CASS
Sentenza 25 settembre 2024
Sentenza 25 settembre 2024
Massime • 2
Il trattamento economico del direttore generale delle aziende sanitarie locali è ancorato ai parametri di cui all'art. 1 del d.P.C.M. n. 319 del 2001, con rinvio all'art. 1 del d.P.C.M. n. 502 del 1999, senza specifici riferimenti alla contrattazione collettiva, mentre quello del direttore sanitario e del direttore amministrativo di dette aziende è agganciato ed adeguato, ex art. 2 del medesimo d.P.C.M., alle retribuzioni delle posizioni apicali della dirigenza medica e amministrativa, pattuite nei contratti collettivi nazionali.
In tema di trattamento economico dei direttori generali delle aziende sanitarie locali, la riduzione dei compensi, disposta ex art. 61, comma 14, del d.l. n. 112 del 2008, conv. con modif. dalla l. n. 133 del 2008, non è subordinata all'effettiva riduzione o abolizione del ticket per le prestazioni di assistenza specialistica, disposta dal comma 19 della medesima disposizione, come si evince sia dall'interpretazione letterale del citato comma 14, che prevede la decurtazione dei trattamenti economici in via del tutto autonoma, sia dall'esegesi teleologica e sistematica della norma, inserita nel quadro delle disposizioni di coordinamento finanziario e finalizzata al contenimento della spesa sanitaria.
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. IV lav., sentenza 25/09/2024, n. 25623 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 25623 |
| Data del deposito : | 25 settembre 2024 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 12328/2019 R.G. proposto da: ON TO, elettivamente domiciliato in Roma, via L. Settembrini n. 28, presso lo studio dell’Avv. Ulpiano Morcavallo, che lo rappresenta e difende unitamente e disgiuntamente all’Avv. Francesco Castiello;
-ricorrente- contro Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Anna Maria Collacciani, elettivamente domiciliata in Roma, via Marcantonio Colonna n. 27, presso l’Avvocatura dell’Ente; -controricorrente- nonché contro Azienda Unità Sanitaria Locale Roma 2 (già AUSL Roma C), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. BR ZO e dall’Avv. Maria Cristina Tandoi, elettivamente domiciliata in Roma, via Filippo Meda n. 35, presso l’Avvocatura aziendale;
Civile Sent. Sez. L Num. 25623 Anno 2024 Presidente: TRIA LUCIA Relatore: FEDELE ILEANA Data pubblicazione: 25/09/2024 2 di 17 -controricorrente- nonché contro Commissario ad acta pro tempore per la prosecuzione del piano di rientro dei disavanzi del settore sanitario, Regione Lazio;
-intimato- avverso la sentenza della Corte d’appello di Roma n. 5018/2018 depositata il 06/03/2019. Udita la relazione svolta nella pubblica udienza in data 11/09/2024 dal Consigliere Ileana Fedele;
udita il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Olga Pirone, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
udito l’Avv. Francesco Morcavallo, per delega dell’Avv. Ulpiano Morcavallo;
udita l’Avv. BR ZO;
udita l’Avv. Maria Cristina Tandoi. FATTI DI CAUSA 1. La Corte d’appello di Roma ha accolto il gravame principale proposto dalla Regione Lazio – cui aveva aderito l’Azienda Unità Sanitaria Locale Roma 2 (già ASL Roma C) - e respinto l’appello incidentale proposto da TO ON, direttore generale dell’AUSL Roma C, in tal modo rigettando integralmente la domanda dal predetto avanzata per ottenere sia l’affermazione dell’illegittimità della riduzione del compenso originariamente pattuito per effetto dell’applicazione dell’art. 61, comma 14, del d.l. n. 112 del 2008, conv. con modif. dalla legge n. 133 del 2008 sia l’adeguamento del compenso lordo annuo in applicazione del dPCM n. 502 del 1995. 2. Per quanto qui rileva, la Corte territoriale ha ritenuto: a) con riferimento alla domanda volta all’affermazione dell’illegittimità della ritenuta operata dalla Regione Lazio – domanda già accolta dal giudice di primo grado – che l’interpretazione dell’art. 61, comma 14, del d.l. n. 112 del 2008, cit., escludeva che la decurtazione ivi disposta fosse necessariamente correlata all’abolizione/riduzione del ticket finanziario 3 di 17 prevista dal successivo comma 19, sicché era irrilevante che la Regione Lazio non avesse provveduto ad adottare tale misura, in quanto il provvedimento di riduzione dei compensi, come desumibile anche dalla sentenza n. 341 del 2009 della Corte cost., pur finalizzato in via principale alla abolizione del ticket, era più in generale funzionale al contesto di riduzione della spesa sanitaria, ai sensi del comma 1, del citato art. 61. La facoltà di tale decurtazione era dunque rimessa alla Regione ed espressamente richiamata nel contratto stipulato dal direttore generale;
b) con riferimento alla domanda di adeguamento della retribuzione ai sensi dell’art. 2 del dPCM n. 502 del 1995 che le disposizioni poste a fondamento della pretesa (segnatamente, l’art.
3-bis, comma 8, del d.lgs. n. 502 del 1992 e l’art. 2, comma 5, del dPCM n. 502 del 1995) riguardavano il trattamento economico del direttore sanitario e del direttore amministrativo nonché il rapporto fra il compenso spettante ai predetti e quello stabilito per il direttore generale, mentre il trattamento del direttore generale, per il tramite del richiamo operato dall’art.
3-bis, comma 8, del d.lgs. n. 502 del 1992, era previsto dall’art. 1, comma 5, del dPCM n. 502 del 1995 con riferimento ad altri parametri ivi specificamente indicati, con rinvio per quanto non disposto alle norme del titolo terzo del cod. civ, (artt. 2222 e ss. c.c. in tema di lavoro autonomo); anche il rinvio alla contrattazione collettiva era previsto solo per il direttore sanitario ed il direttore amministrativo;
infine, non era pertinente il riferimento all’art. 36 Cost., considerata la natura autonoma del rapporto di lavoro. 3. Avverso tale pronuncia TO ON propone ricorso per cassazione affidato a due motivi, cui resistono la Regione Lazio e l’AUSL Roma 2 con autonomi controricorsi, mentre il Commissario ad acta, pure evocato in giudizio, è rimasto intimato. 4. Il rappresentante del Pubblico Ministero ha depositato conclusioni scritte con richiesta di rigettare il ricorso. 5. Il ricorrente ha depositato memoria ex art. 378 cod. proc. civ. 6. La causa giunge in decisione all’esito della trattazione in pubblica udienza, nella quale sono intervenuti i difensori dell’ASL Roma 2 e il 4 di 17 rappresentante del Pubblico Ministero, che, nel richiamare le conclusioni già rassegnate nella memoria depositata, ha insistito per il rigetto del ricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo il ricorrente deduce la violazione ovvero falsa o erronea applicazione dell’art. 61, comma 14, del d.l. n. 112 del 2008, ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 3, cod. proc. civ., atteso che il giudice d’appello, in violazione dei criteri di interpretazione letterale, teleologica e sistematica della predetta disposizione normativa, corroborati anche dalla ricognizione fornitane dalla giurisprudenza costituzionale, ha incongruamente escluso che la decurtazione, ivi prevista, dei compensi dovuti ai titolari di incarichi di direzione aziendale sanitaria presupponesse necessariamente l’attuazione della facoltà di riduzione o abolizione delle quote di partecipazione dell’utenza, così detti “ticket”, alla spesa per le prestazioni mediche specialistiche. Il motivo si incentra, dunque, sull’interpretazione dell’art. 61, comma 14, del d.l. n. 112 del 2008, cit., che, nella prospettazione del ricorrente, condizionerebbe la legittimità della decurtazione ivi prevista alla abolizione del ticket sanitario, misura pacificamente non adottata dalla Regione Lazio. 1.1. Il motivo è infondato, atteso che la Corte territoriale ha correttamente interpretato la disposizione in commento. Preliminarmente è bene puntualizzare che, in punto di fatto, dalla sentenza impugnata emerge quanto segue. TO ON ebbe a stipulare in data 23 novembre 2010 un contratto di prestazione d’opera intellettuale, quale direttore generale della ASL Roma C, con il quale gli è stato attribuito un trattamento economico omnicomprensivo annuo di euro 153.387,70 «come previsto dalle deliberazioni in materia di trattamento economico adottate dalla Giunta regionale, fatti salvi gli effetti di cui all’art. 61, comma 14, della legge 6 agosto 2008, n. 133 in combinato disposto con l’art. 1, comma 5, della legge 4 dicembre 2008 n. 189». Con decreto del Commissario ad acta del 31 dicembre 2010, a seguito dell’approvazione del documento contenente i programmi operativi per 5 di 17 l’anno 2011-2012, in un più vasto ambito di interventi finalizzati alla riduzione della spesa sanitaria, è stata disposta, a decorrere dalla data di conferimento di rinnovo degli incarichi, una riduzione del 20% rispetto all’ammontare risultante alla data del 30 giugno 2008 dei trattamenti economici complessivi spettanti ai direttori generali, direttori sanitari e direttori amministrativi. Pertanto, al ON è stata corrisposta l’inferiore retribuzione mensile di euro 10.225,82, corrispondente ad una retribuzione annuale di euro 122.709,84. 1.2. Così delineati i fatti, occorre senz’altro muovere dal dato letterale dell’art. 61 del d.l. n. 112 del 2008 cit., nella parte di interesse (commi 14 e ss.), in base a quanto dedotto dal ricorrente: «14. A decorrere dalla data di conferimento o di rinnovo degli incarichi i trattamenti economici complessivi spettanti ai direttori generali, ai direttori sanitari, e ai direttori amministrativi, ed i compensi spettanti ai componenti dei collegi sindacali delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende ospedaliero universitarie, degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e degli istituti zooprofilattici sono rideterminati con una riduzione del 20 per cento rispetto all'ammontare risultante alla data del 30 giugno 2008. 15. Fermo quanto previsto dal comma 14, le disposizioni di cui ai commi 1, 2, 5 e 6 non si applicano in via diretta alle regioni, alle province autonome, agli enti, di rispettiva competenza, del Servizio sanitario nazionale ed agli enti locali. Le disposizioni di cui ai commi 1, 2, 5 e 6 non si applicano agli enti previdenziali privatizzati. 16. Ai fini del contenimento della spesa pubblica, le regioni, entro il 31 dicembre 2008, adottano disposizioni, normative o amministrative, finalizzate ad assicurare la riduzione degli oneri degli organismi politici e degli apparati amministrativi, con particolare riferimento alla diminuzione dell’ammontare dei compensi e delle indennità dei componenti degli organi rappresentativi e del numero di questi ultimi, alla soppressione degli enti inutili, alla fusione delle società partecipate, al ridimensionamento delle 6 di 17 strutture organizzative ed all’adozione di misure analoghe a quelle previste nel presente articolo. La disposizione di cui al presente comma costituisce principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, ai fini del rispetto dei parametri stabiliti dal patto di stabilità e crescita dell’Unione europea. I risparmi di spesa derivanti dall’attuazione del presente comma, aggiuntivi rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, concorrono alla copertura degli oneri derivanti dall’attuazione del comma 19. 17. Le somme provenienti dalle riduzioni di spesa e le maggiori entrate di cui al presente articolo, con esclusione di quelle di cui ai commi 14 e 16, sono versate annualmente dagli enti e dalle amministrazioni dotati di autonomia finanziaria ad apposito capitolo dell’entrata del bilancio dello Stato. La disposizione di cui al primo periodo non si applica agli enti territoriali e agli enti, di competenza regionale o delle province autonome di Trento e di Bolzano, del Servizio sanitario nazionale. Le somme versate ai sensi del primo periodo sono riassegnate ad un apposito fondo di parte corrente. La dotazione finanziaria del fondo è stabilita in 200 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2009; la predetta dotazione è incrementata con le somme riassegnate ai sensi del periodo precedente. Con decreto del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione di concerto con il Ministro dell’interno e con il Ministro dell’economia e delle finanze una quota del fondo di cui al terzo periodo può essere destinata alla tutela della sicurezza pubblica e del soccorso pubblico, inclusa l’assunzione di personale in deroga ai limiti stabiliti dalla legislazione vigente ai sensi e nei limiti di cui al comma 22; un’ulteriore quota può essere destinata al finanziamento della contrattazione integrativa delle amministrazioni indicate nell’articolo 67, comma 5, ovvero delle amministrazioni interessate dall’applicazione dell’articolo 67, comma 2. Le somme destinate alla tutela della sicurezza pubblica sono ripartite con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, tra le unità previsionali di base interessate. La quota del fondo eccedente la dotazione di 200 milioni di euro non destinate alle predette finalità entro il 31 dicembre di ogni anno costituisce economia di bilancio. 7 di 17 18. Per l’anno 2009 è istituito nello stato di previsione del Ministero dell'interno un apposito fondo, con una dotazione di 100 milioni di euro, per la realizzazione, sulla base di apposite convenzioni tra il Ministero dell'interno ed i comuni interessati, delle iniziative urgenti occorrenti per il potenziamento della sicurezza urbana e la tutela dell'ordine pubblico. Con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono adottate le disposizioni per l’attuazione del presente comma. 19. Per gli anni 2009, 2010 e 2011, la quota di partecipazione al costo per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per gli assistiti non esentati, di cui all’articolo 1, comma 796, lettera p), primo periodo, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, è abolita. Resta fermo quanto previsto dal comma 21 del presente articolo. 20. Ai fini della copertura degli oneri derivanti dall’attuazione del comma 19: a) il livello del finanziamento del Servizio sanitario nazionale al quale concorre ordinariamente lo Stato, di cui all’articolo 79, comma 1, del presente decreto, è incrementato di 400 milioni di euro su base annua per gli anni 2009, 2010 e 2011; b) le regioni: 1) destinano, ciascuna al proprio servizio sanitario regionale, le risorse provenienti dalle disposizioni di cui ai commi 14 e 16; 2) adottano ulteriori misure di incremento dell’efficienza e di razionalizzazione della spesa, dirette a realizzare la parte residuale della copertura degli oneri derivanti dall’attuazione del comma 19. 21. Le regioni, comunque, in luogo della completa adozione delle misure di cui ai commi 14 e 16 ed al numero 2) della lettera b) del comma 20 possono decidere di applicare, in misura integrale o ridotta, la quota di partecipazione abolita ai sensi del comma 19, ovvero altre forme di partecipazione dei cittadini alla spesa sanitaria di effetto finanziario equivalente. Ai fini dell’attuazione di quanto previsto al comma 20, lettera b) e al primo periodo del presente comma, il Ministero del lavoro, della 8 di 17 salute e delle politiche sociali, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, comunica alle regioni, entro il 30 settembre 2008, l’importo che ciascuna di esse deve garantire ai fini dell’equivalenza finanziaria. 1.3. Secondo la tesi del ricorrente, la norma, sul piano letterale, funzionale e sistematico evoca la stretta strumentalità della decurtazione di cui al comma 14 al finanziamento necessario per consentire l’abolizione o riduzione del ticket, sicché, non avendo la Regione Lazio proceduto in tal senso, verrebbe meno la legittimazione della unilaterale riduzione del trattamento economico. Tale tesi sarebbe suffragata: a) sul piano letterale, dall’art. 61, comma 20, lett. b), del d.l. cit., nella parte in cui prevede espressamente che le risorse rivenienti dalle misure di cui all’anteriore comma 14 siano destinate alla «copertura degli oneri derivanti dall’attuazione del comma 19», cioè, per l’appunto, degli oneri derivanti dalla soppressione delle contribuzioni dell’utenza; ancora, sul piano letterale, dal successivo comma 21 del medesimo art. 61, nella parte in cui attribuisce alle amministrazioni regionali la facoltà di dare continuità alle contribuzioni dell’utenza “in luogo” delle misure di riduzione dei compensi od anche di limitare dette contribuzioni;
b) sul piano teleologico, dalla disciplina della correlazione funzionale, persino quantitativa, tra l’intervento di riduzione dei ticket e le misure di copertura;
c) sul piano sistematico, dal comma 17 dell’art. 61 cit., nella parte in cui prevede una specifica disciplina della destinazione funzionale delle somme ricavate dalle diverse misure di riduzione della spesa, fatta espressa eccezione per quelle relative alla riduzione dei compensi, ciò che porrebbe in evidenza la diversa previsione (contenuta, come detto, al comma 20) della destinazione delle somme ricavate dalla riduzione dei compensi, correlati unicamente alla copertura degli oneri derivanti dalla (eventuale) eliminazione o riduzione dei ticket. 1.4. Le argomentazioni addotte a sostegno dell’interpretazione posta dal ricorrente a fondamento della domanda non colgono nel segno. Infatti, è proprio il fondamentale canone letterale che vale ad escludere la lettura che subordina l’operatività della riduzione del compenso all’effettiva adozione della misura di abolizione/riduzione del ticket ove si 9 di 17 consideri che il comma 14 prevede l’anzidetta decurtazione nel quadro delle misure di riduzione della spesa in via del tutto autonoma e prima ancora di introdurre, al comma 19, il tema della abolizione della quota di partecipazione al costo per le prestazioni di assistenza specialistica. L’interpretazione letterale qui seguita risulta avallata anche dalla relazione illustrativa dell’intervento normativo in commento (relazione del Servizio Studi sui progetti di legge della Camera dei deputati, evocata pure dal ricorrente), che considera a sé il comma 14 («Il comma 14 dispone, a decorrere dalla data di conferimento o di rinnovo degli incarichi, una riduzione del 20 per cento delle retribuzioni spettanti ai direttori generali, ai direttori sanitari, ai direttori amministrativi ed ai componenti dei collegi sindacali delle strutture sanitarie del SSN, rispetto all’ammontare risultante alla data del 30 giugno 2008.»), rispetto ai commi 19-21, presi in considerazione unitariamente ed espressamente contrassegnati dall’abolizione del ticket sull’assistenza specialistica. Ne consegue che, seppure le risorse provenienti dal comma 14 rientrano fra quelle destinate a sostenere l’attuazione dell’intervento prefigurato al comma 19 (come previsto dal comma 20, lett. b), nessun argomento letterale autorizza a pervenire alla conclusione prospettata dal ricorrente in ordine alla introduzione di una condizione di legittimità della riduzione dei compensi;
al contrario, l’argomento testuale evidenzia la chiara autonomia della prevista decurtazione rispetto all’eventuale abolizione del ticket. Il comma 14, pertanto, rappresenta una misura che le Regioni sono chiamate ad attuare nel quadro dell’obiettivo generale di riduzione della spesa, ferma restando l’autonomia nell’individuazione in concreto del percorso da seguire, secondo quanto previsto anche dal successivo comma 21 dell’art. 61 in commento. 1.5. Il dato letterale, che rappresenta il primo e fondamentale canone ermeneutico, vale a superare anche le ulteriori argomentazioni addotte a sostegno della tesi del ricorrente. 10 di 17 Infatti, acclarata l’autonomia della misura di cui al comma 14 rispetto all’eventuale intervento di cui al successivo comma 19, si ricompone anche l’esegesi teleologica e sistematica della previsione, per essere la stessa inserita nel quadro delle disposizioni di coordinamento finanziario che definiscono le modalità di contenimento della spesa sanitaria. In questo senso depone proprio la sentenza n. 341 del 2009 della Corte cost., che ha incentrato il proprio vaglio di legittimità della normativa in esame sul rilievo che tale disciplina si mantiene sul piano delle norme di principio e della indicazione di complessivi obiettivi di riequilibrio finanziario, lasciando alle Regioni sufficienti margini di autonomia circa i mezzi necessari per la realizzazione degli obiettivi stessi. Ancor più chiara, sul punto, la Corte cost. nella successiva sentenza n. 68 del 2011, nella quale si afferma espressamente che la norma regionale scrutinata nella specie violava «anche il principio di riduzione dei trattamenti economici, ricavabile dall’art. 61, comma 14, del decreto-legge 12 luglio 2008, n. 112». In sintesi, la decurtazione di cui al comma 14, lungi dal risultare subordinata all’effettiva abolizione del ticket, esprime l’affermazione di un principio di riduzione del trattamento economico, finalizzato più in generale al contenimento della spesa e, in particolare, a coprire l’intervento di cui al comma 19 che le Regioni erano tenute ad effettuare nell’ambito dell’autonomia loro costituzionalmente riconosciuta (art. 61, comma 21, cit.). 1.6. Va, infine, considerato che, in piena aderenza alla previsione normativa, nel contratto sottoscritto dall’odierno ricorrente era stata espressamente inserita la clausola di salvezza relativa all’adozione della misura di cui al comma 14 in commento, riduzione che, in concreto, venne ad essere applicata con decreto del Commissario ad acta del 31 dicembre 2010, a seguito dell’approvazione del documento contenente i programmi operativi per l’anno 2011-2012, in un più vasto ambito di interventi finalizzati alla riduzione della spesa sanitaria, come riportato nella sentenza impugnata. Pertanto, anche sul piano della pattuizione individuale la decurtazione operata risulta pienamente legittima. 11 di 17 2. Con il secondo motivo il ricorrente deduce la violazione ovvero falsa o erronea applicazione dell’art.
3-bis, comma 8, ultimo periodo, del d.lgs. legislativo 30 dicembre 1992 n. 502, anche in relazione all’art. 2, comma 5, del dPCM 19 luglio 1995 n. 502 e successive modificazioni e integrazioni, in quanto il giudice d’appello avrebbe erroneamente escluso che il compenso del direttore generale di azienda sanitaria locale dovesse essere incrementato in misura tale da determinare la conformità alle predette disposizioni, nella parte in cui prevedono l’adeguamento dei compensi del direttore sanitario e del direttore amministrativo a quelli dei dirigenti medico-amministrativi apicali e ne individuano il limite massimo nell’ottanta per cento del compenso del direttore generale. 2.1. Anche il secondo motivo è infondato. Questa Corte ha già avuto modo di esaminare la normativa in tema di compensi del direttore generale di azienda sanitaria locale e del direttore sanitario e del direttore amministrativo. In particolare, Cass. sez. L, 10 maggio 2021, n. 12359 ha ricostruito la disciplina di riferimento come segue. Il contratto (e conseguente rapporto) intercorrente tra l’azienda sanitaria ed il direttore sanitario (idem est per il direttore generale ed il direttore amministrativo), è regolato per legge (art. 3, comma 6 del d.lgs. 502 del 1992 e 3-bis, comma 8, introdotto dal d.lgs. n. 229 del 1999) come contratto di diritto privato, stipulato in osservanza delle norme sul lavoro autonomo, alla cui tipologia, sub specie di prestazione d’opera professionale-intellettuale, esso dunque si riporta, con i tratti propri anche della collaborazione coordinata e continuativa. Si tratta di contratto caratterizzato da significativi tratti eteronomi, essendo rimessa la determinazione dei suoi contenuti «ivi compresi i criteri per la determinazione degli emolumenti» ad appositi d.P.C.M. (art. 3, comma 6 cit.). Successivamente all’emanazione dell’art. 3, comma 6, del d.lgs. 502 del 1992 è stato emanato il d.P.C.M. n. 502 del 1995 che, nel testo originario, ha distinto, quanto al trattamento economico, il direttore 12 di 17 generale rispetto ai direttori sanitario e amministrativo (pur introducendo elementi di raccordo tra l’uno e gli altri). L’art. 1, comma 5, di tale d.P.C.M. ha previsto che il trattamento economico omnicomprensivo del direttore generale è individuato dalla Regione in relazione a determinati parametri (a. volume delle entrate di parte corrente della unità sanitaria locale o dell’azienda ospedaliera;
b. numero di assistiti e di posti letto;
c. numero di dipendenti) e non poteva risultare superiore a lire duecentomilioni (dell’epoca), potendo essere integrato di una ulteriore quota, fino al 20% dello stesso, sulla base dei risultati di gestione ottenuti e della realizzazione degli obiettivi fissati annualmente dalla Regione, misurati mediante appositi indicatori. L’art. 2, comma 5, del medesimo d.P.C.M. si è occupato del trattamento economico del direttore sanitario e del direttore amministrativo stabilendo che lo stesso è fissato dalla Regione in misura pari al 70% del trattamento base attribuito al direttore generale. Anche in questo caso è stata riconosciuta la possibilità dell’integrazione di un’ulteriore quota, fino al 20% dello stesso, sulla base dei risultati di gestione ottenuti e della realizzazione degli obiettivi fissati annualmente dal direttore generale e misurati mediante appositi indicatori. É stato, altresì, precisato che tale trattamento economico complessivo non può risultare inferiore alla somma dello stipendio iniziale lordo, dell’indennità integrativa speciale, della tredicesima mensilità e dell’indennità di direzione dei dirigenti apicali del Servizio sanitario nazionale. É, quindi, intervenuto l’art.
3-bis, comma 8, del d.lgs. 502 del 1992 introdotto dal d.lgs. n. 229 del 1999 il quale, dopo aver ribadito che il rapporto di lavoro del direttore generale, del direttore amministrativo e del direttore sanitario è esclusivo ed è regolato da contratto di diritto privato, di durata non inferiore a tre e non superiore a cinque anni, rinnovabile, stipulato in osservanza delle norme del titolo terzo del libro quinto del codice civile, ha stabilito che il trattamento economico dei suddetti direttori è definito «in sede di revisione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 19 luglio 1995, n. 502, anche con riferimento ai trattamenti previsti 13 di 17 dalla contrattazione collettiva nazionale per le posizioni apicali della dirigenza medica e amministrativa». È così stato emanato il d.P.C.M. n. 319 del 2001 che, modificando il precedente d.P.C.M. n. 592 del 1992, ha disposto, all’art. 1, comma 5, che, fermi i parametri da considerare così come già previsti, il trattamento economico annuo del direttore generale non può essere superiore a lire trecentomilioni oggi pari ad euro 154.937,06, potendo essere integrato di una ulteriore quota, fino al 20% dello stesso, previa valutazione, sulla base dei criteri determinati ai sensi del comma 5 dell’art.
3-bis del d.lgs. n. 502 del 1992 e successive modificazioni, dei risultati di gestione ottenuti e della realizzazione degli obiettivi di salute e di funzionamento dei servizi, assegnati al direttore generale annualmente dalla Regione. Al successivo art. 2, comma 5, è stato previsto che al direttore sanitario e al direttore amministrativo è attribuito un trattamento economico definito in misura non inferiore a quello previsto dalla contrattazione collettiva nazionale rispettivamente per le posizioni apicali della dirigenza medica ed amministrativa e che la Regione definisce tale trattamento economico tenendo conto sia di quello attribuito al direttore generale sia delle posizioni in strutture organizzative complesse, in un’ottica di equilibrio aziendale. La disposizione ha, altresì, precisato che i trattamenti economici annui sono omnicomprensivi e, salvo il limite minimo di cui al primo periodo (misura non inferiore a quella prevista dalla contrattazione collettiva nazionale rispettivamente per le posizioni apicali della dirigenza medica ed amministrativa), non possono essere fissati in misura superiore all’80% del trattamento base attribuito al direttore generale. Il predetto trattamento può essere integrato di un’ulteriore quota, fino al 20% dello stesso, sulla base dei risultati di gestione ottenuti e della realizzazione degli obiettivi fissati annualmente dal direttore generale e misurata mediante appositi indicatori. È stato, inoltre, inserito il comma 5-bis secondo cui la Regione può disporre che il trattamento economico del direttore generale sia integrato fino ad un importo massimo di 10 milioni, in relazione a corsi di formazione manageriale e ad iniziative di studio ed aggiornamento, 14 di 17 promosse dalla regione ed alle quali il direttore generale debba partecipare per esigenze connesse al proprio ufficio. Così ricostruita la normativa nel suo sviluppo diacronico, nel citato precedente sono stati affermati alcuni principi di rilievo generale: a) la regola di “definizione” dei compensi in coerenza con la contrattazione collettiva, ai sensi dell’art.
3-bis, comma 8, nei rapporti di durata limitata, è rispettata anche se non si realizza una revisione dinamica dei corrispettivi;
b) la fissazione di massimi, operata con i d.P.C.M., rappresenta «un coerente sviluppo e un completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante, dovendosi escludere che la funzione del primo sia limitata ad una mera scansione linguistica di previsioni stabilite dal secondo» (Corte cost. 16 dicembre 2016, n. 278; Corte Cost. 24 settembre 2015, n. 194), ove si consideri, in una logica che guardi all’intervento normativo nella sua globalità e non nella solo prospettiva di singoli interessati, la regolazione uniforme sul piano nazionale dei servizi e dell’organizzazione sanitaria che si andava nel complesso a realizzare;
c) e il vincolo imposto dalla norma primaria (art.
3-bis, comma 8 cit.) rispetto alla contrattazione collettiva è del tutto generico, prevedendosi soltanto che i trattamenti economici siano definiti «anche con riferimento, ai trattamenti previsti dalla contrattazione collettiva nazionale per le posizioni apicali della dirigenza medica e amministrativa»; d) i d.P.C.M. non prevedono l’adeguamento dinamico alla contrattazione collettiva, non essendovi alcuna disposizione circa la pretesa equivalenza nel tempo del compenso del direttore sanitario al trattamento stipendiale della dirigenza medica;
e) il rinvio fisso (come, nella specie, senza alcuna clausola espressa di incremento in ragione dei miglioramenti futuri) non comporta la violazione dei principi di adeguatezza e sufficienza di cui all’art. 36 Cost. ed all’art. 2233, comma 2, cod. civ., in quanto il l rapporto tra le aziende e il direttore sanitario (come anche quello con il direttore generale ed il direttore amministrativo), ha natura di rapporto di lavoro autonomo, come espressamente desumibile dal richiamo dell’art.
3- bis, comma 8, al «titolo terzo del libro quinto del codice civile», sicché costituisce ius receptum quello per cui soltanto ove il contratto non sia 15 di 17 liberamente pattuito è ammessa la determinazione del compenso in ragione dell’importanza dell’opera; f) è analogamente ius receptum il fatto che l’art. 36 Cost. si riferisce soltanto ai rapporti di natura subordinata e non al lavoro autonomo, né, rispetto ai rapporti qui in esame, esiste una norma di richiamo vincolistico ad un’apposta contrattazione collettiva, come è per i rapporti convenzionali di cui all’art. 48 legge n. 833 del 1978 ed all’art. 8 d.lgs. n. 502 del 1992; g) né può ritenersi la normativa irragionevole, sul rilievo che la rigidità del sistema comporti il rischio di alterare l’ordine di rilevanza degli incarichi, dal momento che vengono in rilievo posizioni diverse, sicché non si può ragionare in termini di assoluta e costante proporzionalità; viceversa, il quadro complessivo (mera eventualità dell’effettivo disallinearsi dei compensi e comunque natura temporanea dell’effetto, in ragione della limitata durata del vincolo contrattuale dei direttori sanitario e amministrativo e del direttore generale;
diversità delle posizioni professionali) consente di ritenere non necessariamente irragionevole il fatto che solo in via iniziale vi sia precisa parametrazione sui compensi dei medici apicali. Questa Corte ha anche esaminato il tema dei diversi criteri di determinazione del trattamento economico previsti per il direttore generale rispetto a quelli stabiliti per i direttori sanitari e amministrativi (Cass. Sez. L, 17/01/2024, n. 1796). In particolare, è stato precisato che la disciplina traccia una chiara distinzione fra il trattamento del direttore generale, prefissato con riferimento a determinati parametri, e quello del direttore amministrativo, ancorato alla contrattazione collettiva. 2.2. In base alla ricostruzione della disciplina di riferimento ed avuto riguardo ai principi sopra richiamati, può agevolmente concludersi per l’infondatezza delle argomentazioni sviluppate a sostegno del motivo. Infatti, come sopra enunciato, il rinvio alla contrattazione collettiva è solo tendenziale, e non comporta il rinvio dinamico alle modifiche nel mentre intervenute. Inoltre, il trattamento del direttore generale, a differenza di quello dei direttori sanitario e amministrativo, è previsto dall’art. 1 del d.P.C.M. con riferimento a precisi parametri, senza un chiaro 16 di 17 richiamo alla contrattazione collettiva, con la previsione di un tetto massimo e la facoltà di un aumento percentuale in presenza di determinati requisiti;
viceversa, l’art. 2 del d.P.C.M. collega espressamente il trattamento del direttore sanitario e del direttore amministrativo a quello previsto dalla contrattazione collettiva nazionale rispettivamente per le posizioni apicali della dirigenza medica ed amministrativa e prevede come tetto massimo l’ottanta per cento del trattamento base attribuito al direttore generale. Pertanto, il predetto art. 2 determina il tetto massimo in rapporto a quello del direttore generale, ma ciò non può condurre ad alcuna conclusione sul trattamento del direttore generale nel senso auspicato dal ricorrente, considerato, peraltro, che il citato art. 1 disciplina compiutamente la posizione del direttore generale. 2.3. Va aggiunto che dopo l’entrata in vigore del d.l. n. 112 del 2008 cit. qualunque meccanismo di rivalutazione o di indicizzazione delle retribuzioni dei Direttori Generali delle Aziende del Servizio Sanitario introdotto con legge regionale è da considerare contraria alle disposizioni di principio in materia introdotte dall’art. art. 61, comma 14, del suddetto d.l. (vedi, per tutte: Corte dei conti C. Conti Basilicata Sez. contr., Delib., 24- 09-2015, n. 53). E tali disposizioni, in base al consolidato indirizzo della Corte costituzionale, vanno qualificate di coordinamento della finanza pubblica ‒ e, in quanto tali, contenenti principi vincolanti per tutte le Regioni e per le Province autonome – perché si tratta di disposizioni legislative statali volte a contenere entro limiti quantitativi e temporali prefissati la spesa pubblica corrente (Corte cost. sentenze n. 4 del 2004 e n. 417 del 2005) e, in particolare, la “spesa complessiva per il personale regionale e locale”, che è una delle più frequenti e rilevanti cause del disavanzo pubblico (Corte cost. sentenze nn. 153 del 2015; 169 del 2007; 4 del 2004). 2.4. Occorre, qui, richiamare anche le ulteriori valutazioni svolte in ordine alla natura del rapporto, di carattere autonomo (in tal senso, anche Cass. Sez. U, 11/11/2020, n. 25369), con conseguente inapplicabilità del 17 di 17 parametro di cui all’art. 36 Cost. ovvero quello di cui all’art. 3 Cost., stante la non comparabilità delle posizioni. 3. In definitiva, il ricorso va respinto, con conseguente condanna del ricorrente soccombente alla refusione delle spese processuali, liquidate per ciascun controricorrente come da dispositivo in ragione dell’attività difensiva svolta. Nulla per le spese del Commissario, rimasto intimato. 4. Occorre dare atto, ai fini e per gli effetti indicati da Cass. Sez. U. 20/02/2020, n. 4315, della sussistenza delle condizioni processuali richieste dall’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002.
P.Q.M.
Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio, che liquida in euro 3.000,00 per compensi in favore della Regione Lazio e in euro 3.500,00 per compensi in favore dell’ASL Roma 2, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00, ed agli accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002 dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 13, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della
-ricorrente- contro Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Anna Maria Collacciani, elettivamente domiciliata in Roma, via Marcantonio Colonna n. 27, presso l’Avvocatura dell’Ente; -controricorrente- nonché contro Azienda Unità Sanitaria Locale Roma 2 (già AUSL Roma C), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. BR ZO e dall’Avv. Maria Cristina Tandoi, elettivamente domiciliata in Roma, via Filippo Meda n. 35, presso l’Avvocatura aziendale;
Civile Sent. Sez. L Num. 25623 Anno 2024 Presidente: TRIA LUCIA Relatore: FEDELE ILEANA Data pubblicazione: 25/09/2024 2 di 17 -controricorrente- nonché contro Commissario ad acta pro tempore per la prosecuzione del piano di rientro dei disavanzi del settore sanitario, Regione Lazio;
-intimato- avverso la sentenza della Corte d’appello di Roma n. 5018/2018 depositata il 06/03/2019. Udita la relazione svolta nella pubblica udienza in data 11/09/2024 dal Consigliere Ileana Fedele;
udita il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Olga Pirone, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
udito l’Avv. Francesco Morcavallo, per delega dell’Avv. Ulpiano Morcavallo;
udita l’Avv. BR ZO;
udita l’Avv. Maria Cristina Tandoi. FATTI DI CAUSA 1. La Corte d’appello di Roma ha accolto il gravame principale proposto dalla Regione Lazio – cui aveva aderito l’Azienda Unità Sanitaria Locale Roma 2 (già ASL Roma C) - e respinto l’appello incidentale proposto da TO ON, direttore generale dell’AUSL Roma C, in tal modo rigettando integralmente la domanda dal predetto avanzata per ottenere sia l’affermazione dell’illegittimità della riduzione del compenso originariamente pattuito per effetto dell’applicazione dell’art. 61, comma 14, del d.l. n. 112 del 2008, conv. con modif. dalla legge n. 133 del 2008 sia l’adeguamento del compenso lordo annuo in applicazione del dPCM n. 502 del 1995. 2. Per quanto qui rileva, la Corte territoriale ha ritenuto: a) con riferimento alla domanda volta all’affermazione dell’illegittimità della ritenuta operata dalla Regione Lazio – domanda già accolta dal giudice di primo grado – che l’interpretazione dell’art. 61, comma 14, del d.l. n. 112 del 2008, cit., escludeva che la decurtazione ivi disposta fosse necessariamente correlata all’abolizione/riduzione del ticket finanziario 3 di 17 prevista dal successivo comma 19, sicché era irrilevante che la Regione Lazio non avesse provveduto ad adottare tale misura, in quanto il provvedimento di riduzione dei compensi, come desumibile anche dalla sentenza n. 341 del 2009 della Corte cost., pur finalizzato in via principale alla abolizione del ticket, era più in generale funzionale al contesto di riduzione della spesa sanitaria, ai sensi del comma 1, del citato art. 61. La facoltà di tale decurtazione era dunque rimessa alla Regione ed espressamente richiamata nel contratto stipulato dal direttore generale;
b) con riferimento alla domanda di adeguamento della retribuzione ai sensi dell’art. 2 del dPCM n. 502 del 1995 che le disposizioni poste a fondamento della pretesa (segnatamente, l’art.
3-bis, comma 8, del d.lgs. n. 502 del 1992 e l’art. 2, comma 5, del dPCM n. 502 del 1995) riguardavano il trattamento economico del direttore sanitario e del direttore amministrativo nonché il rapporto fra il compenso spettante ai predetti e quello stabilito per il direttore generale, mentre il trattamento del direttore generale, per il tramite del richiamo operato dall’art.
3-bis, comma 8, del d.lgs. n. 502 del 1992, era previsto dall’art. 1, comma 5, del dPCM n. 502 del 1995 con riferimento ad altri parametri ivi specificamente indicati, con rinvio per quanto non disposto alle norme del titolo terzo del cod. civ, (artt. 2222 e ss. c.c. in tema di lavoro autonomo); anche il rinvio alla contrattazione collettiva era previsto solo per il direttore sanitario ed il direttore amministrativo;
infine, non era pertinente il riferimento all’art. 36 Cost., considerata la natura autonoma del rapporto di lavoro. 3. Avverso tale pronuncia TO ON propone ricorso per cassazione affidato a due motivi, cui resistono la Regione Lazio e l’AUSL Roma 2 con autonomi controricorsi, mentre il Commissario ad acta, pure evocato in giudizio, è rimasto intimato. 4. Il rappresentante del Pubblico Ministero ha depositato conclusioni scritte con richiesta di rigettare il ricorso. 5. Il ricorrente ha depositato memoria ex art. 378 cod. proc. civ. 6. La causa giunge in decisione all’esito della trattazione in pubblica udienza, nella quale sono intervenuti i difensori dell’ASL Roma 2 e il 4 di 17 rappresentante del Pubblico Ministero, che, nel richiamare le conclusioni già rassegnate nella memoria depositata, ha insistito per il rigetto del ricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo il ricorrente deduce la violazione ovvero falsa o erronea applicazione dell’art. 61, comma 14, del d.l. n. 112 del 2008, ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 3, cod. proc. civ., atteso che il giudice d’appello, in violazione dei criteri di interpretazione letterale, teleologica e sistematica della predetta disposizione normativa, corroborati anche dalla ricognizione fornitane dalla giurisprudenza costituzionale, ha incongruamente escluso che la decurtazione, ivi prevista, dei compensi dovuti ai titolari di incarichi di direzione aziendale sanitaria presupponesse necessariamente l’attuazione della facoltà di riduzione o abolizione delle quote di partecipazione dell’utenza, così detti “ticket”, alla spesa per le prestazioni mediche specialistiche. Il motivo si incentra, dunque, sull’interpretazione dell’art. 61, comma 14, del d.l. n. 112 del 2008, cit., che, nella prospettazione del ricorrente, condizionerebbe la legittimità della decurtazione ivi prevista alla abolizione del ticket sanitario, misura pacificamente non adottata dalla Regione Lazio. 1.1. Il motivo è infondato, atteso che la Corte territoriale ha correttamente interpretato la disposizione in commento. Preliminarmente è bene puntualizzare che, in punto di fatto, dalla sentenza impugnata emerge quanto segue. TO ON ebbe a stipulare in data 23 novembre 2010 un contratto di prestazione d’opera intellettuale, quale direttore generale della ASL Roma C, con il quale gli è stato attribuito un trattamento economico omnicomprensivo annuo di euro 153.387,70 «come previsto dalle deliberazioni in materia di trattamento economico adottate dalla Giunta regionale, fatti salvi gli effetti di cui all’art. 61, comma 14, della legge 6 agosto 2008, n. 133 in combinato disposto con l’art. 1, comma 5, della legge 4 dicembre 2008 n. 189». Con decreto del Commissario ad acta del 31 dicembre 2010, a seguito dell’approvazione del documento contenente i programmi operativi per 5 di 17 l’anno 2011-2012, in un più vasto ambito di interventi finalizzati alla riduzione della spesa sanitaria, è stata disposta, a decorrere dalla data di conferimento di rinnovo degli incarichi, una riduzione del 20% rispetto all’ammontare risultante alla data del 30 giugno 2008 dei trattamenti economici complessivi spettanti ai direttori generali, direttori sanitari e direttori amministrativi. Pertanto, al ON è stata corrisposta l’inferiore retribuzione mensile di euro 10.225,82, corrispondente ad una retribuzione annuale di euro 122.709,84. 1.2. Così delineati i fatti, occorre senz’altro muovere dal dato letterale dell’art. 61 del d.l. n. 112 del 2008 cit., nella parte di interesse (commi 14 e ss.), in base a quanto dedotto dal ricorrente: «14. A decorrere dalla data di conferimento o di rinnovo degli incarichi i trattamenti economici complessivi spettanti ai direttori generali, ai direttori sanitari, e ai direttori amministrativi, ed i compensi spettanti ai componenti dei collegi sindacali delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende ospedaliero universitarie, degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e degli istituti zooprofilattici sono rideterminati con una riduzione del 20 per cento rispetto all'ammontare risultante alla data del 30 giugno 2008. 15. Fermo quanto previsto dal comma 14, le disposizioni di cui ai commi 1, 2, 5 e 6 non si applicano in via diretta alle regioni, alle province autonome, agli enti, di rispettiva competenza, del Servizio sanitario nazionale ed agli enti locali. Le disposizioni di cui ai commi 1, 2, 5 e 6 non si applicano agli enti previdenziali privatizzati. 16. Ai fini del contenimento della spesa pubblica, le regioni, entro il 31 dicembre 2008, adottano disposizioni, normative o amministrative, finalizzate ad assicurare la riduzione degli oneri degli organismi politici e degli apparati amministrativi, con particolare riferimento alla diminuzione dell’ammontare dei compensi e delle indennità dei componenti degli organi rappresentativi e del numero di questi ultimi, alla soppressione degli enti inutili, alla fusione delle società partecipate, al ridimensionamento delle 6 di 17 strutture organizzative ed all’adozione di misure analoghe a quelle previste nel presente articolo. La disposizione di cui al presente comma costituisce principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, ai fini del rispetto dei parametri stabiliti dal patto di stabilità e crescita dell’Unione europea. I risparmi di spesa derivanti dall’attuazione del presente comma, aggiuntivi rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, concorrono alla copertura degli oneri derivanti dall’attuazione del comma 19. 17. Le somme provenienti dalle riduzioni di spesa e le maggiori entrate di cui al presente articolo, con esclusione di quelle di cui ai commi 14 e 16, sono versate annualmente dagli enti e dalle amministrazioni dotati di autonomia finanziaria ad apposito capitolo dell’entrata del bilancio dello Stato. La disposizione di cui al primo periodo non si applica agli enti territoriali e agli enti, di competenza regionale o delle province autonome di Trento e di Bolzano, del Servizio sanitario nazionale. Le somme versate ai sensi del primo periodo sono riassegnate ad un apposito fondo di parte corrente. La dotazione finanziaria del fondo è stabilita in 200 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2009; la predetta dotazione è incrementata con le somme riassegnate ai sensi del periodo precedente. Con decreto del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione di concerto con il Ministro dell’interno e con il Ministro dell’economia e delle finanze una quota del fondo di cui al terzo periodo può essere destinata alla tutela della sicurezza pubblica e del soccorso pubblico, inclusa l’assunzione di personale in deroga ai limiti stabiliti dalla legislazione vigente ai sensi e nei limiti di cui al comma 22; un’ulteriore quota può essere destinata al finanziamento della contrattazione integrativa delle amministrazioni indicate nell’articolo 67, comma 5, ovvero delle amministrazioni interessate dall’applicazione dell’articolo 67, comma 2. Le somme destinate alla tutela della sicurezza pubblica sono ripartite con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, tra le unità previsionali di base interessate. La quota del fondo eccedente la dotazione di 200 milioni di euro non destinate alle predette finalità entro il 31 dicembre di ogni anno costituisce economia di bilancio. 7 di 17 18. Per l’anno 2009 è istituito nello stato di previsione del Ministero dell'interno un apposito fondo, con una dotazione di 100 milioni di euro, per la realizzazione, sulla base di apposite convenzioni tra il Ministero dell'interno ed i comuni interessati, delle iniziative urgenti occorrenti per il potenziamento della sicurezza urbana e la tutela dell'ordine pubblico. Con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono adottate le disposizioni per l’attuazione del presente comma. 19. Per gli anni 2009, 2010 e 2011, la quota di partecipazione al costo per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per gli assistiti non esentati, di cui all’articolo 1, comma 796, lettera p), primo periodo, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, è abolita. Resta fermo quanto previsto dal comma 21 del presente articolo. 20. Ai fini della copertura degli oneri derivanti dall’attuazione del comma 19: a) il livello del finanziamento del Servizio sanitario nazionale al quale concorre ordinariamente lo Stato, di cui all’articolo 79, comma 1, del presente decreto, è incrementato di 400 milioni di euro su base annua per gli anni 2009, 2010 e 2011; b) le regioni: 1) destinano, ciascuna al proprio servizio sanitario regionale, le risorse provenienti dalle disposizioni di cui ai commi 14 e 16; 2) adottano ulteriori misure di incremento dell’efficienza e di razionalizzazione della spesa, dirette a realizzare la parte residuale della copertura degli oneri derivanti dall’attuazione del comma 19. 21. Le regioni, comunque, in luogo della completa adozione delle misure di cui ai commi 14 e 16 ed al numero 2) della lettera b) del comma 20 possono decidere di applicare, in misura integrale o ridotta, la quota di partecipazione abolita ai sensi del comma 19, ovvero altre forme di partecipazione dei cittadini alla spesa sanitaria di effetto finanziario equivalente. Ai fini dell’attuazione di quanto previsto al comma 20, lettera b) e al primo periodo del presente comma, il Ministero del lavoro, della 8 di 17 salute e delle politiche sociali, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, comunica alle regioni, entro il 30 settembre 2008, l’importo che ciascuna di esse deve garantire ai fini dell’equivalenza finanziaria. 1.3. Secondo la tesi del ricorrente, la norma, sul piano letterale, funzionale e sistematico evoca la stretta strumentalità della decurtazione di cui al comma 14 al finanziamento necessario per consentire l’abolizione o riduzione del ticket, sicché, non avendo la Regione Lazio proceduto in tal senso, verrebbe meno la legittimazione della unilaterale riduzione del trattamento economico. Tale tesi sarebbe suffragata: a) sul piano letterale, dall’art. 61, comma 20, lett. b), del d.l. cit., nella parte in cui prevede espressamente che le risorse rivenienti dalle misure di cui all’anteriore comma 14 siano destinate alla «copertura degli oneri derivanti dall’attuazione del comma 19», cioè, per l’appunto, degli oneri derivanti dalla soppressione delle contribuzioni dell’utenza; ancora, sul piano letterale, dal successivo comma 21 del medesimo art. 61, nella parte in cui attribuisce alle amministrazioni regionali la facoltà di dare continuità alle contribuzioni dell’utenza “in luogo” delle misure di riduzione dei compensi od anche di limitare dette contribuzioni;
b) sul piano teleologico, dalla disciplina della correlazione funzionale, persino quantitativa, tra l’intervento di riduzione dei ticket e le misure di copertura;
c) sul piano sistematico, dal comma 17 dell’art. 61 cit., nella parte in cui prevede una specifica disciplina della destinazione funzionale delle somme ricavate dalle diverse misure di riduzione della spesa, fatta espressa eccezione per quelle relative alla riduzione dei compensi, ciò che porrebbe in evidenza la diversa previsione (contenuta, come detto, al comma 20) della destinazione delle somme ricavate dalla riduzione dei compensi, correlati unicamente alla copertura degli oneri derivanti dalla (eventuale) eliminazione o riduzione dei ticket. 1.4. Le argomentazioni addotte a sostegno dell’interpretazione posta dal ricorrente a fondamento della domanda non colgono nel segno. Infatti, è proprio il fondamentale canone letterale che vale ad escludere la lettura che subordina l’operatività della riduzione del compenso all’effettiva adozione della misura di abolizione/riduzione del ticket ove si 9 di 17 consideri che il comma 14 prevede l’anzidetta decurtazione nel quadro delle misure di riduzione della spesa in via del tutto autonoma e prima ancora di introdurre, al comma 19, il tema della abolizione della quota di partecipazione al costo per le prestazioni di assistenza specialistica. L’interpretazione letterale qui seguita risulta avallata anche dalla relazione illustrativa dell’intervento normativo in commento (relazione del Servizio Studi sui progetti di legge della Camera dei deputati, evocata pure dal ricorrente), che considera a sé il comma 14 («Il comma 14 dispone, a decorrere dalla data di conferimento o di rinnovo degli incarichi, una riduzione del 20 per cento delle retribuzioni spettanti ai direttori generali, ai direttori sanitari, ai direttori amministrativi ed ai componenti dei collegi sindacali delle strutture sanitarie del SSN, rispetto all’ammontare risultante alla data del 30 giugno 2008.»), rispetto ai commi 19-21, presi in considerazione unitariamente ed espressamente contrassegnati dall’abolizione del ticket sull’assistenza specialistica. Ne consegue che, seppure le risorse provenienti dal comma 14 rientrano fra quelle destinate a sostenere l’attuazione dell’intervento prefigurato al comma 19 (come previsto dal comma 20, lett. b), nessun argomento letterale autorizza a pervenire alla conclusione prospettata dal ricorrente in ordine alla introduzione di una condizione di legittimità della riduzione dei compensi;
al contrario, l’argomento testuale evidenzia la chiara autonomia della prevista decurtazione rispetto all’eventuale abolizione del ticket. Il comma 14, pertanto, rappresenta una misura che le Regioni sono chiamate ad attuare nel quadro dell’obiettivo generale di riduzione della spesa, ferma restando l’autonomia nell’individuazione in concreto del percorso da seguire, secondo quanto previsto anche dal successivo comma 21 dell’art. 61 in commento. 1.5. Il dato letterale, che rappresenta il primo e fondamentale canone ermeneutico, vale a superare anche le ulteriori argomentazioni addotte a sostegno della tesi del ricorrente. 10 di 17 Infatti, acclarata l’autonomia della misura di cui al comma 14 rispetto all’eventuale intervento di cui al successivo comma 19, si ricompone anche l’esegesi teleologica e sistematica della previsione, per essere la stessa inserita nel quadro delle disposizioni di coordinamento finanziario che definiscono le modalità di contenimento della spesa sanitaria. In questo senso depone proprio la sentenza n. 341 del 2009 della Corte cost., che ha incentrato il proprio vaglio di legittimità della normativa in esame sul rilievo che tale disciplina si mantiene sul piano delle norme di principio e della indicazione di complessivi obiettivi di riequilibrio finanziario, lasciando alle Regioni sufficienti margini di autonomia circa i mezzi necessari per la realizzazione degli obiettivi stessi. Ancor più chiara, sul punto, la Corte cost. nella successiva sentenza n. 68 del 2011, nella quale si afferma espressamente che la norma regionale scrutinata nella specie violava «anche il principio di riduzione dei trattamenti economici, ricavabile dall’art. 61, comma 14, del decreto-legge 12 luglio 2008, n. 112». In sintesi, la decurtazione di cui al comma 14, lungi dal risultare subordinata all’effettiva abolizione del ticket, esprime l’affermazione di un principio di riduzione del trattamento economico, finalizzato più in generale al contenimento della spesa e, in particolare, a coprire l’intervento di cui al comma 19 che le Regioni erano tenute ad effettuare nell’ambito dell’autonomia loro costituzionalmente riconosciuta (art. 61, comma 21, cit.). 1.6. Va, infine, considerato che, in piena aderenza alla previsione normativa, nel contratto sottoscritto dall’odierno ricorrente era stata espressamente inserita la clausola di salvezza relativa all’adozione della misura di cui al comma 14 in commento, riduzione che, in concreto, venne ad essere applicata con decreto del Commissario ad acta del 31 dicembre 2010, a seguito dell’approvazione del documento contenente i programmi operativi per l’anno 2011-2012, in un più vasto ambito di interventi finalizzati alla riduzione della spesa sanitaria, come riportato nella sentenza impugnata. Pertanto, anche sul piano della pattuizione individuale la decurtazione operata risulta pienamente legittima. 11 di 17 2. Con il secondo motivo il ricorrente deduce la violazione ovvero falsa o erronea applicazione dell’art.
3-bis, comma 8, ultimo periodo, del d.lgs. legislativo 30 dicembre 1992 n. 502, anche in relazione all’art. 2, comma 5, del dPCM 19 luglio 1995 n. 502 e successive modificazioni e integrazioni, in quanto il giudice d’appello avrebbe erroneamente escluso che il compenso del direttore generale di azienda sanitaria locale dovesse essere incrementato in misura tale da determinare la conformità alle predette disposizioni, nella parte in cui prevedono l’adeguamento dei compensi del direttore sanitario e del direttore amministrativo a quelli dei dirigenti medico-amministrativi apicali e ne individuano il limite massimo nell’ottanta per cento del compenso del direttore generale. 2.1. Anche il secondo motivo è infondato. Questa Corte ha già avuto modo di esaminare la normativa in tema di compensi del direttore generale di azienda sanitaria locale e del direttore sanitario e del direttore amministrativo. In particolare, Cass. sez. L, 10 maggio 2021, n. 12359 ha ricostruito la disciplina di riferimento come segue. Il contratto (e conseguente rapporto) intercorrente tra l’azienda sanitaria ed il direttore sanitario (idem est per il direttore generale ed il direttore amministrativo), è regolato per legge (art. 3, comma 6 del d.lgs. 502 del 1992 e 3-bis, comma 8, introdotto dal d.lgs. n. 229 del 1999) come contratto di diritto privato, stipulato in osservanza delle norme sul lavoro autonomo, alla cui tipologia, sub specie di prestazione d’opera professionale-intellettuale, esso dunque si riporta, con i tratti propri anche della collaborazione coordinata e continuativa. Si tratta di contratto caratterizzato da significativi tratti eteronomi, essendo rimessa la determinazione dei suoi contenuti «ivi compresi i criteri per la determinazione degli emolumenti» ad appositi d.P.C.M. (art. 3, comma 6 cit.). Successivamente all’emanazione dell’art. 3, comma 6, del d.lgs. 502 del 1992 è stato emanato il d.P.C.M. n. 502 del 1995 che, nel testo originario, ha distinto, quanto al trattamento economico, il direttore 12 di 17 generale rispetto ai direttori sanitario e amministrativo (pur introducendo elementi di raccordo tra l’uno e gli altri). L’art. 1, comma 5, di tale d.P.C.M. ha previsto che il trattamento economico omnicomprensivo del direttore generale è individuato dalla Regione in relazione a determinati parametri (a. volume delle entrate di parte corrente della unità sanitaria locale o dell’azienda ospedaliera;
b. numero di assistiti e di posti letto;
c. numero di dipendenti) e non poteva risultare superiore a lire duecentomilioni (dell’epoca), potendo essere integrato di una ulteriore quota, fino al 20% dello stesso, sulla base dei risultati di gestione ottenuti e della realizzazione degli obiettivi fissati annualmente dalla Regione, misurati mediante appositi indicatori. L’art. 2, comma 5, del medesimo d.P.C.M. si è occupato del trattamento economico del direttore sanitario e del direttore amministrativo stabilendo che lo stesso è fissato dalla Regione in misura pari al 70% del trattamento base attribuito al direttore generale. Anche in questo caso è stata riconosciuta la possibilità dell’integrazione di un’ulteriore quota, fino al 20% dello stesso, sulla base dei risultati di gestione ottenuti e della realizzazione degli obiettivi fissati annualmente dal direttore generale e misurati mediante appositi indicatori. É stato, altresì, precisato che tale trattamento economico complessivo non può risultare inferiore alla somma dello stipendio iniziale lordo, dell’indennità integrativa speciale, della tredicesima mensilità e dell’indennità di direzione dei dirigenti apicali del Servizio sanitario nazionale. É, quindi, intervenuto l’art.
3-bis, comma 8, del d.lgs. 502 del 1992 introdotto dal d.lgs. n. 229 del 1999 il quale, dopo aver ribadito che il rapporto di lavoro del direttore generale, del direttore amministrativo e del direttore sanitario è esclusivo ed è regolato da contratto di diritto privato, di durata non inferiore a tre e non superiore a cinque anni, rinnovabile, stipulato in osservanza delle norme del titolo terzo del libro quinto del codice civile, ha stabilito che il trattamento economico dei suddetti direttori è definito «in sede di revisione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 19 luglio 1995, n. 502, anche con riferimento ai trattamenti previsti 13 di 17 dalla contrattazione collettiva nazionale per le posizioni apicali della dirigenza medica e amministrativa». È così stato emanato il d.P.C.M. n. 319 del 2001 che, modificando il precedente d.P.C.M. n. 592 del 1992, ha disposto, all’art. 1, comma 5, che, fermi i parametri da considerare così come già previsti, il trattamento economico annuo del direttore generale non può essere superiore a lire trecentomilioni oggi pari ad euro 154.937,06, potendo essere integrato di una ulteriore quota, fino al 20% dello stesso, previa valutazione, sulla base dei criteri determinati ai sensi del comma 5 dell’art.
3-bis del d.lgs. n. 502 del 1992 e successive modificazioni, dei risultati di gestione ottenuti e della realizzazione degli obiettivi di salute e di funzionamento dei servizi, assegnati al direttore generale annualmente dalla Regione. Al successivo art. 2, comma 5, è stato previsto che al direttore sanitario e al direttore amministrativo è attribuito un trattamento economico definito in misura non inferiore a quello previsto dalla contrattazione collettiva nazionale rispettivamente per le posizioni apicali della dirigenza medica ed amministrativa e che la Regione definisce tale trattamento economico tenendo conto sia di quello attribuito al direttore generale sia delle posizioni in strutture organizzative complesse, in un’ottica di equilibrio aziendale. La disposizione ha, altresì, precisato che i trattamenti economici annui sono omnicomprensivi e, salvo il limite minimo di cui al primo periodo (misura non inferiore a quella prevista dalla contrattazione collettiva nazionale rispettivamente per le posizioni apicali della dirigenza medica ed amministrativa), non possono essere fissati in misura superiore all’80% del trattamento base attribuito al direttore generale. Il predetto trattamento può essere integrato di un’ulteriore quota, fino al 20% dello stesso, sulla base dei risultati di gestione ottenuti e della realizzazione degli obiettivi fissati annualmente dal direttore generale e misurata mediante appositi indicatori. È stato, inoltre, inserito il comma 5-bis secondo cui la Regione può disporre che il trattamento economico del direttore generale sia integrato fino ad un importo massimo di 10 milioni, in relazione a corsi di formazione manageriale e ad iniziative di studio ed aggiornamento, 14 di 17 promosse dalla regione ed alle quali il direttore generale debba partecipare per esigenze connesse al proprio ufficio. Così ricostruita la normativa nel suo sviluppo diacronico, nel citato precedente sono stati affermati alcuni principi di rilievo generale: a) la regola di “definizione” dei compensi in coerenza con la contrattazione collettiva, ai sensi dell’art.
3-bis, comma 8, nei rapporti di durata limitata, è rispettata anche se non si realizza una revisione dinamica dei corrispettivi;
b) la fissazione di massimi, operata con i d.P.C.M., rappresenta «un coerente sviluppo e un completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante, dovendosi escludere che la funzione del primo sia limitata ad una mera scansione linguistica di previsioni stabilite dal secondo» (Corte cost. 16 dicembre 2016, n. 278; Corte Cost. 24 settembre 2015, n. 194), ove si consideri, in una logica che guardi all’intervento normativo nella sua globalità e non nella solo prospettiva di singoli interessati, la regolazione uniforme sul piano nazionale dei servizi e dell’organizzazione sanitaria che si andava nel complesso a realizzare;
c) e il vincolo imposto dalla norma primaria (art.
3-bis, comma 8 cit.) rispetto alla contrattazione collettiva è del tutto generico, prevedendosi soltanto che i trattamenti economici siano definiti «anche con riferimento, ai trattamenti previsti dalla contrattazione collettiva nazionale per le posizioni apicali della dirigenza medica e amministrativa»; d) i d.P.C.M. non prevedono l’adeguamento dinamico alla contrattazione collettiva, non essendovi alcuna disposizione circa la pretesa equivalenza nel tempo del compenso del direttore sanitario al trattamento stipendiale della dirigenza medica;
e) il rinvio fisso (come, nella specie, senza alcuna clausola espressa di incremento in ragione dei miglioramenti futuri) non comporta la violazione dei principi di adeguatezza e sufficienza di cui all’art. 36 Cost. ed all’art. 2233, comma 2, cod. civ., in quanto il l rapporto tra le aziende e il direttore sanitario (come anche quello con il direttore generale ed il direttore amministrativo), ha natura di rapporto di lavoro autonomo, come espressamente desumibile dal richiamo dell’art.
3- bis, comma 8, al «titolo terzo del libro quinto del codice civile», sicché costituisce ius receptum quello per cui soltanto ove il contratto non sia 15 di 17 liberamente pattuito è ammessa la determinazione del compenso in ragione dell’importanza dell’opera; f) è analogamente ius receptum il fatto che l’art. 36 Cost. si riferisce soltanto ai rapporti di natura subordinata e non al lavoro autonomo, né, rispetto ai rapporti qui in esame, esiste una norma di richiamo vincolistico ad un’apposta contrattazione collettiva, come è per i rapporti convenzionali di cui all’art. 48 legge n. 833 del 1978 ed all’art. 8 d.lgs. n. 502 del 1992; g) né può ritenersi la normativa irragionevole, sul rilievo che la rigidità del sistema comporti il rischio di alterare l’ordine di rilevanza degli incarichi, dal momento che vengono in rilievo posizioni diverse, sicché non si può ragionare in termini di assoluta e costante proporzionalità; viceversa, il quadro complessivo (mera eventualità dell’effettivo disallinearsi dei compensi e comunque natura temporanea dell’effetto, in ragione della limitata durata del vincolo contrattuale dei direttori sanitario e amministrativo e del direttore generale;
diversità delle posizioni professionali) consente di ritenere non necessariamente irragionevole il fatto che solo in via iniziale vi sia precisa parametrazione sui compensi dei medici apicali. Questa Corte ha anche esaminato il tema dei diversi criteri di determinazione del trattamento economico previsti per il direttore generale rispetto a quelli stabiliti per i direttori sanitari e amministrativi (Cass. Sez. L, 17/01/2024, n. 1796). In particolare, è stato precisato che la disciplina traccia una chiara distinzione fra il trattamento del direttore generale, prefissato con riferimento a determinati parametri, e quello del direttore amministrativo, ancorato alla contrattazione collettiva. 2.2. In base alla ricostruzione della disciplina di riferimento ed avuto riguardo ai principi sopra richiamati, può agevolmente concludersi per l’infondatezza delle argomentazioni sviluppate a sostegno del motivo. Infatti, come sopra enunciato, il rinvio alla contrattazione collettiva è solo tendenziale, e non comporta il rinvio dinamico alle modifiche nel mentre intervenute. Inoltre, il trattamento del direttore generale, a differenza di quello dei direttori sanitario e amministrativo, è previsto dall’art. 1 del d.P.C.M. con riferimento a precisi parametri, senza un chiaro 16 di 17 richiamo alla contrattazione collettiva, con la previsione di un tetto massimo e la facoltà di un aumento percentuale in presenza di determinati requisiti;
viceversa, l’art. 2 del d.P.C.M. collega espressamente il trattamento del direttore sanitario e del direttore amministrativo a quello previsto dalla contrattazione collettiva nazionale rispettivamente per le posizioni apicali della dirigenza medica ed amministrativa e prevede come tetto massimo l’ottanta per cento del trattamento base attribuito al direttore generale. Pertanto, il predetto art. 2 determina il tetto massimo in rapporto a quello del direttore generale, ma ciò non può condurre ad alcuna conclusione sul trattamento del direttore generale nel senso auspicato dal ricorrente, considerato, peraltro, che il citato art. 1 disciplina compiutamente la posizione del direttore generale. 2.3. Va aggiunto che dopo l’entrata in vigore del d.l. n. 112 del 2008 cit. qualunque meccanismo di rivalutazione o di indicizzazione delle retribuzioni dei Direttori Generali delle Aziende del Servizio Sanitario introdotto con legge regionale è da considerare contraria alle disposizioni di principio in materia introdotte dall’art. art. 61, comma 14, del suddetto d.l. (vedi, per tutte: Corte dei conti C. Conti Basilicata Sez. contr., Delib., 24- 09-2015, n. 53). E tali disposizioni, in base al consolidato indirizzo della Corte costituzionale, vanno qualificate di coordinamento della finanza pubblica ‒ e, in quanto tali, contenenti principi vincolanti per tutte le Regioni e per le Province autonome – perché si tratta di disposizioni legislative statali volte a contenere entro limiti quantitativi e temporali prefissati la spesa pubblica corrente (Corte cost. sentenze n. 4 del 2004 e n. 417 del 2005) e, in particolare, la “spesa complessiva per il personale regionale e locale”, che è una delle più frequenti e rilevanti cause del disavanzo pubblico (Corte cost. sentenze nn. 153 del 2015; 169 del 2007; 4 del 2004). 2.4. Occorre, qui, richiamare anche le ulteriori valutazioni svolte in ordine alla natura del rapporto, di carattere autonomo (in tal senso, anche Cass. Sez. U, 11/11/2020, n. 25369), con conseguente inapplicabilità del 17 di 17 parametro di cui all’art. 36 Cost. ovvero quello di cui all’art. 3 Cost., stante la non comparabilità delle posizioni. 3. In definitiva, il ricorso va respinto, con conseguente condanna del ricorrente soccombente alla refusione delle spese processuali, liquidate per ciascun controricorrente come da dispositivo in ragione dell’attività difensiva svolta. Nulla per le spese del Commissario, rimasto intimato. 4. Occorre dare atto, ai fini e per gli effetti indicati da Cass. Sez. U. 20/02/2020, n. 4315, della sussistenza delle condizioni processuali richieste dall’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002.
P.Q.M.
Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio, che liquida in euro 3.000,00 per compensi in favore della Regione Lazio e in euro 3.500,00 per compensi in favore dell’ASL Roma 2, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00, ed agli accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002 dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 13, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della