Composta dai magistrati:
Dott. Giuseppe Ianniruberto - Presidente
" Giovanni Mazzarella - Consigliere
" Giuseppe Cellerino "
" Pasquale Picone rel. "
" Paolo Stile "
ha pronunziato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da
FERROVIE DELLO STATO - Società di Trasporti e Servizi SpA - in persona del legale rappresentante, elettivamente domiciliata in Roma, Piazza di Trevi, n. 86, presso l'avv. Maria Teresa Barbantini, che, unitamente all'avv. Corrado Medina, la rappresentata e difende in virtù di procura speciale a margine del ricorso;

-ricorrente-
contro
UV DR, elettivamente domiciliato in Roma, VIA FLAMINIA n. 195 presso l'avv. SERGIO VACIRCA che lo rappresenta e difende in virtù di procura speciale atto notaio Luigi CASTELLO di Genova del 20-11- 97, ref. n. 29324 margine del controricorso;

- controricorrente -

per l'annullamento della sentenza del Tribunale di Genova n^ 1148 in data 12 aprile 1996 (R.G. 8653/95).
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 2.2.1999 dal Consigliere dott. Pasquale Picone;

uditi gli avv.ti Corrado Medina e Sergio Vacirca, per delega dell'avv. Ventura;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale dott. Antonio Buonajuto che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. Svolgimento del processo
Il Tribunale di Genova ha respinto l'appello proposto dalla Ferrovie dello Stato SpA contro la sentenza del Pretore della stessa sede, di condanna della società al pagamento, in favore del suo dipendente DR TU, di L 1.988.400, per effetto del riconoscimento della piena applicazione, quanto alla decorrenza, anche al personale proveniente dalle ditte appaltatrici dei benefici economici previsti dall'art. 15 della legge 6 febbraio 1979, n. 42, dall'art. 10 della legge 30 aprile 1982, n. 220 e dall'art. 4 della legge 1^ luglio 1982, n. 426.
Sull'unica questione che rileva nel giudizio di cassazione, relativa all'eccezione di prescrizione quinquennale sollevata dalla società in primo grado e riproposta nell'atto di appello, il Tribunale ha osservato che non erano condivisibili le argomentazioni del Pretore, secondo il quale le pretese del ricorrente concernevano prestazioni economiche non aventi carattere periodico, trattandosi, al contrario, di differenze retributive non corrisposte nel periodo 1981-1986, non potendosi attribuire rilievo al fatto che le differenze in questione rappresentassero l'effetto di un beneficio incidente una tantum sulla determinazione del cosiddetto maturato economico. Ha, peraltro, ritenuto l'applicabilità della prescrizione decennale - che le Ferrovie non avevano eccepito - e non di quella quinquennale, perché fino al 1988 il rapporto di lavoro dei dipendenti delle ferrovie dello Stato continuava ad essere disciplinato dalla normativa speciale propria del regime del pubblico impiego, disciplina che, come interpretata dalla giurisprudenza amministrativa, assoggettava al termine decennale di prescrizione i crediti retributivi dei dipendenti nelle ipotesi in cui all'amministrazione fosse demandato, il compito di riconoscere o determinare quantitativamente, con propri atti, le spettanze economiche. Nella specie, secondo il Tribunale, ricorreva proprio tale situazione, poiché l'attribuzione dei benefici economici derivanti dall'anzianità convenzionale riconosciuta dalla legge, richiedeva l'emanazione di un provvedimento di accertamento dei requisiti richiesti e di liquidazione all'esito di un procedimento complesso (come comprovato dagli articolati conteggi presentati proprio dalla società).
La cassazione della sentenza è domandata dalla Ferrovie dello Stato SpA con ricorso articolato in tre motivi, ulteriormente illustrati con memoria depositata ai sensi dell'art. 378 c.p.c. Resiste con controricorso DR TU.
Motivi della decisione
Con il primo motivo di ricorso - con il quale si denunzia violazione, falsa applicazione e/o interpretazione dell'art. 2 del R.D.L. 19 gennaio 1939, n. 295, come modificato dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 50 del 1981; omessa e/o insufficiente motivazione e violazione, falsa applicazione e/o interpretazione dell'art 2 della legge 7 agosto 1985, n. 428; violazione e falsa applicazione dell'art. 2948 c.c. - la parte ricorrente deduce che nella fattispecie il credito dei dipendenti discendeva dalla legge e non trovava la sua fonte in un provvedimento amministrativo, per cui, dovendo trovare applicazione a seguito della sentenza della Corte costituzionale, esclusivamente il diritto comune, non poteva esservi spazio per la prescrizione decennale in relazione a differenze retributive maturate mensilmente, come del resto aveva in seguito espressamente stabilito la legge n. 428 del 1985. Con il secondo motivo, si denunzia la violazione e/o falsa applicazione dell'art. 4 e di altre disposizioni del R.D.L. 19 gennaio 1939, n. 295, a causa della non applicabilità di queste norme all'amministrazione delle Ferrovie, quale azienda autonoma. Con il terzo motivo, viene denunziata la violazione e/o falsa applicazione dell'art. 84 della legge 11 febbraio 1970, n. 34 e dell'art. 3, ultimo comma, della legge 6 ottobre 1981, n. 564, in quanto la prima delle norme indicate aveva stabilito l'applicazione ai dipendenti delle Ferrovie del termine biennale di prescrizione ed era stata poi puntualmente abrogata dalla seconda norma proprio a seguito dell'intervento della Corte costituzionale. La Corte, esaminati unitariamente i motivi di ricorso, tutti concernenti l'unica questione dibattuta, giudica il ricorso fondato per le ragioni di seguito precisate.
Il ragionamento del Tribunale muove dall'esatta premessa che, a seguito dell'istituzione dell'Ente Ferrovie dello Stato e della "privatizzazione" dei rapporti di lavoro dei dipendenti, questi rapporti, ai sensi della specifica disciplina transitoria di cui all'art. 21 l. 17 maggio 1985, n. 210, hanno continuato ad essere disciplinati dalle disposizioni di legge e di regolamento esistenti al momento dell'entrata in vigore della legge indicata e non espressamente o tacitamente abrogate, fino alla stipulazione dei contratti collettivi, con la conseguenza che, fino all'entrata in vigore del contratto collettivo stipulato il 23 giugno 1988, trovava applicazione (non il codice civile e le altre leggi concernenti i rapporti di lavoro subordinato privato ma) la speciale disciplina già in vigore per il rapporto di pubblico impiego (cfr. Corte cost.22 aprile 1992, n. 191; ex plurimis, Cass., 3 ottobre 1996, n. 8668).
Ma è proprio nell'interpretare ed applicare la disciplina speciale che il Tribunale è incorso nell'errore di diritto denunziato con il ricorso, uniformandosi ad un orientamento giurisprudenziale emerso in sede di giurisprudenza amministrativa che la Corte non può condividere in quanto non giustificato dai dati normativi. Le disposizioni delle leggi generali concernenti gli impiegati civili dello Stato si estendono al personale provvisto di un proprio ordinamento speciale - come nel caso dei dipendenti dell'amministrazione autonoma delle ferrovie dello Stato, costituita in forma di azienda - in quanto con esso compatibili o espressamente richiamate. Ne segue che, nulla disponendo le norme particolari un ordine alla prescrizione della retribuzione, era applicabile ai dipendenti ansidetti la disciplina generale dettata per gli impiegati dello Stato dall'art. 2 r.d. 19 gennaio 1939, n. 295. Peraltro, ogni questione è stata in seguito superata dal disposto dell'art. 84 della legge 11 febbraio 1970, n. 34 (Revisione delle competenze accessorie del personale dell'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato), il quale recita: "I soprassoldi premi compensi, le indennità ed ogni altro assegno o retribuzione di qualsiasi specie, temporanei o periodici, fissi od eventuali, ordinari o straordinari, liquidabili su richiesta dell'interessato o d'ufficio, sotto qualunque forma o per qualunque titolo a carico dell'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato, ove non siano domandati, si prescrivono entro due anni dalla scadenza del mese in cui secondo le norme e gli usi contabili vigenti dovrebbero essere pagati". La norma, infatti, almeno per le parti che rilevano nel giudizio, dispone in maniera del tutto analoga a quanto già stabilito della legge generale del 1939. In ordine a tale disciplina della prescrizione, vi è, innanzitutto, da ricordare che il termine decorre anche durante la permanenza del rapporto, perché ai dipendenti pubblici la legge assicura una maggiore tutela attraverso la possibilità di impugnare gli atti illegittimi e la garanzia della stabilità del rapporto di ruolo (Corte cost. 20 novembre 1969, n. 143), precludendo l'applicazione della regola secondo cui la prescrizione non decorre in costanza di rapporto a causa della situazione di soggezione in cui versa il lavoratore subordinato.
In seguito, la Corte costituzionale, rilevando l'insussistenza di una razionale giustificazione della diversità di trattamento fra gli impiegati statali e gli altri impiegati pubblici per quanto attiene alla durata del termine di prescrizione delle pensioni, stipendi ed altri emolumenti, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma primo, del r.d.l. 19 gennaio 1939, n. 295, nella parte in cui prevede che gli stipendi, pensioni ed altri emolumenti dovuti dallo Stato ai propri dipendenti si prescrivono nel termine di due anni, anziché nel normale termine di cinque anni stabilito nell'art. 2948 c.c. (Corte cost. 7 aprile 1981, n. 50). Per il settore del lavoro di ferrovieri, il legislatore ha prontamente provveduto ad adeguare le norme alla pronunzia del giudice delle leggi, abrogando, con l'art. 3, ultimo periodo, della legge 6 ottobre 1981, n. 564 - Norme di integrazione e modifica al trattamento normativo del personale dell'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato - l'art 84 della legge 11 febbraio 1970, n. 34, con effetto dal 26 marzo 1981.
Ne discende che il regime della prescrizione dei crediti dei dipendenti delle ferrovie statali, nella fase transitoria, è dettato dall'art. 2 del r.d.l. 295/1939 come emendato dalla Corte Costituzionale (nonché, modificato, quanto al comma terzo, dall'art.20 d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, che ha assoggettato alla prescrizione quinquennale anche il diritto all'indennità di buonuscita).
Sia nella vigenza del testo originario, sia dopo l'intervento della Corte costituzionale, i giudici amministrativi hanno, in prevalenza, come puntualmente riferisce la sentenza impugnata (che cita le sentenze del Consiglio di Stato 2 aprile 1985, n. 105, e 3 aprile 1995, n. 211), interpretato la norma nel senso che la prescrizione quinquennale trova applicazione quando trattasi di "rate di stipendio o assegni equivalenti" oppure quando il diritto dei pubblici dipendenti a percepire determinati emolumenti scaturisca in via immediata, ossia anche nel quantum, da disposizioni di legge o di regolamento, ma non nella diversa ipotesi in cui il diritto stesso debba essere da prima riconosciuto e poi quantificato dall'amministrazione mediante provvedimenti di tipo ricognitivo: in quest'ultima ipotesi, e finché non venga emanato il puntuale atto di riconoscimento, ricorrerebbero gli estremi per l'applicazione dell'ordinaria prescrizione decennale (art. 2946 c.c.). In altri termini sebbene il secondo comma dell'art. 2 r.d.l. 295/1939, limitasse - prima delle ricordate modifiche - la prescrizione decennale alle indennità una tantum e di licenziamento, si è ritenuto di desumere dai principi generali in tema di pubblico impiego l'applicabilità della regola di cui all'art. 2946 c.c. ai crediti retributivi illiquidi o non agevolmente liquidabili e, addirittura, a quelli contestati dall'amministrazione nell'an debeatur (vedi Cons. St., sez IV, 16 febbraio 1982, n. 83; 5 maggio 1987, n. 261). Vi è però da ricordare che, seppure intervenute dopo l'emanazione della legge 7 agosto 1985, n. 428 - il cui art. 2, in conformità a quanto previsto dall'art. 2948, comma 4, c.c., stabilisce che le rate di stipendio e di assegni equivalenti dovuti dallo Stato si prescrivono con il decorso di cinque anni e che tale termine di prescrizione si applica anche alle rate e differenze arretrate di tali emolumenti con decorrenza dal momento in cui diritto può essere fatto valere - numerose decisioni del Consiglio di Stato hanno esplicitamente dichiarato di non condividere il fondamento dell'orientamento precedente, affermando che la prescrizione quinquennale estingue anche i crediti retributivi che necessitano dello svolgimento di procedimenti diretti all'accertamento dei presupposti ed alla quantificazione (Cons. St., sez. VI, 19 maggio 1989, n. 660; sez. IV, 12 novembre 1993, n. 999; sez. IV, 14 novembre 1994, n. 885). In effetti, la tesi dell'applicabilità del termine di prescrizione ordinaria ai crediti dei dipendenti pubblici non agevolmente liquidabili è priva di qualsiasi fondamento normativo e si pone in contrasto proprio con i principi generali in tema di tutela dei lavoratori nei confronti delle amministrazioni pubbliche elaborati dallo stesso giudice amministrativo.
Difettano, nello specifico contesto legislativo, gli elementi testuali che hanno indotto a ritenere che la regola generale per i ratei delle prestazioni previdenziali (e assistenziali) sia la prescrizione decennale, mentre opera la prescrizione quinquennale soltanto per i ratei "liquidi", liquidità da intendere non secondo la nozione comune che si desume dall'art. 1282 c.c., ma quale effetto del completamento del procedimento amministrativo di liquidazione della spesa (procedimento di contabilità, diverso da quello di liquidazione della prestazione) con messa a disposizione dell'avente diritto delle relative somme. Tali elementi testuali sono, infatti, forniti dal disposto dell'art. 129 r.d.l. n. 1827/1935, secondo cui si prescrivono in cinque anni a favore dell'istituto previdenziale le rate di pensione "non riscosse" (cfr. Cass. 21 maggio 1990.,n. 6245;
22 marzo 1991, 3094; 14 dicembre 1991 n. 13485; 17 marzo 1994, 2562;
1 aprile 1994,. 3188).
Del resto, la lettura della norma che la Corte non condivide, significativamente non è stata presa in considerazione dalla Corte Costituzionale, la quale, altrimenti, avrebbe dovuto impostare in maniera radicalmente diversa le argomentazioni secondo cui la prescrizione biennale, operante per i soli dipendenti statali e non per gli altri dipendenti pubblici determinava un'irragionevole discriminazione rispetto a crediti aventi la medesima natura giuridica ed il medesimo contenuto, i cui titolari appartenevano alla categoria, sostanzialmente omogenea, dei dipendenti e pensionati di soggetti di diritto pubblico (Corte cost. 50/10 81, cit.; vedi anche Corte cost. 6 febbraio 1991, n. 58). È comunque decisivo per l'interpretazione della norma il disposto del comma terzo dell'art. 2 r.d.l. 295/1939: "La prescrizione decorre dal giorno della scadenza della rata o assegno dovuti quando il diritto alla rata od assegno sorga direttamente da disposizioni di legge o di regolamento, anche se l'amministrazione debba provvedere di ufficio alla liquidazione e al pagamento. Nel caso invece che il diritto sorga in seguito e per effetto di un provvedimento amministrativo di nomina, di promozione e simili o comunque dopo una valutazione discrezionale dell'amministrazione, la prescrizione decorre dal giorno in cui il provvedimento sia portato, a norma delle disposizioni in vigore, a conoscenza dell'interessato". La legge, infatti appare in perfetta sintonia con i principi generali del rapporto di pubblico impiego, considerati nei riflessi sul sistema si tutela del dipendente nell'ambito della giurisdizione affidata in via esclusiva al giudice amministrativo. Al riguardo si ricorda che, inizialmente, non si ritenne alterato con l'introduzione della giurisdizione esclusiva lo schema generale del giudizio di impugnazione, conformemente, del resto, alla lettera dell'art 30 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 - t.u. delle leggi sul Consiglio di Stato - ripetuta dall'art. 7 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 - legge sui Tribunali amministrativi regionali - nel testo anteriore alle modifiche introdotte dall'art. 35, comma 4, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 ("diritti patrimoniali conseguenziali alla pronuncia di illegittimità dell'atto o provvedimento contro cui si ricorre"). Ciò perché la situazione dei pubblici dipendenti (come del resto, in generale, quella dei diversi interessati nei vari rapporti inerenti a materie di giurisdizione esclusiva) venne originariamente concepita in termini di mera soggezione ai poteri autoritativi dell'amministrazione, con conseguente esclusione della possibilità di configurare veri e propri rapporti giuridici, con diritti e obblighi delle parti;
di conseguenza, si ritenne che anche nell'ambito della giurisdizione amministrativa esclusiva si avesse necessariamente un giudizio di impugnazione di atti amministrativi e che i diritti soggettivi di natura esclusivamente patrimoniale, potessero essere soltanto "conseguenziali" alla pronunzia sull'atto. La giurisprudenza amministrativa giunse però ben presto alla conclusione che la posizione di istituzionale supremazia spettante all'amministrazione nell'ambito del rapporto di impiego pubblico, se comporta che l'impiegato possa essere titolare di interessi legittimi, non esclude la titolarità di diritti soggettivi perfetti, cioè indipendentemente dal riconoscimento della p.a., nell'ambito di una relazione strutturata quale vero e proprio rapporto giuridico. Pertanto, alla stregua della teoria dell'imperatività dell'atto amministrativo, non era possibile ammettere la compresenza di un atto amministrativo impugnabile e di un diritto soggettivo perfetto. Se l'impiegato è titolare di un diritto soggettivo, precisò la giurisprudenza, la sua posizione è "paritetica" rispetto a quella dell'amministrazione, e gli atti amministrativì eventualmente emanati non sono provvedimenti (ai quali è connaturale un effetto costitutivo), ma appunto "atti paritetici" ricognitivi della situazione giuridica e di adempimento degli obblighi dell'amministrazione.
Da queste premesse la giurisprudenza amministrativa ha tratto, già in epoca ormai lontana, conseguenze sul piano della tutela giurisdizionale delle situazioni inerenti al lavoro subordinato del dipendente pubblico. Affermò il Consiglio di Stato che, quando erano in discussione diritti perfetti del pubblico dipendente, l'azione non nasceva dall'art. 26 t.u. Cons. St., bensì dagli art. 29 e 30 del medesimo testo normativo e non era soggetta alla decadenza prevista dal successivo art 36. L'orientamento fu fatto proprio dall'adunanza plenaria del Consiglio di Stato, la quale ritenne che, nel caso sopra indicato, non essendo applicabili gli art. 26 e 36, non aveva rilievo l'emanazione, o no, di un atto dell'amministrazione, cosicché, anche se un atto fosse stato emanato, non poteva avere incidenza sull'essenza del diritto, direttamente attribuito dalla norma giuridica (C.d.S., a.p., 18 dicembre 19 40, n. 4). Il medesimo orientamento fu poi ribadito anche con riguardo ai diritti soggettivi perfetti di contenuto non patrimoniale dei dipendenti pubblici (C.d.S. 26 ottobre 1979, n. 25). I principi enunciati nelle richiamate decisioni costituiscono il fondamento dell'orientamento assolutamente pacifico del massimo giudice amministrativo, secondo cui l'azione volta a far valere i diritti del pubblico dipendente - scaturenti direttamente dalla legge, da atti di normazione secondaria, o anche da atti amministrativi della cui legittimità non si discute - non è sottoposta a termini di decadenza, restando il diritto assoggettato soltanto alla prescrizione, mentre gli atti eventualmente emanati dalla p.a. con riferimento alla detta situazione hanno natura paritetica (di ricognizione o di adempimento) e non autoritativa, con la conseguenza che la tutela del diritto non si attua mediante l'annullamento degli atti stessi, dai quali il giudice prescinde nella decisione della controversia in quanto da considerare alla stregua di dichiarazioni di parte, di meri rifiuti di adempiere o di adempimenti parziali. Di conseguenza, il titolare del diritto soggettivo accede direttamente alla tutela giurisdizionale amministrativa, ancorché nessun atto sia stato emanato, e, quindi, senza che sia necessaria la preventiva attivazione della procedura per la formazione del silenzio - rifiuto.
Il descritto quadro normativo e sistematico, quindi, non autorizza minimamente, a distinguere tra competenze dovute all'impiegato che si prescrivono in dieci anni, allorché esse, pur discendendo direttamente dalla legge, non possano essere corrisposte senza che l'amministrazione abbia accertato la sussistenza delle condizioni richieste per la loro attribuzione, e competenze soggette alla prescrizione quinquennale perché direttamente determinate dalla legge anche nel quantum, senza necessità per l'amministrazione di effettuare operazioni di verifica, posto che, anche per le prime come per le seconde, l'impiegato può rivolgersi direttamente al giudice per ottenerne il pagamento, senza dover attendere il compimento del procedimento diretto alla liquidazione (salvo che disposizioni speciali non condizionino l'accesso alla tutela giurisdizionale all'espletamento di procedimenti amministrativi o allo spirare dei termini previsti per il loro compimento).
In conclusione, il sistema di tutela degli impiegati pubblici è tale da rendere pienamente applicabili, nella sostanza, gli stessi principi operanti per i lavoratori privati, in base ai quali sono irrilevanti, ai sensi dell'art. 2935 c.c., i meri ostacoli di fatto e le difficoltà di esercitare il diritto a causa di incertezze che investono l'an o il quanium (vedi Cass., 27 agosto 1990, n. 8797; 25 ottobre 1991, n. 11332.; 26 aprile 1993, n. 4859), sicché non è consentito attribuire rilievo a circostanze di questo genere per sottrarre i crediti retributivi alla prescrizione quinquennale stabilita dalla legge.
Per queste ragioni la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio al altro tribunale, che si designa nel Tribunale di Chiavari, il quale, uniformandosi al principio di diritto enunciato, esaminerà il fondamento di fatto dell'eccezione di prescrizione quinquennale sollevata dalle Ferrovie dello Stato, provvedendo altresì a regolare le spese del giudizio di cassazione.

P. Q. M.

La Corte accoglie il ricorso;
cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche in ordine al regolamento delle spese, al Tribunale di Chiavari. Così deciso in Roma, il 2 marzo 1999.
Depositato in Cancelleria il 22 maggio 1999