Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. DE MUSIS Rosario - Presidente -
Dott. PANEBIANCO Ugo Riccardo - Consigliere -
Dott. GRAZIADEI Giulio - Consigliere -
Dott. SALVAGO Salvatore - Consigliere -
Dott. BENINI Stefano - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
TT LI, TT IA, IV LI RA, elettivamente domiciliati in ROMA LUNGOTEVERE FLAMINIO 46, presso l'avvocato GIAN MARCO GREZ, rappresentati e difesi dagli avvocati GIANCARLO FANZINI, ARNALDO FOSCHI, giusta mandato a margine del ricorso;

- ricorrenti -

contro
COOPERATIVA CONAD ROMAGNA MARCHE - SOCIETÀ COOPERATIVA a RL incorporante la SOCIETÀ RISTRUTTURAZIONE RETE ROMAGNOLA SPA a sua volta incorporante la CONAD TINA GORI SRL, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA VIA SANT'EVARISTO 157, presso l'avvocato ANDREA ASSOGNA, che la rappresenta e difende, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

nonché

contro

COMUNE DI FORLÌ, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA PIAZZA MAZZINI 8, presso l'Avvocato EMANUELE BENITO, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato SALVATORE LOMBARDO, giusta procura a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 1091/99 della Corte d'Appello di BOLOGNA, depositata il 20/10/99;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 11/02/2003 dal Consigliere Dott. Stefano BENINI;

udito per il ricorrente, l'Avvocato FANZINI, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito per il resistente, l'Avvocato ASSOGNA, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Umberto APICE che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione notificato il 6.4.1990, ET NO, ET LI e VA LL NC, convenivano in giudizio davanti al Tribunale di Forlì il Comune di quella città e la Conad Tina Gori s.r.l., chiedendo dichiararsi la nullità degli atti di concessione del diritto di superficie intercorsi tra l'amministrazione e la Conad e ordinarsi la retrocessione in favore degli attori del terreno loro espropriato, utilizzato per scopi diversi (costruzione di un centro commerciale) da quelli per cui venne dichiarata la pubblica utilità (parcheggio e complesso scolastico), o in subordine condannarsi i convenuti al risarcimento dei danni.
Si costituivano in giudizio le parti convenute che eccepivano il difetto di giurisdizione e nel merito contestavano il fondamento della domanda, di cui chiedevano il rigetto.
Avverso la sentenza di primo grado, che, affermata la propria giurisdizione, rigettava le domande, proponevano appello ET NO, ET LI e VA LL NC.
Con sentenza depositata il 20.11.1999, la Corte d'Appello di Bologna rigettava il gravame: nella realizzazione di un centro commerciale di maggiori proporzioni, al posto di progettate attrezzature scolastiche, in virtù di una variante imposta dal calo demografico e dalla insufficienza di attrezzature commerciali, peraltro mal collegate al sistema di viabilità, non poteva ravvisarsi una mancata realizzazione dell'opera pubblica per la quale fu disposto l'esproprio, quale presupposto per la retrocessione, posto che l'esproprio generalizzato per l'attuazione del peep mirava alla complessiva organizzazione del territorio, ed il comparto interessato dall'esproprio dei terreni dei richiedenti la retrocessione, prevedeva - come gli altri comparti - oltre alle scuole, edifici polifunzionali, con centro ricreativo, centro commerciale, centro direzionale.
Proponevano ricorso per Cassazione ET NO, ET LI e VA LL NC, affidandosi a due motivi, al cui accoglimento si opponevano con controricorso sia il Comune di Forlì che la Conad Romagna Marche a r.l., incorporante la Ristrutturazione rete romagnola s.p.a., che a sua volta aveva incorporato la Conad Tina Gori s.r.l. Le Sezioni Unite, cui la causa era inizialmente assegnata, non ravvisando nel ricorso questioni di giurisdizione, con ordinanza interlocutoria 5.3.2002, n. 7304, rimettevano gli atti al Primo Presidente, dopo di che la causa era assegnata a questa Prima sezione.
Fissata l'udienza di discussione, i controricorrenti hanno depositato memorie.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di ricorso, ET NO, ET LI e VA LL NC, denunciando violazione degli artt. 4 e 9 l. 18 aprile 1962 n. 167, 16 l. 17 agosto 1942 n. 1150, art. 60 l. 25.5.1865 n. 2359, ed insufficiente, illogica e contraddittoria motivazione su punto decisivo, censurano la sentenza impugnata per aver ritenuto rispettata la dichiarazione di pubblica utilità, in cui è implicita l'approvazione del peep, con riguardo all'intero territorio di comparto, e non alle singole, specifiche destinazioni, mentre in luogo della prevista destinazione urbanistica del terreno espropriato, consistente in un parcheggio ed un complesso scolastico, è stata realizzata un'opera privata consistente in un centro commerciale.
Con il secondo motivo i ricorrenti, denunciando insufficiente, illogica e contraddittoria motivazione su punto decisivo, censurano la sentenza impugnata per aver omologato ad opere e impianti pubblici un'opera privata incompatibile con il peep. Il ricorso è infondato. I due motivi, che sostanzialmente esprimono un'unica doglianza, vanno esaminati congiuntamente. In tema di espropriazione per pubblica di utilità, si versa nell'ipotesi di retrocessione totale di cui all'art. 63 della legge n. 2359 del 1865 (che forma oggetto di un vero e proprio diritto soggettivo azionabile dinanzi al giudice ordinario) qualora l'area destinata all'esecuzione dell'opera pubblica prevista nella dichiarazione di pubblica utilità e nel successivo decreto di esproprio, sia rimasta completamente inutilizzata a seguito della mancata totale realizzazione dell'opera quale complessivamente programmata (Cass. 19.2.2000, n. 1912), ovvero qualora quest'ultima sia stata eventualmente sostituita con un'opera del tutto diversa, tale da stravolgere radicalmente l'assetto del territorio originariamente previsto, onde va esclusa la configurabilità dell'istituto qualora il peep abbia avuto complessiva esecuzione (Cass. 29.11.2001, n. 15188), o quando attraverso una variante si sia realizzato un mero adeguamento del programma e non la sostituzione di un'opera del tutto diversa da quella originariamente prevista (Cass. 13.4.2000, n. 134/SU). Nella specie correttamente il giudice di merito, ha ritenuto di non ricondurre la realizzazione, sul fondo espropriato, di un centro commerciale, comunque definibile come opera di utilità collettiva, alla fattispecie di opera del tutto diversa da quella programmata in sede di dichiarazione di pubblica utilità, sia perché una parziale destinazione di comparto contemplava anche centri commerciali, sia perché, più in generale, è da ritenere rispettata la complessiva organizzazione dell'assetto territoriale, peraltro adattata alle sopravvenute esigenze attraverso lo strumento delle varianti. La verifica dei presupposti per la ricorrenza della retrocessione, riguarda non il singolo immobile oggetto dell'esproprio, ma l'utilizzazione che del complesso dei beni espropriati è stata fatta, che solo in questa dimensione globale va relazionata alla dichiarazione di pubblica utilità.
La verifica appariva operazione semplificata ove, secondo la logica della legge fondamentale delle espropriazioni, in cui vigeva il sistema di singole dichiarazioni di pubblica utilità per singole opere (art. 13 l. 25.6.1865 n. 2359), era sufficiente il mero confronto tra l'opera progettata ed il risultato dell'intervento pubblico di trasformazione. In tempi più recenti, con il concepimento di operazioni urbanistiche pianificate, relativamente alle quali si avalla una rispondenza per definizione ai bisogni pubblici di tutti gli interventi funzionali all'attuazione di un piano urbanistico, le esigenze di snellezza procedimentale spingono a conferire legislativamente all'approvazione del piano, nella globalità, l'effetto di dichiarazione di pubblica utilità di tutte le opere in esso previste (art. 16, nono comma, l. 17.8.1942 n. 1150). La previsione è riprodotta, in materia di edilizia economica e popolare, riguardo all'approvazione dei piani di zona: l'art. 9 l. 18.4.1962 n. 167 aggiunge che l'approvazione comporta la dichiarazione di indifferibilità e urgenza delle stesse opere, ai fini dell'occupazione d'urgenza, i cui effetti anticipatori nella procedura espropriativa sono divenuti una costante nella prassi amministrativa (e così, in seguito, l'art. 27, terzo comma, l. 22.10.1971 n. 865, per i piani per gli insediamenti produttivi, e l'art. 1 l.

3.1.1978 n. 1, per l'approvazione di singoli progetti di opere pubbliche).
La verifica di corrispondenza dell'opera al progetto, allora, esige il dimensionamento di un nucleo urbanistico elementare, nel cui contesto il giudizio di corrispondenza può assumere un minimo di attendibilità, giacché, se da un lato non avrebbe senso parametrare l'esecuzione dell'opera coinvolgente i fondi espropriati, all'operazione urbanistica complessiva - da non dimenticare che i peep hanno costituito per lungo tempo strumenti di politica urbanistica di grande respiro, sostituendosi agli stessi piani generali, tanto da vedersi riconosciuta fondamentale efficacia conformativa più che attuativa (da ultimo, Cass. 21 marzo 2001, n. 125/SU) - dall'altro lato, ai rivela impraticabile la verifica per singole opere. Il giudizio sarebbe scontato nel senso della corrispondenza nel primo caso (pur in presenza di radicali varianti il programma avrà sempre applicazione nelle linee complessive), e della non corrispondenza nel secondo (tanto maggiore è la generalità ed astrattezza del piano, tanto più frequenti saranno gli adattamenti "in corsa", imposti dalle mutate esigenze nel tempo, nel lungo periodo di efficacia del piano di zona).
In una pianificazione economico popolare per comparti, la verifica sull'attuazione del piano, operata per singoli comparti, rappresenta un ragionevole dimensionamento alla logica dell'interesse pubblico al soddisfacimento dei bisogni collettivi cui sovrintende il programma di edilizia residenziale, ed al rispetto della proprietà privata che il perseguimento di quei fini ha sacrificato. Il comparto, quale unità fabbricativa nella pianificazione urbanistica (art. 870 c.c.) è infatti funzionale alla fissazione dei criteri per l'attuazione dei piani esecutivi - come va considerato il peep - in determinati settori dell'aggregato edilizio, e ricomprende in un unico contesto complessi abitativi, spazi liberi, e servizi.
La pronuncia del giudice di merito, che di quell'unità urbanistica di verifica ha fatto uso ai fini di riscontrare la conformità dell'opera realizzata alla dichiarazione di pubblica utilità, si sottrae a censure.
La particolarità delle questioni trattate induce alla compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese.
Così deciso in Roma, il 11 febbraio 2003.
Depositato in Cancelleria il 3 aprile 2003