Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. PIOLETTI Giovanni Presidente del 29/9/97

1. Dott. DE MAIO Guido Consigliere SENTENZA
2. " GN AN " N. 2188
3. " MP AN " REGISTRO GENERALE
4. " NO AN " N. 26761/95
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da IA SA n. a Caltagirone il 26 luglio 1936;
avverso la sentenza della Corte di Appello di Palermo emessa in data 1 giugno 1995;
Visti gli atti la sentenza denunziata ed il ricorso;

Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dr. F. Novarese;

Udito il Pubblico Ministero in persona del Dr. Siniscalchi che ha concluso per A.S.R. capo d) per prescrizione;
A.C.R. per determinazione pena e rigetto nel resto;

Svolgimento del processo
AN RO ha proposto ricorso per Cassazione avverso la sentenza della Corte di Appello di Palermo, emessa in data 1 giugno 1995, con la quale veniva condannata per i reati di costruzione abusiva in violazione della normativa sull'edificazione di opere in conglomerato cementizio ed in zona sismica, deducendo quale motivo la nullità della sentenza, perché emessa nonostante il difensore di fiducia partecipasse allo sciopero di categoria ed avesse fatto presente detto impedimento.
Sospeso il procedimento in seguito alla produzione della domanda di condono edilizio e delle ricevute di versamento dell'oblazione, il processo veniva fissato per l'odierna udienza.
Motivi della decisione
Occorre preliminarmente rilevare che il Comune di Monreale ha attestato la non congruità dell'oblazione versata con atto pervenuto il 15 ottobre 1996.
Tuttavia, in considerazione della possibilità fino al 31 marzo 1997 di versare l'oblazione dovuta con la corresponsione degli interessi legali annuali in virtù di quanto previsto dal combinato disposto dell'art.2 commi 37 lett. d), 38 e 40 l. n.662 del 1996 circa la integrazione della documentazione e dell'oblazione dovuta, il processo doveva restare sospeso fino a tale data.
Peraltro, poiché non è stato provato detto adempimento, il cui onere incombe alla ricorrente, non può mantenersi la disposta sospensione, giacché non potrà sanarsi l'opera abusiva a causa dell'improcedibilità della domanda di condono ne' essere invocata la causa estintiva, in quanto l'oblazione non è congrua e la ricorrente non è più ammessa ad alcun conguaglio.
Infatti il sistema normativo delineato dalla legge 23 dicembre 1996 n. 662 all'art. 2 comma lett. d) ha previsto un termine perentorio per integrare la documentazione con la conseguente sanzione dell'improcedibilità della domanda e del diniego della concessione o autorizzazione in sanatoria ed al successivo comma 38 ha sancito che il termine di tre mesi stabilito dalla citata norma si applica, per la mancata presentazione dei documenti, richiesti prima dell'emanazione della legge, a decorrere dalla data di entrata in vigore della stessa (1 gennaio 1997), mentre al comma 40 ha imposto che "il mancato pagamento dell'oblazione nei termini previsti dall'articolo 39, comma 5, della legge 23 dicembre 1994 n. 724... comporta l'applicazione dell'interesse legale annuo sulle somme dovute, da corrispondere entro 90 giorni dall'entrata in vigore della presente legge", sicché veniva a scadere il primo aprile 1997.
Peraltro bisogna in via principale affrontare la tematica se, in virtù della precedente normativa ed in ispecie dell'art.39 quarto comma penultimo periodo della legge n.724 del 1994 fosse stato previsto un termine perentorio in cui non solo eseguire, ma anche integrare l'oblazione dovuta, sicché decorso detto termine non sarebbe stato più in facoltà dell'interessato effettuare il versamento del c.d. conguaglio, e se la nuova normativa, riaprendo i termini, abbia carattere innovativo. Infatti il termine prescrizionale dei reati contestati, avvinti dal vincolo della continuazione decorre, a norma dell'art.158 c.p., dall'11 marzo 1992, onde la prescrizione sarebbe maturata, calcolando la c.d. sospensione automatica ex art.44 l. n. 47 del 1985 (gg. 223), per le contravvenzioni punite con la sola ammenda il 23 ottobre 1995 e, considerando gli ulteriori 8 mesi e 15 giorni di sospensione obbligatoria ex art.38 l. n. 47 del 1985, definitivamente in data 5 giugno 1996, mentre non sarebbe decorso se non in data 8 gennaio 1998 per i reati di cui alle leggi n. 47 del 1985 e n.1086 del 1971, puniti con la pena dell'arresto e dell'ammenda, congiunta o alternativa, sicché non si applicherebbe il nuovo termine stabilito dalla legge n. 662 del 1966 per adempiere, giacché si sarebbe già verificata la prescrizione.
Una simile impostazione appare già superata, rilevando come la sospensione obbligatoria di cui all'art. 38 l. n. 47 del 1985 preveda ora un nuovo dies ad quem cioè il 1 aprile 1997, sicché non assume precedente computo, fondato su una normativa modificata dall'art.9 comma 40 l. n. 662 del 1997, pur se potrebbe opporsi che sarebbe possibile computare ai fini della prescrizione solo i tre mesi decorrenti dall'entrata in vigore della disposizione da ultimo citata, onde la prescrizione sarebbe, comunque, maturata in data 8 settembre 1996.
Peraltro non sembra condivisibile l'assunto secondo cui, in virtù della pregressa normativa (l. n. 724 del 1994, fosse stabilito un termine perentorio entro cui effettuare il versamento dell'oblazione dovuta coincidente con quello, varie volte prorogato da decreti-legge stabilito per corrispondere l'ultima rata, qualora si fosse scelta detta modalità di pagamento, nonostante l'autorevole affermazione di queste sezioni unite, resa nel trattare di ufficio la questione della prescrizione e non il tema sottoposto al suo esame dall'ordinanza di rimessione.
Ed invero, diverso è il significato da attribuire ad un termine stabilito per il versamento di una rata dalla previsione di un dies ad quem entro cui occorre sborsare tutta l'oblazione dovuta, incidente pure sulla c.d. sospensione obbligatoria ex art.38 l. n.47 del 1985, giacché la prima data indica soltanto il periodo di tempo entro il quale si può effettuare il pagamento dell'ultima rata senza incorrere nell'obbligo di corrispondere gli interessi legali, mentre una totale preclusione dovrebbe risultare chiaramente dalla legge.
A tal proposito non sembra che la previsione della prima frase dell'ultimo periodo del quarto comma dell'art.39 della legge n. 724 del 1994, secondo cui "se nei termini previsti l'oblazione dovuta non è stata interamente corrisposta o è stata determinata in modo non veritiero o palesemente doloso, le costruzioni realizzate senza licenza o con concessione edilizia sono assoggettate alle sanzioni richiamate agli articoli 40 e 45 della legge 28 febbraio 1985 n. 47" abbia potuto abrogare tacitamente il dettato dell'art. 35 quindicesimo comma l. n. 47 del 1985 in base al quale il sindaco
"invita, ove lo ritenga necessario, l'interessato a produrre l'ulteriore documentazione, quindi determina in via definitiva importo dell'oblazione e rilascia... la concessione... in sanatoria contestualmente all'esibizione da parte dell'interessato della ricevuta del versamento all'erario delle somme a conguaglio. Infatti la disposizione della legge del 19S5 è espressione di alcuni principi generali di diritto amministrativo quali la facoltà della pubblica amministrazione di richiedere l'integrazione della documentazione ed il conguaglio delle somme versate con la corresponsione delle c.d. penali.
Detti principi possono essere limitati entro ambiti temporali determinati ovvero con riferimento al numero ed alla modalità della richiesta con espressa norma di legge (ex. gr. art. 4 quindicesimo comma del d.l. n.398 del 1993, convertito in legge n. 493 del 1993,
modificato dall'art.2 comma 60 della legge n. 662 del 1996, in tema di c.d. denuncia legittimante ed art.4 d.P.R. n. 425 del 1994 relativo alla formazione del certificato di abitabilità per silenzio assenso), ma non sembra siano passibili di una tacita abrogazione attraverso una locuzione che mira soltanto a comminare sanzioni amministrative, tributarie e civili a chi non adempia tempestivamente ("nei termini prescritti", che possono essere fissati anche dal sindaco in sede di conguaglio) al versamento dell'oblazione dovuta cioè non autodeterminata, ma riscontrata conforme a quanto richiesto dalla legge.
Peraltro, secondo quanto sostenuto dalla giurisprudenza costituzionale (Corte Cost. sent. n. 823 del 1988) e da dottrina pressoché unanime sotto il vigore del precedente condono edilizio, il richiamo effettuato nell'art.40 l. n. 47 del 1985 alle sanzioni di cui al capo I concerne solo quelle civili, amministrative e tributarie e non le penali giacché, altrimenti, all'epoca, si sarebbe potuto violare il principio dell'irretroattività della legge penale (Cost. art. 25) e, comunque, modificato quello contenuto nell'art. 2 c.p., la cui forza, a livello delle fonti, viene intesa come particolare da vari studiosi.
Pertanto, non accedendosi alla ricostruzione effettuata nella citata pronuncia delle sezioni unite, deve ritenersi che, fino all'entrata in vigore della nuova normativa, il termine ad quem entro cui versare l'oblazione dovuta era stabilito in sede di determinazione di quella definitiva da parte del sindaco a norma dell'art.35 quindicesimo comma l. cit. con tutte le conseguenze cui avevano tentato di fornire una risposta alcune decisioni delle sezioni unite di questa Corte (Cass. sez. un. 8 febbraio 1991, Serione ed 8 febbraio 1991, Landolfi) in materia di concessione in sanatoria tacita.
Il quadro normativo, invece, è stato espressamente modificato dalla legge n.662 del 1996, la quale all'art.2 comma 40 ha stabilito un termine perentorio per effettuare il versamento della somma dovuta a conguaglio dell'oblazione versata, giacché tale natura discende dalla formulazione della norma ed in particolare dall'inciso "da corrispondere entro 90 giorni dall'entrata in vigore ella presente legge" e dalle caratteristiche della legge in cui sono inserito le disposizioni richiamate (art.2 commi 37, 38 e 40) e dalle loro finalità.
Infatti, possono essere riprodotte ed adattate le felici intuizioni di queste sezioni unite, svolte, però, in un quadro normativo differente e Pieno imperativo (Cass. sez. un. ud. 20 novembre 1996 dep. 3 febbraio 1997 n. 714 rv. 206660), e senza dubbio più puntuali con riferimento alla legge n. 662 del 1996 secondo e quali "l'art.39 (l. n.724 del 1994, ma soprattutto l'art.2 commi 37, 38 e 40 l. n.662 del 1996 n.d.r.) costituisce "norma del tutto eccezionale, in relazione a ragioni contingenti e straordinarie di natura finanziaria" (Corte Cost. 12 settembre 1995 n. 127) e che, proprio in vista della finalità di reperimento urgente di mezzi finanziari, il legislatore ha posto la norma impositiva dell'intero e puntuale adempimento dell'obbligazione oblatoria da parte dell'interessato" nei termini di legge, fra cui dovevano essere inclusi quelli stabiliti dal sindaco nell'esercizio dei poteri conferitigli dal comma quindicesimo dell'art. 35 l. n. 47 del 1985, quando procede in via definitiva alla determinazione dell'oblazione. La natura finanziaria della legge in cui sono inserite le disposizioni in commento rende, quindi, conto della fissazione di un termine finale entro cui occorre versare il c.d. conguaglio in uno con gi interessi legali sulla somma dovuta a titolo di oblazione e della responsabilizzazione procedimentale dell'interessato pena l'esclusione dell'opera abusiva eseguita dal condono. Peraltro il legislatore, nel momento in cui interveniva con la legge n. 662 del 1996 aveva presenti le numerose questioni sorte nel precedente condono edilizio per l'omessa fissazione di un termine finale entro cui adempiere al c.d. conguaglio, costituendo l'integrazione della documentazione e della somma versata un principio generale di diritto amministrativo, al quale la ha posto, a volte, alcuni temperamenti nell'interesse del cittadino o della collettivi quali quelli esemplificativamente già ricordati. Inoltre erano, forse, noti gli orientamenti di questa Corte (Cass. sez. III agosto 1996 n. 2885, De Santis rv. 206051) circa i nuovi requisiti richiesti per il formarsi di una concessione in sanatoria in base al capo IV della legge n.47 del 1985 sotto il vigore del condono edilizio del 1993, in cui assume una specifica centralità il versamento dell'oblazione dovuta, sicché il legislatore ha voluto pure stabilire alcuni limiti ed adempimenti per definire rapidamente le pratiche eli condono, sopperire alla cronica inefficienza della pubblica amministrazione al riguardo ed evitare colpevoli inerzie.
Pertanto le disposizioni su richiamate devono essere lette in modo coordinato tra loro ed assumono nell'ambito dei differenti settori cui incide il c.d. condono edilizio una particolare valenza accelleratoria e definitoria delle pratiche in considerazione della determinazione autoritativa ed imperativa per legge di alcuni termini.
Ed invero l'onere di integrazione della documentazione entra un determinato tempo se incide principalmente sulla procedibilità della domanda di condono e sul conseguente diniego della concessione in sanataria assume rilevanza anche nel ramo penale, ove risulti contestato il reato attinente alla protezione di un vincolo ex legibus n.1089 e 1497 del 1939 e n.431 del 1985, la cui estinzione è stabilita dall'art.39 ottavo comma l. n. 724 del 1994 in virtù del rilascio della concessione in sanatoria, subordinata all'ottenimento dell'autorizzazione da parte dell'autorità preposta alla tutela del vincolo, e non al semplice versamento dell'oblazione dovuta, costituente, comunque, presupposto indefettibile per l'emissione della stessa.
Peraltro l'improcedibilità della domanda di condono ed il conseguente diniego della concessione in sanatoria ex capo IV l. n.47 del 1985 rilevano, pure, sulla possibilità di ritenere congrua l'oblazione dovuta, in alcune ipotesi, e sulla c.d. concessione edilizia in sanatoria tacita, modificando incisiva il regime predisposto dall'art.35 l. n.47 del 1985 (cfr. Cass. sez. III 7 agosto 1996, De Santis cit. e Cass. sez. un. 3 febbraio 1997, Luongo cit., seppure pronunciate sotto il vigore della legge n.724 del 1994), sicché i diversi piani (amministrativo, civile, finanziario e penale) del condono interagiscono.
Infatti se è vero che "i vizi procedimentali, relativi ad esempio alla mancata o inesatta allegazione della documentazione richiesta, pur comportando l'improcedibilità della domanda ovvero il diniego della concessione in sanatoria, non sono pregiudizievoli all'effetto estintivo dei reati, conseguente al pagamento dell'oblazione 'dovutà nel termine prescritto" (Cass. sez. un. 3 febbraio 1997 cit.), una tale affermazione non è più valida nella ipotesi su evidenziate 0 cui improcedibilità della domanda e conseguente al diniego della concessione in sanatoria assumono una rilevanza diretta o indiretta in ordine all'estinzione dei reati individuati dal nuovo condono (art.39 ottavo comma l. n. 724 del 1994 e formazione della concessione in sanatoria per silenzio-assenso). L'importanza di queste disposizioni, la loro perentorietà ed imperatività, le finalità delle stesse e della legge in cui sono inserite, il loro riverberarsi sulla disciplina della speciale causa estintiva dell'oblazione ed il carattere tassativo escludono la possibilità di ritenere applicabile un principio generale del procedimento amministrativo qual è quello della facoltà della pubblica amministrazione di rimettere in termini l'inadempiente. Ed invero il legislatore ha voluto sottrarre con la previsione dei termini i perentori alla discrezionalità amministrativa tale potere, privilegiando differenti e fondamentali esigenze quali quelle della certezza dei rapporti, della rapida definizione del procedimento, della correlazione di un effettivo incremento delle finanze pubbliche dinanzi ad un vulnus apportato a beni primari. In conclusione sul punto l'art.38 della legge 28 febbraio 1985 n. 47 prevede una sospensione obbligatoria ex lege, in cui il provvedimento del giudice ha natura dichiarativa ed accertativa dei presupposti per procedere alla stessa, sicché occorre determinare il dies a quo ed il dies ad quem.
Al riguardo, nel vigore del precedente condono, il dies a quo espressamente stabilito dall'art. 38 l. cit., era ravvisato all'epoca della presentazione della domanda di condono, operandosi così una saldatura fra i due periodi previsti dagli artt. 44 e 38 l. cit., mentre il dies ad quem, prima dell'intervento delle sezioni unite (Cass. sez. un. 8 febbraio 1991, Landolfi e P.M. in proc. Serione n. 1801 e 1802 rv. 186719) veniva individuato nell'attestato sindacale di congruità, essendo sempre ammessa la possibilità di effettuare il conguaglio dell'oblazione dovuta fino alla definitiva determinazione del Sindaco, e, dopo dette decisioni, pure nel formarsi della concessione in sanatoria per silenzio assenso. Emanato il nuovo condono edilizio si è evidenziato che il nucleo centrale era da rinvenire nel pagamento dell'oblazione dovuta, sicché non si poteva più accedere alle argomentazioni svolte dalle due decisioni delle sezioni unite del 1991 (Cass. sez. III 7 agosto 1996 n. 2885, De Santis rv. 206052) e la concessione in sanatoria tacita era ammissibile in un ambito più ristretto, ma, fino all'entrata in vigore della legge n. 662 del 1996, i predetti atti identificavano il dies ad quem della sospensione.
Infatti, non sembra che l'espressione contenuta nell'ultimo periodo del quarto comma dell'art. 39 l. n. 724 del 1994, oltre a stabilire l'epoca in cui deve essere corrisposta tempestivamente l'ultima rata dell'oblazione, possa essere intesa nel senso di precludere in successivo conguaglio, secondo quanto espressamente previsto dal comma quindicesimo dell'art. 35 l. n. 47 del 1985, ed un'eventuale integrazione della documentazione in virtù di principi generali propri del diritto amministrativo.
Successivamente, entrata in vigore la legge n. 662 del 1996, l'art. 2 commi 37, 38 e 40 per impedire il protrarsi delle vicende del condono edilizio in conformità con la natura finanziaria della legge al fine di reperire rapidamente ulteriori entrate ha stabilito termini perentori, coincidenti quale ultimo giorno nel 31 marzo 1997, per integrare la documentazione, richiesta prima dell'entrata in vigore di dette disposizioni, e per procedere al versamento dell'oblazione non corrisposta con il pagamento degli interessi legali.
Pertanto, tenuto conto delle due sospensioni ex lege n. 47 del 1985, la prescrizione rimane sospesa per anni due e giorni 223, calcolandosi quest'ultimo periodo in giorni e non in mesi e giorni in contrasto con la previsione dell'art. 172 c.p. in applicazione del principio del "favor rei".
Perciò, poiché non era intervenuta una determinazione definitiva dell'oblazione da parte del Sindaco, che aveva evidenziato la non congruità, allo stato, dell'oblazione versata, non sussiste alcuna prescrizione, neppure delle contravvenzioni punite con la sola ammenda, giacché il reato è stato commesso in data 11 marzo 1992 ed oltre al termine massimo prescrizionale di tre anni occorre calcolare la sospensione automatica di cui all'art. 44 l. n. 47 del 1985 (223 giorni) e quella prevista dall'art. 38 l. ult. cit. per la durata di anni due dal 31 marzo 1995 al 31 marzo 1997, in quanto le due sospensioni sono previste senza soluzione di continuità ed il termine ultimo per eventuali integrazioni scadeva nell'ultima data su riferita, sicché la prescrizione per detti reati maturerà il 24 ottobre 1997.
Ciò posto, il motiva addotto non appare fondato sia in relazione a quanto stabilito dalle decisioni della Corte Costituzionale n. 114 del 1994 e n. 171 del 1996 sia in riferimento alla prevalente giurisprudenza di questa Corte (Cass. sez. VI 18 marzo 1994 n. 3381 rv. 198260 cui adde Cass. sez. III ud. 29 novembre 1995 dep. 15 gennaio 1996 rv. 203907), secondo cui la partecipazione allo sciopero deve essere tempestivamente comunicata dall'associato, giacché l'indizione dello stesso non lo obbliga ad aderirvi, e per potersi riconoscere un impedimento non debbano sussistere validi motivi di urgenza per la celebrazione del procedimento come sicuramente è l'imminente scadenza de3l termine prescrizionale sia perché il codice deontologico, elaborato dalla stessa categoria e, forse, non rispondente a quanto prescritto dalla Consulta (Corte Cost. n. 117 del 1996), giacché il giudice delle leggi richiedeva un intervento organico del Parlamento, prescrive la necessaria partecipazione all'udienza per i procedimenti in cui si giudica di reati prossimi alla prescrizione.
Orbene, nella fattispecie, non esiste alcuna tempestiva comunicazione, mentre i reati contemplati dalla legge n. 64 dl 1974 erano prossimi alla prescrizione, giacché al termine massimo occorreva aggiungere, all'epoca, soltanto giorni 223 di sospensione automatica ex art. 44 l. n. 47 del 1985, in quanto non era stata prodotta alcuna istanza di condono edilizio corredata dal versamento dell'oblazione ai sensi del primo comma dell'art. 38 l. ult. cit., sicché non era consentita alcuna sospensione in base alla citata norma, poiché poteva non essere stata utilizzata la facoltà di usufruire del condono edilizio oppure l'imputato poteva aver rinunciato alla predetta sospensione obbligatoria in via fattuale (mediante l'omessa produzione della documentazione idonea) o tramite una rinuncia espressa sottoscritta dalla parte o da un procuratore speciale prima del verificarsi del termine ordinario prescrizionale, onde la prescrizione, all'epoca, si sarebbe verificata il 24 ottobre 1995.
Pertanto il ricorso deve essere rigettato con la conseguente condanna della ricorrente al pagamento delle spese processuali.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, il 29 settembre 1997. Depositato in Cancelleria il 10 novembre 1997