Composta dagli Ill.mi Sigg.:
Dott.Ecc. FERDINANDO ZUCCONI GALLI FONSECA Primo Presidente Agg.to

1. Dott. ALDO VESSIA Consigliere Udienza in Cam
2. " RE AS " di Consiglio i
3. " IO AT " data 27.3.1992
4. " RE C.OR " SENTENZA N. 6
5. " OR ME " R.G. N.
6. " RU TA ES " 21964/91
7. " IT NO "
8. " GIORGIO BUOGO "
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
MI IN, nato in [...] il [...];
avverso la ordinanza del Tribunale di Udine in data 30 luglio 1991. Sentita la relazione fatta dal Consigliere Dr. GIORGIO BUOGO;

Lette le conclusioni del P.M. Dott. CLAUDIO APONTE con le quali chiede l'annullamento senza rinvio;

Uditi i difensori Avv. Lucio MOSCARINI ed Avv. Prof. Giovanni MARIA FLICK;

FATTO
In data 1.7.1991 il Procuratore della Repubblica presso la Pretura Circondariale di Udine richiedeva al Giudice per le indagini preliminari presso la stessa Pretura il sequestro preventivo di un'area sita in quel Comune ed interessata dall'attività di coltivazione di una cava autorizzata con decreto dall'Assessore all'Industria ed Artigianato per il Friuli - Venezia Giulia rilasciato il 30.11.1991 in favore della LL IN s.p.a., cui era succeduta la Ecoter s.r.l. rappresentata da IN IN, al fine di impedire la prosecuzione dell'attività penalmente illecita, deturpante l'ambiente, e riconducibile alle fattispecie criminose di cui agli artt.:
1) 1 L. 431/1985 e 7 L. 1497/1939, 20 lett. c) L. 47/1985 per avere realizzato una cava deturpando l'ambiente ed il paesaggio in zona sottoposta a vincolo paesaggistico in quanto interessava un'area sita all'interno del Parco comprensionale del Torre ed, in parte, a meno di 150 metri dall'argine del torrente Torre, realizzandovi anche una strada asfaltata;

2) 20 lett. c L. 47/1985 per avere realizzato la suddetta strada senza la prescritta concessione edilizia;

3) 635 c.p. per avere deteriorato il suddetto territorio;

4) 734 c.p. per avere alterato la bellezza naturale di quei luoghi;

5) 81 cpv. 624, 625 n. 11 c.p., per essersi impossessato, al fine di trarne profitto, di notevole quantitativo di materiale inerte procedendo ad escavazione in misura maggiore di quella autorizzata. Il giudice per le indagini preliminari, con decreto 16.7.1991, rigettava l'istanza pur riconoscendo che la cava si trovava nell'ambito del suddetto Parco Naturale ed, almeno parzialmente, entro la fascia di rispetto di 150 metri dal torrente omonimo. Rilevava poi che l'attività di coltivazione, benchè non in maniera certa, appariva iniziata dopo il decreto autorizzativo del 30.1.1985 ma prima del 7.9.1985, data di entrata in vigore della legge 8.8.1985 n. 431 sicchè non eravi bisogno di nuova autorizzazione delle autorità competenti, pure per l'assenza di qualsiasi disposizione transitoria in quest'ultima legge e per il fatto che la formazione dei piani paesaggistici non era di effetto immediato ma devoluta ai comuni, laddove, nella specie, sino alla data di entrata in vigore della variante 62 per il Comune di Udine (10.9.1988), la zona era classificata come agricola cosicchè il "parco naturale del Torre" non era stato recepito nello strumento urbanistico generale comunale.
A parere del G.I.P. l'inizio dell'attività estrattiva era in origine regolare in quanto la zona era stata vincolata solo successivamente ed in base alla circolare n. 8 del 31.8.1985 emanata dal Ministero per i Beni Culturali ed ambientali era esclusa la operatività dei divieti di intervento, in zone vincolate ex novo, per le opere in corso già debitamente autorizzate.
Negava infine la ravvisabilità sia del reato di furto configurato dal P.M. che degli altri collegati alla esecuzione di opere senza autorizzazione.
Avverso tale decreto il P.M. interponeva appello ed il Tribunale di Udine, con ordinanza del 30 luglio 1991, disponeva il sequestro preventivo della cava di inerti in esercizio sull'area di cui ai mappali n. 98, 58, 82, 57, 118, 117, 47, 81, 80, 56, 33, 18 e 23 del Fg. 18 del comune di Udine, attualmente gestita dalla Ifim s.r.l., facente capo a IN IN.
A tal fine il Tribunale rilevava, anzitutto, la generale efficacia della legge 431/1985 anche nei confronti di situazioni fornite di pregresso provvedimento autorizzativo, non apparendo fondati i rilievi del G.I.P. circa l'applicabilità analogica dei criteri adottati in materia urbanistica nonchè in ordine alla valutazione ambientale su cui era basata l'autorizzazione rilasciata in virtù della legge regionale 42/1974.
Dopo avere accennato alle ragioni per le quali non potevasi ritenere pacifica la premessa secondo cui nella speceia l'attività di coltivazione fosse iniziata prima della data di entrata in vigore della legge 431/1985, lo stesso Tribunael rilevava che i principi fissati da tale legge esplicavano indifferenziata efficacia al fine di dare concreta tutela all'interesse protetto dell'art. 9 della Costituzione, armonizzandolo con gli altri interessi protetti dall'art. 41 della Cost.; prendeva poi in considerazione la sentenza n. 151 emessa nel 1986 dalla Corte Costituzionale della quale si evinceva la novità di una tutela del paesaggio improntata ad integralità e globalità, per la protezione di un valore primario, quello estetico - culturale del territorio nazinale, insuscettibile di essere subordinato ad altro.
Aggiungeva che la materia urbanistica non esauriva nè assorbiva quella ambientale sicchè la trasportazione analogica del GIP appariva non pertinente;
affermava che la carenza di norme transitorie era stata voluta per confermare l'immediata operatività della legge 431 su tutte le attività capaci di incidere sul territorio e che pertanto la presenza di una precedente autorizzazione rilasciata in forza dell'art.7, L. 1497/1939 non valeva a superare la necessità di immediato adeguamento alla nuova disciplina, fermo restando che non si contestava la legittimità dell'autorizzazione regionale del 30.1.1985 perchè non si ponevano problemi derivanti da ius superveniens in quanto, per l'attività estrattiva da esercitarsi dopo la data di entrata in vigore della L.431/1985 era necessario altro e diverso provvedimento della P.A.
conforme alla nuova valutazione dell'ambiente, specie in considerazione della natura dichiarativa e non costitutiva del vincolo paesaggistico.
Negava la funzione di condizione sospensiva dei piani di conservazione e di sviluppo rispetto al vincolo imposto dall'art. 1 lett. F della L. 431 al Parco del Torre e dall'art. 1 lett. C alla fascia di rispetto dei 150 metri dalle sponde del torrente. Rilevava pertanto che era astrattamente configurabile anche il reato di cui all'art. 734 c.p.; nulla invece osservava in ordine alla strumentalità del sequestro rispetto al delitto di furto perchè non annoverato fra gli argomenti dell'appello.
Avverso la decisione del Tribunale il IN ha avanzato ricorso deducendo:
1) La violazione dell'art. 1 sexies L.

8.8.1985 n. 431 in relazione all'art. 7 L. 1497/1939, agli artt. 1 e ss. D.L. 27.6.85 n. 312 come convertito, anche in rapporto alle leggi della Regione Friuli - Venezia Giulia.
Nega che le previsioni della L. 431/1985 possano avere efficacia rispetto ad attività in precedenza assentite, contesta i paesaggi logici dell'ordinanza impugnata, richiama la circolare n. 8/1985 del Ministero dei Beni ambientali e culturali la quale confortava l'assunto.
A tal fine contesta che vi sia stata valutazione di costituzionalità in ordine alla retroattività della legge 431/1985 e richiama la sentenza emessa dalla 2a Sezione penale di questa Suprema Corte il 21.12.1985 nei confronti dei rappresentanti della soc. Bonifica, la quale aveva asserito la possibilità di proseguire opere iniziate in base a precedenti autorizzazioni senza necessità di ulteriori assensi. Nega la prevalenza della disciplina ambientale rispetto a quella urbanistica, ritenendole invece equivalenti (artt. 1 quinquies ed 1 sexies L. 431/85), e sostiene la riferibilità degli indirizzi giurisprudenziali in tema di urbanistica alla disciplina ambientale, dovendosi tenere conto della tutela all'attività economica privata fornita dall'art.41 della Costituzione. A giudizio del ricorrente la tesi del Tribunale postulerebbe la retroattività della nuova normativa.
2) La violazione della stessa normativa e la contraddittorietà della motivazione in ordine al fatto che l'istituzione del Parco sarebbe avvenuta solo con la formazione e successiva approvazione regionale dei piani di conservazione e sviluppo, nella specie mancante alla data di entrata in vigore della legge 431/1985 sicchè non sussisteva, nemmeno attualmente, il presupposto dello svolgimento di attività in zona tutelata ai sensi della lettera F del D.P. 21.9.1984 richiamato dall'art. 1 quinquies L. 431/1985, perchè non si era completato l'iter istitutivo del Parco, così che mancavano quelle esigenze di certezza sui presupposti fattuali ad una configurabilità riconducibile a schemi penali.
3) La contraddittorietà e la carenza di motivazione nonchè il travisamento del fatto in relazione alla fascia di rispetto di 150 mt. dalle sponde del fiume Torre, dato che non si era tenuto conto delle risultanze probatorie evidenziate a verbale secondo cui dal rilievo areofotogrammetrico si era acclarato lo spostamento del letto del torrente con il conseguente rispetto della distanza richiesta dalla normativa sopravvenuta.
La decisione del ricorso in esame è stata, dalla III Sezione di questa Suprema Corte, rimessa a queste Sezioni Unite perchè sono state ritenute di particolare rilievo le questioni concernenti la operatività o meno dell'art. 1 L. 431/1985 nei casi di situazioni in itinere.
DIRITTO Il punto nodale della questione sottoposta a queste Sezioni Unite dalla III Sezione è stato esattamente individuato nella problematica derivante dall'applicabilità - o meno - delle disposizioni di cui alla legge 8 agosto 1985 n. 431, emanata per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale, ai casi in cui modificazioni all'assetto del territorio od opere edilizie siano state autorizzate dalle autorità competenti e siano in corso in quelle zone al momento della entrata in vigore di detta legge (7 settembre 1985).
Occorre rilevare, anzitutto, l'immediatezza dei vincoli imposti con la citata legge 431/1985 (di conversione, con modifiche, del D.L.27.6.1985 N. 312) non solo e non tanto quale ordinario effetto della sua entrata in vigore, pel decorso dei 15 giorni dalla sua pubblicazione sulla G.U. del 22 agosto 1985 n. 197 (art.73 Costituzione), quanto perchè implicata dalle disposizioni di cui ai successivi artt. 1 ter, 1 quater ed 1 quinquies, che hanno un significato in quanto presuppongono l'operatività già intervenuta dei vincoli ambientali stabiliti dalla legge, la quale, peraltro, non contiene alcuna disciplina transitoria.
L'esegesi storica degli interventi legislativi nel tempo succedutisi sull'argomento conferma la precedente affermazione. Giova ricordare, infatti, che la tutela delle bellezze naturali era regolata dalla legge 29 giugno 1939 n. 1497 e dal suo regolamento (R.D.

3.6.1940 n. 1357) volti ad assicurare la conservazione di singoli beni o di ben indicate località, aventi particolare pregio estetico ed individualmente considerati, mediante vincoli imposti su ognuno di tali beni o località.
In applicazione dell'art. 9 della Costituzione che mira alla tutela del paesaggio ed al dichiarato fine "di evitare il crescente degrado del patrimonio ambientale" pervenuto al punto di sottrarre "ininterrottamente agli organi competenti la possibilità di tener conto, nell'adozione di provvedimenti paesistici, delle essenziali caratteristiche morfologiche ed estetiche del territorio" intervenne il decreto 21 settembre 1984 (su GU 26.9.1984 n. 265) adottato dal Ministro per i beni culturali ed ambientali il quale, tenendo conto della legge 22 luglio 1975, n. 382 e del D.P.R. 24.7.1977 n. 616, con cui era stata affidata allo Stato ed alle regioni la tutela del patrimonio paesaggistico, ed in particolare dell'art. 82 D.P.R. 616/1977 che aveva conservato al Ministro suddetto il potere di integrare gli elenchi delle bellezze naturali e d'insieme nonchè di inibire lavori o di disporne la sospensione quando arrecanti pregiudizio a beni qualificabili come bellezze naturali anche indipendentemente dalla loro inclusione negli elenchi regionali, sottopose a vincolo paesistico non più singoli beni o località bensì intiere zone - eccetto i centri abitati delimitati dagli strumenti urbanistici - ed una serie di località individuate in base a speciali caratteristiche morfologiche o di sito, conferendo agli organi periferici del Ministero il potere di individuare nelle zone come sopra vincolate, in quelle comprese negli elenchi redatti ai sensi della L. 1497/1939 e R.D. 1357/1940, nonchè in altre aree aventi interesse paesistico, zone di immodificabilità assoluta fino al 31.12.1985 mediante elenchi contenenti la loro individuazione, con indicazioni planimetriche e catastali, i quali erano soggetti ad approvazione del Ministro che provvedeva a ciò con decreto da pubblicare sulla Gazzetta Ufficiale.
Ma il fondamentale art. 1 del citato decreto Ministeriale (cosidetto decreto Galasso) nel quale era formulata la elencazione dei beni e luoghi sottoposti a vincolo paesaggistico, venne annullato con sentenza 31.5.1985 del Tribunale Amministrativo per la Regione Lazio sul rilievo del contenuto normativo e non soltanto amministrativo della disposizione che comprimeva il diritto di proprietà in via generalizzata.
Per impedire l'ulteriore degradazione ambientale nel frattempo verificatasi anche per l'inerzia degli enti pubblici territoriali, con notevoli danni arrecati specie lungo le coste del mezzogiorno, venne emanato il D.L. 27.6.1985 n. 312, che sottopose a vincolo paesaggistico i beni ed i luoghi già indicati nel D.M. 21.9.1984, rispetto al quale la legge 8.8.1985 n. 431, in sede di conversione, innovò la precedente disciplina, resistendo pure al vaglio di legittimità costituzionale intervenuto su iniziativa di alcune Regioni.
Come hanno già rilevato queste stesse Sezioni Unite (sent.15 marzo 1989, Graziani) la ratio della legge 431/1985 "poggia sulla piena aderenza al precetto costituzionale di tutela primaria del paesaggio sia attraverso il vincolo paesaggistico su zone e territori la cui individuazione è connessa non tanto a specifiche ed individuate bellezze naturali, come quello su cui operava la legge n. 1497 del 1939, ma al paesaggio inteso nella sua globalità e valorizzato per le valenze estetico culturali che rappresenta;

sia attraverso un vincolo assoluto di inedificabilità, diretto ad impedire il degrado ambientale fino all'adozione, da parte delle Regioni, di piani paesistici o di piani urbanistico - territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali. L'art. 1 aggiunge all'art. 82 del D.P.R. 24 luglio 1977, n.616 (che delega alle regioni le funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato per la individuazione e protezione delle bellezze naturali) nove commi, il primo dei quali istituisce il vincolo paesaggistico sui beni da esso elencati dalla lett. a) alla lett. m), escluse le zone urbanizzate e perimetrate, con conseguente immodificabilità dello stato dei luoghi fino a che intervenga l'apposita autorizzazione di cui allo art. 7 Legge n.1497 del 1939; segue l'art. 1 bis che, con riferimento ai beni ed alle aree elencate come sopra, demanda alle Regioni la redazione dei piani paesaggistici, da approvarsi entro il 31 dicembre 1986 con l'espressa previsione che, decorso inutilmente il termine, il Ministro esercita i poteri previsti dagli artt. 4 e 82 D.P.R. n. 616 del 1977; l'art. 1 ter che, nell'ambito delle zone come sopra assoggettate al vincolo paesaggistico nonchè nelle altre comprese negli elenchi redatti ai sensi della L. n. 1497 del 1939 e del regolamento di esecuzione, affida alle Regioni il compito di individuare entro il termine prefissato aree in cui è vietata, fino all'adozione da parte delle Regioni dei piani di cui al presente art. 1 bis, ogni modificazione dell'assetto del territorio, nonchè quasiasi opera edilizia, tranne le specifiche eccezioni ivi indicate;
l'art.1 quinquies, che include le aree ed i beni individuati ai sensi dell'art. 2 del D.M. 21 settembre 1984, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 265 del 26 settembre 1984, tra quelli in cui è vietata, fino all'adozione da parte delle Regioni di piani di cui all'art. 1 bis, ogni modificazione dell'assetto del territorio nonchè ogni opera edilizia, con le stese eccezioni di cui al precedente art. 1 ter".
Se a quanto sopra si aggiunge il contenuto dell'art. 1 quater il quale consente alle Regioni, entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della legge 431/1985, di escludere dal vincolo i corsi d'acqua classificati pubblici ma irrilevanti ai fini paesaggistici, balza evidente come il legislatore abbia voluto invertire la precedente tendenza ad attendere i provvedimenti regionali, ponendo in via preventiva il vincolo su quelle zone indicate nella legge in via generale ma lasciando alle Regioni il compito di adempimenti successivi da adottare entro il 31 dicembre 1986, elasso il quale subentrava il potere sositututivo dello Stato.
Da ciò il rilievo fomulato nella sentenza n. 253 emessa il 27 giugno 1986 della Corte Costituzionale secondo cui con l'art.1 quinquies era stato operato, mediante sostituzione di un meccanismo produttivo ex lege a quello per atto amministrativo previsto con il d.m. 21/9/1984, il recupero degli effetti degli atti amministrativi emanati in attuazione del cennato decreto, limitatamente agli effetti prodottisi, mediante pubblicazione degli atti stessi nella Gazzetta Ufficiale, anteriormente alla entrata in vigore della L.n. 431 del 1985. L'innovazione introdotta da questa legge, pertanto, non è stata limitata, rispetto alla precedenten disciplina, solo alle disposizioni concernenti vincoli di inedificabilità e misure di salvaguardia, bensì anche alla metodologia di imposizione dei vincoli.
Il che diviene particolarmente rilevante per quei beni ed aree, ricompresi nella prima fascia regolata ope legis dell'art. 1, L.431/1985, nei quali la individuazione generalizzata ma immediata abbisogna di piani paesistici o di piani urbanistico- territoriali ai fini di regolarne l'uso e la valorizzazione ambientale, come avviene proprio per i parchi e le riserve nazionali o regionali e per i territori di protezione esterna ai parchi.
Per questi ultimi, attesa l'immediata conseguenzialità del vincolo in base alla legge 431/1985, la formazione di quei piani da parte delle Regioni assolve quindi il compito di attuare la cooperazione fra Stato e Regioni, tenendo ben presente che, come già puntualizzato da queste Sezioni Unite, sia il vincolo relativo paesaggistico, sia i poteri inibitori alle Regioni sia il recupero delle misure di salvaguardia hanno "il comune denominatore di avere come termine ultimo di efficacia non quello temporale, che sarebbe irrilevante ai fini considerati, bensì quello di effettiva adozione dei piani paesistici, che sono gli unici referenti utili ad impedire che, nelle more della loro approvazione, i valori ambientali tutelati dalla Costituzione siano distrutti".
In proposito, poi, devesi ricordare che la qualità paesistica dei beni sottoposti al vincolo non è derivata da alcuno specifico provvedimento bensì preesiste fin dalla formazione dello stesso bene, cosicchè "il diritto sull'area nasce e vive con i limiti di pubblico interesse connaturali all'indole del bene". Ne consegue, in relazione al caso in esame, che risultando la zona sottoposta a sequestro ricompresa nel Piano Urbanistico Regionale e nell'adeguamento ad esso operato dal Comune di Udine con variante al Piano Regolatore Generale, quale componente dell'ambito del Parco Naturale del Torre, ogni questione spiegata dal ricorrente sulla base di una tesi che imporrebbe di attendere il perfezionamento dell'iter amministrativo relativo alla creazione di quel Parco, diviene infondata.
Invece risulta inammissibile ogni questione proposta in ordine alla effettiva distanza fra argine del torrente e zona dei lavori perchè in tema di sequestro la verifica sulle condizioni di legittimità della misura cautelare non può risolversi in anticipata decisione della questione di merito definitiva bensì deve limitarsi al controllo delle compatibilità tra fattispecie concreta e quella legale ipotizzata, mediante una delibazione prioritaria dell'antigiuricità penale del fatto che però va condotta nei limiti consentiti da una fase, che è quella delle indagini preliminari, non quella del giudizio definitivo cui compete una prova piena. Così puntualizzata la immediata operatività del vincolo paesaggistico sulla zona nella quale le società rappresentate da IN IN hanno aperto la cava in esame, è da esaminarsi la ulteriore problematica derivante dal fatto che per essa è stata rilasciata autorizzazione con decreto dell'Assessorato Regionale per l'Industria e l'Artigianato del Friuli Venezia Giulia in data 30 gennaio 1985 e che, sulla incidenza dei vincoli imposti dalla L.431/1985 rispetto alle opere assentite ed iniziate prima dell'entrata in vigore della stessa legge, sussistono contrasti in dottrina ed in giurisprudenza circa la necessità - o meno - di una nuova ed aggiuntiva autorizzazione ex art. 7 L. 1497/1939. Sul punto sono stati svolti argomenti in ordine alla legittimità dell'atto amministrativo di autorizzazione ed alla retroattività della legge 431/85. Ambedue le questioni sono inesattamente poste.
Infatti, quanto alla legittimità dell'atto amministrativo deve ricordarsi che questa va desunta dalla confermità del provvedimento al diritto nel momento della sua emissione sicchè le modifiche intervenute sul piano normativo in seguito a ius superveniens non sono idonee a farlo divenire illegittimo, bensì, semmai, a determinarne l'inefficacia o a imporre atti di autotutela. Ipotizzare - quindi - che la legge 431/1985 abbia fatto divenire illegittime le autorizzazioni in precedenza rilasciate ai sensi dell'art. 7 L. 1497/1939, è erroneo, poichè si tratta piuttosto di stabilre se esse abbiano o meno conservato efficacia. Dal pari non è pertinente opporre che l'immediata applicabilità della L. 431/1985 porterebbe a fenomeni di retroattività di una legge penale, perchè quella che viene in discussione, quando si esaminano le posizioni processuali di chi godeva di autorizzazione in corso alla data di entrata in vigore di questa legge, non è la condotta antecedente a quella data bensì la condotta successiva. Nè d'altra parte, contrariamente all'assunto del ricorrente, può farsi richiamo alla normativa concernente l'edilizia, perchè alla stregua dei principi desumibili dalla L. 431/1985, il valore estetico - culturale dell'ambiente in sè ricomprende e deve condizionare ogni principio informatore della legislazione edilizia, cosicchè la certezza della possibilità di proseguire le opere edilizie ed urbanistiche in virtù delle precedenti concessioni e/o autorizzazioni, pur quando sono intervenute successive ma difformi disposizioni di legge, può derivare soltanto dalla esplicita considerazione che ne abbia fatto il legislatore con apposita disciplina transitoria, qui invece mancante.
Non vale a risolvere la questione neppure il richiamo che dotrina e giurisprudenza fanno agli artt. 41 e 42 Cost., le cui norme garantiscono la proprietà privata e la libertà dell'iniziativa privata. Il valore ambientale trova invero tutela prioritaria rispetto a qualsiasi interesse, pure di natura economica, ancorchè previsto dalla Costituzione, come enunciato dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 94 e 359 del 1985 e 151 del 1986. È da rilevare poi che la tutela dei valori estetico - culturali dell'ambiente non ha il contenuto di vincolo e di limitazione delle utilità relative ai beni compresi nelle zone protette, ma condiziona la composita disciplina giuridica di tutti gli aspetti e le utilità ad essi relativi. Coerentemente con il divieto di modificazione imposto dagli artt. 1 ter e 1 quinquies è stato approntato uno strumento di salvaguardia che non va inteso come contrapposto agli interessi privati relativi alle concorrenti utilità dei beni, ma come quadro e premessa dell'esplicazione di quegli interessi, quand'anche costituzionalmente garantiti, nella preminente considerazione dell'interesse ambientale e paesaggistico. Non può dunque sostenersi che l'efficacia delle autorizzazioni emesse in passato perduri sotto il regime del vincolo imposto ai sensi degli artt. 1 ter ed 1 quinquies, ritenendo valido il vaglio compiuto a suo tempo dall'autorità competente, senza obliterare la natura e la funzione della salvaguardia, nonchè l'incompatibilità rispetto ad essa del protrarsi di ogni attività immutativa dei luoghi fino all'adozione dei piani paesistici ed urbanistico - territoriali. Piani che le Regioni devono emettere non a fini di mera disciplina edilizia, ma per regolare l'uso e la valorizzazione complessivi dell'ambiente.
Ed in attesa dei suddetti piani e al fine di evitare che nel frattempo si producano modificazioni dei luoghi che impediscano od ostacolino l'esercizio del potere pianificatorio, la nuova normativa ha appunto previsto la misura di salvaguradia inibitoria, demandando alle Regioni e, prim'ancora, allo Stato di individuare a quali contesti applicarla, in quanto zone ad elevato rischio ambientale. Donde l'applicabilità del divieto anche alle opere già autorizzate, sulla base di differenti e superati parametri, prima della detta individuazione da parte dello Stato e delle Regioni. Diversa è invece la soluzione per le opere che, autorizzate, siano già state iniziate - anche se non ancora ultimate - alla data del 7 settembre 1985.
Queste opere infatti hanno già determinato legittimamente una modificazione dell'ambiente, sicchè paralizzarne l'esecuzione in corso, da un lato arrecherebbe un rilevante pregiudizio agli interessi di impresa e di lavoro connessi alla loro esecuzione, e d'altro lato non potrebbe trovare adeguata giustificazione nell'interesse ambientale, che può essere ormai divenuto insuscettibile di tutela attraverso la mera conservazione della situazione esistente: dato che l'ambiente, dopo l'esecuzione di una parte dell'opera, potrebbe risultare più compromesso di quanto non lo sarebbe a lavori ultimati.
È vero che la compromissione può essere diversa a seconda dello stadio in cui si trova l'oper in corso di esecuzione e che in alcuni casi l'arresto dei lavori potrebbe evitare un danno ambientale ulteriore, ma l'apprezzamento in concreto della situazione non può che essere rimesso alla pubblica amministrazione, con i suoi poteri di revoca. L'intervento del giudice deve invece rimanere legato ad un criterio obiettivo, anche per garantire una certezza tanto più necessaria quando, come accade nel caso in esame, vengono in questione condotte sanzionate penalmente. Esso deve consistere nell'accertamento che le opere autorizzate abbiano effettivamente avuto - al di là delle attività preparatorie - un concreto e visibile inizio, con una apprezzabile modificazione dello stato dei luoghi, tale da poter essere qualificabile, in astratto, come una già avvenuta compromissione estetica dell'ambiente. L'interpretazione delle norme condotta considerando i diversi interessi in gioco induce dunque ad escludere che l'entrata in vigore della L. 431/85 abbia fatto perdere efficacia alle autorizzazioni per cave e torbiere concesse in precedenza, quando le opere autorizzate avevano già avuto una parziale attuazione al momento dell'entrata in vigore della nuova legge.
Lo stesso non è da dirsi, invece, nella evenienza che una modificazione dell'ambiente non si fosse ancora verificata perchè le opere e le attività, ancorchè autorizzate, non erano state ancora iniziate, dato che in questo caso non si era ancora prodotta alcuna la compromissione dell'interesse protetto dalle norme di tutela del paesaggio, rimasto incontaminato, cosicchè nn poteva non avere piena efficacia il divieto frapposto dalla L. 431/1985. Poichè, nel caso di autorizzazioni già rilasciate, lo scrimine per la esecuzione dei lavori senza bisogno di nuove autorizzazioni conformi alla L. 431/1985 è dato dall'intervenuto inizio - nel senso predetto - dei lavori stessi prima del 7 settembre 1985, acquista valore decisivo, ai fini della risoluzione delle questioni qui discusse, il sicuro accertamento in ordine alla precedenza dell'inizio suddetto rispetto a tale data.
Il che non può dirsi avvenuto perchè Gip da un lato e Tribunale dall'altro, seppure abbiano espresso giudizi antitetici fra loro circa la data di inizio di coltivazione della cava autorizzata il 30.1.1985, tuttavia hanno lasciato nell'incertezza il presupposto di fatto, tanto è vero che il GIP, pur spiegando le ragioni per le quali riteneva che la coltivazione della cava, essendo la prosecuzione di altra in precedenza autorizzata il 1.3.1979, avesse avuto inizio sicuramente prima del 7.9.1985, tuttavia ha accompagnato il giudizio con termini come quelli di "probabilmente", "possibilità", mentre il Tribunale riconosce che il dato non è pacifico.
Attesa la rilevanza dell'accertamento di fatto rispetto alla soluzione da adottare, il provvedimento impugnato deve essere annullato affinchè il giudice di merito dia ragionata e motivata certezza a detto accertamento, adeguando poi la sua decisione ai principi di diritto in precedenza enunciati.
Va conseguentemente precisato che, mentre in atti la onnicomprensività del vincolo su tutta la zona viene spiegata e giustificata sulla base delle norme a tutela del paesaggio e delle bellezze naturali, sì da inglobare la costruzione della strada asfaltata ivi realizzata senza concessione, ove fosse necessario scindere il reato di cui al capo 2 dalle restanti contestazioni, dovrà essere adeguato lo strumento cautelare alla entità di ciò che è stato realizzato in violazione di legge, limitandolo a ciò che forma oggetto della contestazione.

P.Q.M.

Annulla l'ordinanza impugnata e rinvia per nuova deliberazione allo stesso Tribunale di Udine.
Roma, 27 marzo 1992.