono giorni 223.
Doveva, altresì, essere calcolato un ulteriore periodo di sospensione ai sensi dell'art. 38 della legge n.47/1985 con decorrenza dal termine perentorio per la presentazione della domanda (31 marzo 1995) fino al 31 marzo 1997 ai sensi dell'art. 2 comma 40 legge n. 662/1997. L'esame dei denunciati profili di illegittimità del provvedimento concessorio n. 859, che lo renderebbero inidoneo a costituire gli estremi di riferimento tecnico-giuridico, integrati dalla norma incriminatrice contestata, alla nozione di concessione edilizia, impone la puntualizzazione degli approdi giurisprudenziali in tenia di rapporti tra atto amministrativo e sindacato del giudice penale in presenza di interventi edilizi eseguiti in base ad una concessione edilizia illegittima.
Ormai superata la tesi della disapplicazione dell'atto amministrativo, si è imposto il principio che nell'esercizio dell'attività penale sia doveroso l'accertamento della conformità tra la situazione di fatto (opera edilizia) e la fattispecie legale (comprendente le disposizioni legislative statali e regionali in materia urbanistico-edilizia, dalle previsioni degli strumenti urbanistici e dalle prescrizioni del regolamento edilizio). Tale complesso normativo, apprestando la legge n. 47/1985 tutela all'assetto del territorio in conformità della normativa urbanistica, costituisce il parametro organico per l'accertamento dell'illiceità dell'opera edilizia, che non può essere esclusa sol perché sia stata rilasciata la concessione edilizia, "la quale nel suo contenuto, nonché per le caratteristiche strutturali e firmali dell'atto, non è idonea a definire esaurientemente lo statuto urbanistico ed edilizio dell'opera realizzanda senza rinviare al quadro delle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle stesse rappresentazioni grafiche del progetto, a seguito della cui approvazione, tale atto amministrativo viene emesso".(S.U. 12.11.1993 RV. 11635). "L'interesse leso trova la sua tutela in tutte e tre le fattispecie criminose in relazione al differente grado di offensività, sicché il parametro normativo può individuarsi nella distinzione tra difformità totale e parziale e tra opere eseguite in zone soggette, o meno, a vincolo, configurando, in tale modo, le diverse contravvenzioni delle lettere a-b-c dell'art. 20 legge n.471/985" (per tutte, 12.05.1995, Di Pasquale).
Pertanto, nell'ipotesi di edificazione in base a concessione illegittima, il giudice penale non esercita alcun sindacato sull'atto amministrativo ne' interferisce nella sfera dei poteri riservati alla p.a., ma deve, sulla base di un'esplicita previsione normativa, "procedere ad un'identificazione in concreto della fattispecie sanzionata", donde il potere di accertamento sull'atto amministrativo, che costituisce un elemento integrante la fattispecie criminosa.
Competeva, quindi, al giudice di merito la verifica della liceità o dell'illiceità della concessione edilizia n. 859 in riferimento al quadro normativo urbanistico-edilizio vigente nel Comune di Signa.
La verifica eseguita, però, non è rispettosa dei richiamati principi di diritto e di quelli desumibili dall'art. 31 lett. d) ed e) della legge 5 agosto 1978 n. 457, dall'allegato lett. di ed e) alla legge della Regione Toscana 21 maggio 1980 n. 59 e dal D.M. 2 aprile 1968. La mancata specificazione, nella concessione, della natura della ristrutturazione assentita non esimeva il pretore dal dovere di n'condurla ad una delle definizioni previste dalla normativa statale e regionale ai fini dell'inquadramento dell'ipotesi di fatto alla contestata fattispecie criminosa, discendendo proprio da tale definizione la sussistenza o meno del reato di cui all'art. 20 lett. c) della legge n.47/1985 "configurabile in caso di realizzazione di opere di trasformazione del territorio in violazione del parametro di legalità urbanistica ed edilizia, costituito dalle prescrizioni della concessione edilizia, richiamata dalla norma penale ad integrazione descrittiva della fattispecie penale, nonché dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi e, in quanto applicabili, da quelli della stessa legge". Essendo pacifico, in fatto, che una preesistente fabbrica di ceramiche, ubicata nel territorio del Comune di Signa, è stata totalmente demolita, escluso un muro di confine, e che è stato ricostruito un complesso edilizio a destinazione residenziale e commerciale composto da un garage, da un centro commerciale e da 14 appartamenti, l'intervento avrebbe dovuto essere qualificato di ristrutturazione urbanistica, essendo intervenuta, ai sensi della lett. e) dell'art. 31 legge n. 457/1878 e della lett. e) dell'Allegato alla legge della Regione Toscana n. 59/1980, sostituzione dell'esistente tessuto urbanistico-edilizio. Erronea, quindi, è la qualificazione del fatto come ristrutturazione edilizia alla stregua della modestia dell'impatto della nuova costruzione sul bene territoriale e dell'illogico richiamo alla mera trasformazione del manufatto preesistente, essendo tali argomentazioni inconferenti alla luce del dato normativo che impone collocazione degli interventi di demolizione e di successiva ricostruzione di un fabbricato tra gli interventi di ristrutturazione urbanistica ed esige, per la configurazione della ristrutturazione edilizia, un'attività di trasformazione dell'esistente, e cioè di "mutamento della forma o dell'aspetto di qualcosa che pur sempre resta la stessa nella sua entità fisica rispetto al momento precedente alle variazioni che su di essa si apportano" (Sez. III, 19.01.1995 RV. 02031). L'inconsistenza giuridica del percorso argomentativo esposto nella sentenza impugnata travolge il giudizio di legittimità della concessione edilizia rilasciata dal AR.
Infatti "nell'ipotesi in cui, ottenuta la concessione per eseguire la ristrutturazione di un fabbricato su demolisca lo stesso, ricostruendolo integralmente ex novo, deve ritenersi sussistere il reato di costruzione in assenza di concessione, perché lo stabile preesistente viene sostituito con uno completamente nuovo, che nessun riferimento ha con quello di cui alla ottenuta concessione" (Sez. III 30.07.1991 RV. 188797; 17.08.1993 RV. 194658)). Trattandosi di una nuova costruzione, il provvedimento concessorio avrebbe dovuto essere ancorato alle prescrizioni del vigente P.R.G. ed agli standards stabiliti nel D.M. 2 aprile 1968 in materia di volumetria, altezza e destinazione di uso degli immobili. Doveva essere rispettato l'indice di fabbricabilità di mc.

3.480 consentito dal P.R.G., per l'impossibilità, non ricorrendo un caso di ristrutturazione, di fare raffronti tra la volumetria preesistente e quella realizzata.
L'altezza massima del nuovo edificio non doveva superare i metri 7.40, in conformità dell'altezza del demolito fabbricato e degli edifici circostanti, ai sensi dell'art. 9 del citato d. m. del 1968, le cui disposizioni "si applicano ai nuovi piani regolatori generali...", i quali non possono prevalere, come erroneamente ritenuto, sulle prescrizioni del citato decreto che stabilisce, per la formazione dei nuovi strumenti urbanistici e per la revisione di quelli esistenti, limiti per la dimensione delle costruzioni qualificati espressamente inderogabili, tra cui sono espressamente menzionati quelli relativi all'altezza dei fabbricati. Non poteva, infine, essere assentita la modifica della destinazione di uso dell'immobile prescrivendo l'art. 15 del P.R.G del Comune di Signa che gli immobili rientranti nelle sottozone B, sedi di attività produttive, restino adibiti a tali usi ove lo stesso Piano non preveda il mutamento di destinazione e prevedendo la relazione allegata alle Norme di attuazione del Piano, per gli edifici ricadenti in tali sottozone, il mantenimento di alcuni, l'eliminazione di altri con destinazione delle aree su cui insistono a spazi pubblici ed il vincolo degli altri alle attuali destinazioni o a destinazioni analoghe per evitare trasformazioni di carattere speculativo.
Sussiste, quindi, il vincolo di destinazione, disconosciuto dal pretore con l'erroneo riferimento al dato dell'attualità alla stregua del chiaro disposto dello strumento urbanistico, che non può essere disapplicato fino a quando non intervenga modifica, nelle forme di legge, del suo contenuto.
In altri termini, la destinazione d'uso degli immobili, stabilita col P.R.G impone un vincolo che permane oltre l'effettivo esercizio dell'attività industriale o artigianale fino al momento in cui il vincolo stesso non sia rimosso con le stesse modalità della sua costituzione, sicché non è consentito il ricorso, per ritenerlo esaurito, a dati incerti e di carattere soggettivo dipendenti dalla mera volontà degli interessati e suscettibili di vanificare illegittimamente la portata della disposizione. Inoltre, poiché "il territorio costituisce il bene oggetto della relativa tutela, bene esposto a pregiudizio da ogni condotta che produca alterazione in danno del benessere complessivo della collettività e delle sue attività ed il cui parametro di legalità è dato dalla disciplina degli strumenti urbanistici e della normativa vigente" (S.U. 12.11.1993 RV. 11635), non è consentito apportare modifiche alla destinazione d'uso degli immobili specie quando vengano ampliate zone di saturazione residenziale mediante l'arbitraria modifica della destinazione di edifici di carattere industriale o artigianale.
Le riscontrate violazioni di legge, determinanti la manifesta illegittimità della concessine edilizia n. 859, impongono l'annullamento della sentenza impugnata con rinvio alla Corte di Appello di Firenze anche per la valutazione dell'elemento soggettivo del reato.
La sentenza deve essere annullata senza rinvio nei confronti di NC IO, deceduto in data 24.10.1997, come da certificazione del Comune di Signa in data 12.11.1997.

P Q M

La Corte annulla senza rinvio la sentenza impugnata nei confronti di NC IO perché il reato è estinto per morte dell'imputato e, nei confronti degli altri imputati, con rinvio alla Corte di Appello di Firenze.
Così deciso in Roma, in pubblica udienza, il 24 marzo 1998. Depositato in Cancelleria il 12 maggio 1998