REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Oggetto Risarcimento danni da SEZIONE TERZA CIVILE fatto illecito nei confronti 10 di un Comune. Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrat: R.G.N. 13865/99 Dott. Vito GIUSTINIANI' Presidente - Consigliere Dott. Roberto PREDEN Consigliere Cron. 29528 Dott. Ennio MALZONE 3168 Rep. Dott. Alberto TALEVI Rel. Consigliere Ud. 05/04/02 Dott. Alfonso AMATUCCI -Consigliere ha pronunciato la seguente CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SE N TENZA UFFICIO COPIE Richiesta copia studio sul ricorso proposto da: dal Sig. domiciliata in ROMA VIA ROCCA SABINA, elettivamente per diritti € W 07 AGO. 2007 LUIGI SETTEMBRINI 30, presso lo studio dell'avvocat IL CANCELLIERE MARCO FERRETTI, difesa dall'avvocato ALDO DE BENEDICTIS, con procura speciale con firma aut. dal Dott. Notaio MASSIMO TOFONI in Milano 21/3/2002, REP.N.50272; - ricorrente 6923386

contro

G923337 COMUNE DI MILANO, in persona del Sindaco pro-tempore G891455 Gabriele Alberini, elettivamente domiciliato in ROMA G891480 2002 VIA CICERONE 28, presso l'Avvocato RAFFAELE IZZO che 822 1 unitamente agli Avvocati MARIA RITA SURANO e SALVATORE DE TUGLIE, lo difende giusta delega in atti;
controricorrente - nonchè

contro

AC IO, elettivamente domiciliato in ROMA VIA TOSCANA 10, presso lo studio dell'avvocato ANTONIO RIZZO, che lo difende unitamente agli avvocati GIUSEPPE FLORA, MATTEO AMBROSOLI, MANLIO ALBERTO GRASSI, giusta delega in atti;
controricorrente avverso la sentenza n. 3002/98 della Corte d'Appello di MILANO, sezione seconda civile emessa il 21/10/1998, depositata il 10/11/98; RG.1778/95, udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 05/04/02 dal Consigliere Dott. Alberto TALEVI;
udito l'Avvocato RAFFAELE IZZO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Antonietta CARESTIA che ha concluso per l'accoglimento del 3° motivo, assorbito il 4° e 5° rigetto del 1° e 2° 2 SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Con atto di citazione notificato, rispettivamente il 20 settembre ed il 21 settembre 1990 RO IN conveniva in giudizio il Comune di Milano e CC IO innanzi al Tribunale di Milano. L'attrice, premesso che sulla base di una serie di esposti a sua firma, nonché di una susseguente approfondita istruttoria, il Pretore di Milano aveva tratto a giudizio il CC all'epoca assessore del Comune di Milano, in relazione a svariate ipotesi di reato che il prefato aveva concretato in ordine alla pratica di concessione edilizia aperta con la documentazione dell'esponente (inoltrata sin dal luglio 1977) e rigettata con provvedimento annullato il 28 gennaio 1993 dal TAR Lombardia;
che l'originaria (complessa) imputazione contemplava l'abuso innominato d'ufficio continuato, ma i fatti erano stati ritenuti penalmente rilevanti dal Pretore e dal Tribunale (in sede di appello) in minore quantità rispetto all'accusa originaria, che, in particolare, il Tribunale aveva modificato la rubrica in omissione di atti d'ufficio quanto a due capi (unificati e riguardanti la mancata tempestiva esecuzione della indicata decisione del TAR), mandando assolto l'imputato per insufficienza di prove quanto alle restanti imputazioni ritenute dal Pretore;
che la Corte di Cassazione con sentenza del 28 novembre 1989 aveva annullato senza rinvio la decisione di appello, sostituendo la formula piena (fatto non costituisce reato) a quella dubitativa;
che in applicazione della normativa transitoria correlativa all'entrata in vigore del nuovo codice di rito penale ed assolvendo il CC per i fatti pure ritenuti sussistenti dal giudice d'appello, sempre con l'indicata formula ma con motivazione evidenziante i dubbi sull'elemento psicologico del reato;
che la risultanza istruttoria e dibattimentali del giudizio penale avevano evidenziato i colpevoli ritardi ed i comportamenti ostruzionistici del CC e dell'ufficio 3 comunale dallo stesso dipendente, fatti dal punto di vista materiale ritenuti largamente provati dai giudici penali al di là dei dubbi manifestati sull'elemento psicologico del reato;
che, invero, nella presente sede risarcitoria non rilevava l'abuso doloso ad opera del pubblico amministratore essendo sufficiente la constatazione della palese persistenza della "violazione della legittimità amministrativa nella vicenda per cui è causa"; che la Pubblica Amministrazione rispondeva dell'illecito del proprio funzionario;
che rilevantissimi erano stati i danni sofferti dall'esponente, avendo il Comune emesso il provvedimento solo il 19 aprile 1984, dopo quasi sette anni dall'inoltro della richiesta, che, in particolare i danni si apprezzavano sia sotto il profilo dei maggiori costi sostenuti, che sotto quello dell'intervenuto degrado dell'immobile della cui ristrutturazione si trattava;
concludeva chiedendo la condanna dei convenuti in solido al risarcimento dei danni conseguenti agli illeciti comportamenti commissivi ed omissivi, evidenziati nella narrativa. Con separata comparsa costitutiva il CC ed il Comune di Milano resistevano in giudizio. Con sentenza del 17 novembre 1994 il Tribunale rigettava la domanda dell'attrice condannandola al pagamento delle spese di lite. Avverso la decisione interponeva gravame la soccombente la quale chiedeva la riforma della sentenza. Resistevano in giudizio gli appellati. Con sentenza 21.10 - 10.11.99 la Corte d'Appello di Milano confermava l'impugnata sentenza e condannava l'appellante al pagamento delle spese processuali liquidate in favore del OC in complessive £ 9.610.000, nonché in favore del Comune di Milano liquidate in complessive £7.500.000. 4 Contro questa decisione ha proposto ricorso per cassazione IN RO con cinque motivi. Ha resistito con controricorso il CC. Il Comune ha proposto controricorso ed ha depositato "...COMPARSA CONCLUSIONALE..." (rectius: memoria). La RO ha depositato memoria. MOTIVI DELLA DECISIONE Il Comune nel controricorso ha tra l'altro eccepito la prescrizione del diritto vantato dalla controparte (assumendo di non averla sollevata prima avendo "...escluso in radice sin dal primo grado di giudizio l'applicabilità dell'art. 2043 c.c..."). Tale assunto difensivo è inammissibile. Infatti (v. tra le altre Cass. n. 12304 del 14/12/1993) "L'eccezione di prescrizione non puo' essere sollevata per la prima volta in Cassazione, involgendo accertamenti di fatto preclusi in sede di legittimita"". I motivo di ricorso vanno esaminati insieme in quanto connessi. Con il primo motivo la ricorrente IN RO denuncia "Violazione degli artt. 832 e 2043 cod.civ., nonché dell' art. 1 1. 10/77 e artt. 31 lett. b) e 48 1. 5.8.1978 n. 457 in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c.. Omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della controversia in relazione all'art. 360 n. 5 c.p.c." esponendo le seguenti doglianze. Si legge nei "Motivi della Decisione" dell'impugnata sentenza che "con il primo motivo di gravame, l'appellante contesta la decisione osservando che essa avrebbe travisato la natura dell'atto oggetto della richiesta avanzata dall'odierna appellante alla P.A., definendola istanza per il rilascio di concessione edilizia anziché di autorizzazione edilizia e precisando anche la irrilevanza del problema della natura concessoria o 5 autorizzatoria del provvedimento richiesto, poiché comunque a fronte del potere- dovere della P.A., la posizione vantata era comunque quella di interesse legittimo". La prima parte della citazione identifica correttamente il tema decidendi, mentre la seconda parte riferisce in modo assolutamente contraddittorio ed errato il motivo di gravame. Nel caso di specie - quello della autorizzazione all'esecuzione di opere di straordinaria e ordinaria manutenzione ex art. 48 1. 457/78- ci si trova di fronte ad un provvedimento che si differenzia (proprio per volontà legislativa) dalla comune concessione edilizia. Nel rilasciare tale autorizzazione, l'amministrazione, a differenza di quanto avviene per le "normali" concessioni edilizie può solamente accertare la conformità delle opere alle finalità dichiarate e l'osservanza delle regole tecniche. La disciplina relativa implica la presenza di un diritto in capo al cittadino. Anche nella denegata ipotesi in cui si dovesse ritenere che l'Amministrazione sia titolare di poteri discrezionali oltre i limiti ora descritti, nel caso di specie, l'attività del Comune di Milano era, in ogni caso, vincolata;
infatti l'Amministrazione aveva già operato l'individuazione dell'interesse pubblico e la conseguente comparazione dello stesso con i diversi interessi privati, dato che, nelle lunghissime more della pratica edilizia de quo, il Comune di Milano, pur rimanendo inerte in relazione al rilascio del provvedimento autorizzatorio richiesto, aveva in più occasioni, diffidato ed ordinato all'Arch. RO di eseguire le opere per cui già da anni era stata richiesta autorizzazione. Con il secondo motivo la RO denuncia "Violazione degli artt. 2043 e 2909 cod.civ. nonchè 652 cod. proc. pen. in relazione all'art. 360 n.3 c.p.c., omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della controversia in relazione all'art. 360 n. 5 c.p.c." esponendo le seguenti doglianze. Si legge in sentenza che "anche sotto questo ulteriore profilo l'appello appare 6 infondato, sol che si consideri che l' assoluzione dell'imputato sotto il profilo soggettivo impedisce che venga in questa sede positivamente verificato il presupposto della responsabilità aquiliana della lesione del diritto al giusto procedimento ecc. Una volta che si deve escludere la intenzionalità dei comportamenti denunciati non resta alcun concreto aggancio giuridico che confermi che essi abbiano effettivamente integrato la violazione di veri e propri diritti soggettivi perfetti". La motivazione non considera che "sia in virtù dell'art. 652 che dell'art. 654 del nuovo codice di procedura penale, il giudicato penale di condanna o di assoluzione (rispettivamente nell'ambito del giudizio civile di danni - nel caso di cui all'art. 652 - e nell'ambito di altri giudizi civili - nel caso di cui all'art. 654 -) è idoneo a produrre effetti preclusivi nel giudizio civile solo quando contenga un effettivo e specifico e concreto accertamento circa l'insussistenza del fatto o l'impossibilita' di attribuire questo all'imputato, non anche quando l'assoluzione sia determinata dalla conclusione relativa all'insussistenza di sufficienti elementi di prova circa la commissione del fatto o l'attribuibilità di esso all'imputato" (cass. 3330/98). La Corte di merito ha in realtà limitato la responsabilità civile del danneggiante (e della Pubblica Amministrazione) alla sola ipotesi dolosa. Ma l'art. 2043 cod. civ. proibisce e - sanziona- i comportamenti illeciti sia sotto il profilo del dolo che della colpa. Nel caso di specie, la colpa è stata accertata, con le parole della Cassazione, in "un indubitabile ritardo nell'adottare un atto dovuto": quindi sussistono tutti gli elementi per l'applicazione dell'art. 2043 c.c. Con il terzo motivo la parte ricorrente denuncia "Violazione degli artt. 2043 cod. civ., 35 e 43 comma 18 D. Lgs. 31.3.1998 n.80, in relazione all'art. 360 n.3 c.p.c.; omessa, insufficiente e contradditoria motivazione circa un punto 7 decisivo della controversia in relazione all'art. 360 n.5 c.p.c." esponendo che il Giudice del gravame ha erroneamente ritenuto non risarcibile il danno in quanto derivante dalla lesione di un interesse legittimo;
in primo luogo perché l'interesse legittimo, nel nostro ordinamento ha giuridica rilevanza, oltre che sul piano processuale, anche sul piano sostanziale (la Costituzione, nel diritto alla tutela giudiziaria, ha, com'è noto, parificato le due categorie); circostanza che porta a concludere per l'applicabilità, anche in ordine a tale posizione soggettiva, della tutela aquiliana;
in secondo luogo in quanto non esiste, nel diritto positivo, una norma legislativa che escluda esplicitamente l'applicabilità del rimedio risarcitorio alle lesioni di interessi legittimi. Con il quarto motivo la parte ricorrente denuncia “In via subordinata: Questione di costituzionalità dell'art. 2043 c.c. ove interpretato nel senso che il danno ingiusto si riferisce esclusivamente ai diritti soggettivi”. Con il quinto motivo la parte ricorrente denuncia" Violazione degli artt 112 e 115 cod. proc. Civ. in relazione all'art. 360 n. 3 e 5: omessa motivazione circa un punto decisivo della controversia" lamentando: che nel giudizio di - merito aveva chiesto che venisse acquisita la documentazione processuale relativa ai procedimenti penali a carico del convenuto IO CC, e che venisse disposta CTU "diretta ad accertare il tipo e le modalità degli interventi edilizi de quibus eseguiti sulla Cascina de Pomm, il costo totale delle opere eseguite nonché la sussistenza, misura e causalità dei danni patrimoniali tutti derivati all'appellante in dipendenza delle illegittime condotte per cui è causa"; - che le istanze istruttorie sono state ignorate dal Giudice di Appello. Il ricorso va accolto per quanto di ragione. Con sentenza SEZ. U. n. 500 del 22/07/1999 questa Corte ha enunciato i 8 seguenti principi di diritto: -A) "La normativa sulla responsabilita' aquiliana ex art. 2043 cod. civ. ha la funzione di consentire il risarcimento del danno ingiusto, intendendosi come tale il danno arrecato "non iure", il danno, cioe', inferto in assenza di una causa giustificativa, che si risolve nella lesione di un interesse rilevante per l'ordinamento, a prescindere dalla sua qualificazione formale, ed, in particolare, senza che assuma rilievo la qualificazione dello stesso in termini di diritto soggettivo. Peraltro, avuto riguardo al carattere atipico del fatto illecito delineato dall'art. 2043 cod. civ., non e' possibile individuare in via preventiva gli interessi meritevoli di tutela: spetta, pertanto, al giudice, attraverso un giudizio di comparazione tra gli interessi in conflitto, accertare se, e con quale intensita', l'ordinamento appresta tutela risarcitoria all'interesse del danneggiato, ovvero comunque lo prende in considerazione sotto altri profili, manifestando, in tal modo, una esigenza di protezione. Ne consegue che anche la lesione di un interesse legittimo, al pari di quella di un diritto soggettivo o di altro interesse giuridicamente rilevante, puo' essere fonte di responsabilita' aquiliana, e, quindi, dar luogo a risarcimento del danno ingiusto, a condizione che risulti danneggiato, per effetto dell'attivita' illegittima della P.A., l'interesse al bene della vita al quale il primo si correla, e che detto interesse risulti meritevole di tutela alla stregua del diritto positivo". - B) "Nel caso in cui sia stata introdotta, davanti al giudice ordinario, in un giudizio pendente alla data del 30 giugno 1998, una domanda risarcitoria ex art. 2043 cod. civ. nei confronti della P.A. per illegittimo esercizio di una funzione pubblica, questi dovrà procedere, in ordine successivo, alle seguenti indagini: a) in primo luogo, dovrà accertare la sussistenza di un evento dannoso;
b) dovrà, poi, stabilire se l'accertato danno sia qualificabile come ingiusto, in relazione alla sua incidenza su di un interesse rilevante per l'ordinamento (a prescindere dalla qualificazione formale di esso come diritto soggettivo); c) dovra', inoltre, accertare, sotto il profilo causale, facendo applicazione dei criteri generali, se l'evento dannoso sia riferibile ad una condotta della P.A.; d) infine, se detto evento dannoso sia imputabile a responsabilita' della P.A. tale imputazione non potra' avvenire sulla base del mero dato obiettivo della illegittimita' del provvedimento amministrativo in relazione al cui accertamento, peraltro, non e' ravvisabile la - necessaria pregiudizialita' del giudizio di annullamento davanti al giudice amministrativo, potendo, al contrario, detto accertamento essere svolto dal giudice ordinario nell'ambito dell'esame della riconducibilita' della fattispecie sottoposta al suo esame alla nozione di fatto illecito delineata dall'art. 2043 cod. civ., richiedendo, invece, una piu' penetrante indagine in ordine alla - valutazione della colpa, che, unitamente al dolo, costituisce requisito essenziale della responsabilita' aquiliana. La sussistenza di tale elemento sara' riferita non al funzionario agente, ma alla P.A. come apparato, e sara' configurabile qualora l'atto amministrativo sia stato adottato ed eseguito in violazione delle regole di imparzialita', correttezza e buona amministrazione alle quali deve ispirarsi l'esercizio della funzione amministrativa, e che il giudice ordinario ha il potere di valutare, in quanto limiti esterni alla discrezionalita' amministrativa". Sulla base di tali principi di diritto deve ritenersi non rilevante tutta la problematica attinente alla configurabilità o meno nella specie di un diritto 0 soggettivo, dovendo invece accertarsi solo la sussistenza meno di un interesse “meritevole di tutela alla stregua del diritto positivo” nel senso suddetto (giudizio questo riservato al giudice di merito;
cfr. sul punto la motivazione di detta sentenza). 10 L'impugnata sentenza appare non rispettosa dei principi sopra esposti;
e ciò anche nella parte in cui sembrerebbe escludere la rilevanza dell'eventuale sussistenza della colpa (una volta escluso il dolo); quanto poi alla lamentata violazione dell'art. 652 c.p.p., deve ritenersi non rispettosa del seguente principio di diritto (che appare invocato in modo parzialmente implicito dalla parte ricorrente): "L'assoluzione dell'imputato perché il fatto non costituisce reato per dell'elemento soggettivo non ha efficacia di giudicato rispetto assenza all'azione civile di danno" (v. fra le altre Cass. n. 10399 del 30/07/2001). Il ricorso va dunque accolto per quanto di ragione, e l'impugnata decisione va di conseguenza cassata;
il Giudice di rinvio dovrà stabilire se nella specie sussista o meno uno dei predetti interessi meritevoli di tutela. Tale valutazione dovrà essere operata alla luce dei principi di diritto sopra riportati indagando tra l'altro anche in relazione alla sussistenza o meno della colpa. Le ulteriori doglianze e questioni debbono ritenersi assorbite e potranno essere eventualmente riproposte (ove processualmente possibile) innanzi al Giudice di rinvio. La decisione sulle spese del giudizio di cassazione va rimessa al Giudice di rinvio (la Corte di Appello di Milano).

P.Q.M.

La Corte accoglie per quanto di ragione il ricorso;
cassa l'impugnata sentenza e rinvia, anche per le spese del giudizio di cassazione, ad altra sezione della Corte di Appello di Milano. 129,11 Così deciso a Roma il 5.4.2002. зорр IL CONSIGLIERE ESTENSORE IL PRESIDENTE мінь 160,10Alber IL DIRETTORE DI CANCELLERIA SUPADepositata in Cancelleria Umberto Cicero Umbert 11 oggi,. 07 AGO 2002 IL DIRETTORE DI CANCELLERIA Umberto Cidero 42675 0132 ONE CLE 19