CASS
Sentenza 19 febbraio 2026
Sentenza 19 febbraio 2026
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. pen., sez. I, sentenza 19/02/2026, n. 6801 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 6801 |
| Data del deposito : | 19 febbraio 2026 |
Testo completo
REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Composta da - Presidente - NC NI CC - 09/12/2025 R.G.N. 27562/2025 LE CI SENTENZA sul ricorso proposto da: Ministero della Giustizia avverso l'ordinanza del 11/07/2025 emessa dal Tribunale di sorveglianza di Milano nell’ambito del procedimento a carico di CE OC, nato a [...], il [...]; visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso;
udita la relazione svolta dal Consigliere Vincenzo Siani;
letta la requisitoria del Sostituto Procuratore generale, Cristina Marzagalli, che ha chiesto l’annullamento senza rinvio dell’ordinanza impugnata. RITENUTO IN FATTO 1. Con l’ordinanza indicata in epigrafe, emessa in data 11 luglio 2025, il Tribunale di sorveglianza di Milano ha rigettato il reclamo proposto dal Ministero della giustizia, Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria, avverso il provvedimento reso il 10 gennaio 2025 dal Magistrato di sorveglianza di Milano, che – in accoglimento del reclamo proposto da OC CE, previa disapplicazione degli artt. 6 e 8 della Circolare ministeriale n. 3676/6126 del 02/10/2017 – aveva disposto che la Casa di reclusione di Milano Opera consentisse al suddetto detenuto di avere la disponibilità del fornelletto a gas, del pentolame e accessori per l’arco dell’intera giornata, così come consentito ai detenuti non assoggettati al regime detentivo differenziato ex art. 41-bis legge 26 luglio 1975, n. 354, e succ. modd. (Ord. pen.).
2. Il Ministero della Giustizia, con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, ha proposto ricorso avverso la suindicata ordinanza chiedendone l’annullamento deducendo un motivo unico con cui lamenta l’erronea applicazione degli artt. 69, comma 6, lett. b), 1, 35-bis e 41- bis Ord. pen., nonché la contraddittorietà e manifesta illogicità della motivazione. Secondo l’Amministrazione ricorrente, i giudici di sorveglianza hanno omesso di considerare che la previsione di fasce orarie per l’utilizzo di utensili inerisce alla regolamentazione del relativo diritto, nell’ottica del contemperamento delle diverse esigenze che la vita in comune comporta. Pertanto, si evidenzia che la previsione di fasce orarie non viola il principio della parità di trattamento – a fronte dei detenuti ristretti in altri circuiti, i quali possono invece cuocere i Penale Sent. Sez. 1 Num. 6801 Anno 2026 Presidente: NI ON Relatore: NI NC Data Udienza: 09/12/2025 cibi per tutto il tempo in cui hanno a disposizione i fornelli – a patto che tale diversificazione risponda a esigenze organizzative, la cui valutazione è rimessa all’Amministrazione penitenziaria. Nel caso in esame, ad avviso dell’Avvocatura erariale, il Tribunale di sorveglianza ha finito per sostituirsi al legittimo esercizio della potestà riconosciuta all’Amministrazione penitenziaria ai sensi dell’art. 36, lett. b), d.P.R. 30 giugno 2000, n. 230, laddove avrebbe dovuto limitarsi a verificare se la differenziazione fra detenuti appartenenti a diversi circuiti della disciplina regolamentare in materia di orari di cottura dei cibi fosse manifestamente irragionevole: e tale irragionevolezza non avrebbe dovuto riscontrarsi nel caso in esame, dal momento che, mentre nel circuito di media sicurezza ogni cella ospita più detenuti, sicché la limitazione della possibilità di cucinare potrebbe creare problemi alla salubrità dell’aria e allo svolgimento delle attività trattamentali, nel circuito dei detenuti assoggettati al regime ex art. 41-bis Ord. pen. la loro collocazione in celle singole e il carattere limitato delle attività trattamentali lor consentite ha indotto a individuare le fasce orarie destinate alla cottura dei cibi, secondo un modulo finalizzato alla convivenza organizzata, senza alcun riflesso meramente afflittivo.
3. Il Procuratore generale ha chiesto l’annullamento senza rinvio del provvedimento impugnato, in quanto il Tribunale non ha fornito una motivazione effettiva circa la ragione per la quale l'avere stabilito le fasce orarie deputate alla cottura dei cibi integri una scelta esorbitante, rispetto al ragionevole contemperamento con le esigenze di organizzazione interna degli istituti penitenziari, apparendo invece trattarsi di una disposizione razionale e non ingiustificata. CONSIDERATO IN DIRITTO 1. Il ricorso è fondato nei sensi e per le ragioni che seguono.
2. A completamento della sintesi contenuta in parte narrativa, si evidenzia che CE è un detenuto assoggettato al regime differenziato ex art. 41-bis Ord. pen. al quale il Magistrato di sorveglianza ha concesso di avere la disponibilità del fornello a gas, nonché di pentole, caffettiere e altri utensili di tal genere, per l’intera giornata e non solo entro determinate fasce orarie predeterminate. La possibilità di avere a disposizione il suddetto materiale senza limiti di orario, dunque, equipara la situazione del condannato sottoposto al regime di cui all’art. 41-bis Ord. pen., a quella che è propria dei detenuti allocati in reparti individuati secondo un differente livello di sicurezza. Il Tribunale di sorveglianza, poi, ha respinto il reclamo proposto dal D.A.P., avverso il provvedimento assunto dal Magistrato di sorveglianza;
quindi, il Ministero della Giustizia, con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, ha impugnato la decisione reiettiva del reclamo. Questo il breve riassunto della vicenda ora al vaglio di questo Collegio.
3. Il principio di diritto che governa la materia – e al quale si intende dare continuità – è nel senso della piena legittimità delle disposizioni regolamentari interne alle singole strutture penitenziarie, laddove queste – prefissando ambiti orari entro i quali si consenta la cottura dei cibi e, quindi, la disponibilità del fornello e di tutti gli utensili necessari – vadano a incidere esclusivamente sulle modalità di esercizio del relativo diritto, senza negare la sussistenza stessa di questo. Le limitazioni orarie alla cottura dei cibi, anzitutto, devono uniformarsi alle possibilità generalmente accordate all’intera popolazione carceraria e, quindi, non devono essere inerenti soltanto a coloro che si trovino sottoposti al regime detentivo di cui all'art. 41-bis Ord. 2 pen.; e, infatti, in caso contrario, tali restrizioni concretizzerebbero una immotivata ulteriore differenziazione del regime penitenziario e, consequenzialmente, presenterebbero – sotto l’aspetto pratico e attuativo – una regola di tenore vanamente vessatorio.
3.1. In disparte tale considerazione di carattere generale, vi è poi una ulteriore specificazione da considerare, ad ampliamento e integrazione della suddetta regola ermeneutica. Posto il più ampio principio della illegittimità di regolamentazioni differenziate – tra i condannati assoggettati a differenti regimi detentivi – laddove esse si risolvano in una forma surrettizia di restrizione ulteriore e rivestano, quindi, una connotazione di ingiustificata e inutilmente oppressiva disparità, resta comunque consentito all’Amministrazione penitenziaria prefissare giustificate modalità difformi, fra il trattamento riservato ai soggetti ristretti secondo il regime previsto dall'art. 41-bis Ord. pen. e i detenuti comuni. Una pianificazione differenziata della medesima – e pienamente assicurata – attività all’interno della struttura carceraria, dunque, può trovare legittima giustificazione allorquando l’Amministrazione penitenziaria adduca e argomenti, in concreto, la sussistenza di esigenze logistiche ed organizzative, che ne rappresentino il presupposto logico e giuridico. Solo grazie a tale motivata specificazione, infatti, le differenziazioni che incidono sul riconosciuto diritto non si tradurranno in un mezzo finalizzato all’ottenimento – sotto le mentite spoglie della regolamentazione di carattere generale – di una maggiore (e inutilmente rigida) attitudine restrittiva della carcerazione.
3.2. Muovendosi secondo tale angolo prospettico, allora, sarà consentito all’Amministrazione penitenziaria addurre motivate ragioni, quali la necessità di assicurare un maggiore e più assiduo controllo quanto ai detenuti che siano sottoposti al regime differenziato ex art. 41-bis Ord. pen., nonché di valorizzare la necessità di verificare l’assenza dei soggetti appartenenti a tale tipologia di detenuti dalle rispettive stanze, ovvero di contemperare tali esigenze con le specifiche carenze di organico del personale addetto alla gestione dell’attività penitenziaria. In generale, sarà quindi pienamente consentito porre a fondamento della suddetta diversificazione concrete, solide e motivate ragioni di tipo logistico, tecnico o organizzativo (si richiamano, in merito a tale tematica, Sez. 1, n. 4030 del 04/12/2020, dep. 2021, Min. Giust. in proc. Gallo, Rv. 280532 - 01; fra le non massimate, Sez. 1 n. 4031 del 04/12/2020, dep. 2021, Min. Giust. in proc. Greco, Sez. 1, n. 7192 del 19/01/2021, Min. Giustizia in proc. Bellocco;
Sez. 1, n. 7193 del 19/01/2021, Min. Giust. in proc. Palazzotto, Sez. 1 n. 7194 del 19/01/2021, Min. Giust. in proc. Audino;
si veda, infine, Sez. 1, n. 43528 del 28/06/2023, Min. Giust. in proc. BO, Rv. 285204 - 01, nella cui parte motiva è dato leggere quanto segue: «L'amministrazione ricorrente ha, invero, spiegato – richiamando la disposizione di servizio emanata il 24 ottobre 2018 in attuazione della vigente circolare ministeriale e già indicata dal Magistrato di sorveglianza nel provvedimento con cui ha accolto il reclamo di CO BO – che la concentrazione dell’autorizzazione alla cottura dei cibi in due fasce orarie: consente di alleggerire, per il tempo residuo, i compiti del personale addetto al controllo di un'attività lato sensu pericolosa;
è compatibile con l'organizzazione delle attività quotidiana dei detenuti collocati in regime ex art. 41-bis, presenti, per la maggior parte della giornata, nella camera detentiva;
garantisce, in combinazione con la possibilità, estesa all'intera giornata (cioè tra le 8:00 e le 20:00), di riscaldare i cibi già cucinati, il soddisfacimento delle esigenze alimentari dei destinatari.
Considerato che
l'organizzazione delle attività dei detenuti sottoposti a regime ordinario comporta la loro assenza dalla camera detentiva per un lasso temporale assai più ampio, l'estensione, nei loro confronti, all'intera giornata dell'autorizzazione alla cottura dei cibi è frutto, nella prospettiva 3 dell'amministrazione, del contemperamento tra le concorrenti esigenze che, altrimenti, sarebbero frustrate, derivando dalla fissazione di fasce rigide la necessità di sacrificare una delle attività concomitanti. … Le giustificazioni offerte inducono a ritenere, allora, che la diversità di trattamento riservata ai soggetti ristretti al regime previsto dall'art. 41-bis 5 rispetto ai detenuti comuni trovi plausibile giustificazione nelle indicate esigenze logistiche ed organizzative e non si traduca, invece, in un mezzo per ottenere, attraverso la differenza di regolamentazione, una maggiore afflittività della detenzione. Dovendosi, quindi, escludere che l'individuazione di fasce orarie per la cottura dei cibi dei detenuti al 41-bis si risolva in un trattamento discriminatorio, si impone, in conclusione, l'annullamento dell'ordinanza impugnata …»).
4. In questa specifica vicenda, il Magistrato di sorveglianza, nel provvedimento reclamato, aveva sostenuto non essere stata segnalata dall’Amministrazione alcuna esigenza organizzativa, a fondamento della differenziazione operata, in relazione ai detenuti assoggettati al regime ex art. 41-bis Ord. pen., rispetto a coloro che si trovano allocati in altri reparti;
la diversificazione, secondo tale ottica, andrebbe ad assumere una marcata valenza discriminatoria.
4.1. Tuttavia, lo stesso Tribunale di sorveglianza, decidendo sul reclamo, ha evidenziato come il D.A.P. abbia segnalato la presenza di problematiche attinenti alla mancanza di attività trattamentali, oltre che alla allocazione dei detenuti in stanza singola. In ragione di tale ultima specificazione, l’Amministrazione aveva sottolineato come i soggetti detenuti in regime ordinario avessero, inevitabilmente, la possibilità di partecipare a un maggior numero di attività di tipo rieducativo e, quindi, avessero la possibilità di permanere all’esterno della propria cella per un più esteso arco temporale. Sempre secondo il D.A.P., consentire ai detenuti non sottoposti a regime differenziato, di provvedere alla cottura dei cibi durante l’intero arco della giornata – piuttosto che in finestre orarie predeterminate – consente di raggiungere l’importante risultato di non inibire la partecipazione di questi ultimi alle attività rieducative, programmate in loro favore entro l’intero arco della giornata;
nella situazione penitenziaria presa in esame, tale problematica non si pone, al contrario, nel caso di detenuti sottoposti al regime carcerario ex art. 41-bis Ord. pen., i quali, secondo legge, prendono parte a un numero inferiore di attività trattamentali, così permanendo per un lasso di tempo inferiore all’esterno della propria camera. I detenuti assoggettati al regime di cui all’art. 41-bis Ord. pen., in definitiva, avrebbero una minore esigenza di diluire il tempo di cottura dei cibi e, da ciò, deriverebbe la natura né discriminatoria, né inutilmente severa, della delimitazione di tale attività in fasce orarie.
4.2. Un elemento ulteriore - che l’Amministrazione penitenziaria parimenti ha posto a fondamento della restrizione in fasce orarie della possibilità di cottura dei cibi – è costituito dalla allocazione dei detenuti assoggettati al regime detentivo ex art. 41-bis Ord. pen. in camere di detenzione singole. Sul punto specifico, l'Amministrazione ha giustificato la suddetta previsione di limitazioni cronologiche sulla base della intrinseca diversità del percorso trattamentale riservato a tali detenuti, rispetto all’iter rieducativo seguito dai detenuti comuni. Questi ultimi, infatti, sono alloggiati in celle che ospitano più persone, circostanza destinata a creare problemi di salubrità dell'aria anche particolarmente seri, che deriverebbero dalla simultanea cottura dei pasti destinati a una pluralità di persone;
tali profili critici, al contrario, sono insussistenti con riferimento ai detenuti sottoposti al regime differenziato, per essere essi, appunto, collocati in celle singole. 4 4.3. A fronte di tali argomentazioni – connotate da una concreta e non contrastata base logica ed esaustivamente argomentate – che sono state poste a fondamento della differenziazione de qua, il Tribunale di sorveglianza ha opposto che la collocazione dei condannati sottoposti al regime detentivo ex art. 41-bisord. pen. in stanza singola, semmai, dovrebbe favorire la cottura dei cibi senza limitazioni orarie, posto che – grazie appunto a tale collocazione - non si arrecherebbe disturbo ad altri detenuti e non risulterebbe compromessa la salubrità dell’aria, a causa della concentrazione di fumi. Un’argomentazione – sia detto per inciso – che risulta già intimamente distonica rispetto a quanto sostenuto dal D.A.P., secondo il quale, come detto – laddove in un determinato ambiente alloggino più persone – è opportuno che queste possano cucinare in orari diversificati, così da non produrre una eccessiva concentrazione di fumi nel medesimo ambiente (problema naturalmente insussistente, nel caso di collocazione del detenuto in camera singola).
4.4. L’Amministrazione penitenziaria, comunque, aveva addotto delle concrete e logiche spiegazioni, rispetto alla avversata restrizione oraria;
tali delimitazioni attenevano alla disciplina dell’esercizio del diritto, senza minimamente negarne l’esistenza e senza assumere le caratteristiche del rigore vano e fine a sé stesso. È, in effetti, pacifico che – dalla situazione di restrizione carceraria - possano scaturire limitazioni alla sfera dei diritti soggettivi dei detenuti, limitazioni che immancabilmente scaturiscono dall'adozione, da parte dell’amministrazione penitenziaria, di provvedimenti di natura organizzativa, finalizzati a regolamentare lo svolgimento della permanenza delle persone all’interno delle strutture carcerarie, nonché ad assicurare il mantenimento dell'ordine e della necessaria sicurezza e bilanciando, inoltre, tali esigenze con il principio primario del trattamento rieducativo. Tali misure logistiche e organizzative, ovviamente, vanno adottate attenendosi ai criteri basilari della ragionevolezza e della proporzionalità e – laddove presentino tali intrinseche connotazioni – possono incidere, del tutto legittimamente, sull’intonso diritto soggettivo del detenuto (nel caso di specie, di procedere alla cottura dei cibi, avendo a disposizione il materiale occorrente), degradandolo a un semplice interesse legittimo.
4.5. Il filo del ragionamento sin qui condotto introduce a una tematica di più vasta portata, afferente ai limiti entro i quali debba svolgersi il sindacato giurisdizionale, rispetto agli ambiti decisionali che sono propri dell’azione amministrativa. Sul punto, costituisce principio di diritto unanimemente condiviso quello secondo cui non è consentito al giudice sostituire la propria autonoma valutazione alle scelte discrezionali compiute dall’amministrazione; in tal modo, infatti, l’autorità giudiziaria finirebbe per esercitare un inammissibile sindacato di merito sull'atto amministrativo, laddove gli è demandato, invece, soltanto l’espletamento di un sindacato di legittimità, estensibile al già menzionato piano della ragionevolezza e della proporzione della scelta amministrativa, in specie quando essa incida su diritti fondamentali (per una completa disamina del tema, si veda, fra le altre, Sez. 1, n. 5691 del 17/11/2022, dep. 2023. Min. Giust. in proc. Panaro, Rv. 283974 - 01).
4.5.1. Ciò posto, i provvedimenti che si sono occupati della questione, nel presente procedimento, hanno finito per invadere un campo di indagine estraneo al controllo da compiere in sede giudiziaria, andando sostanzialmente a imporre alla Direzione dell'istituto una modalità organizzativa difforme, rispetto a quella che la stessa aveva già adottato (e che, palesemente, non era lesiva del sottostante diritto soggettivo), siccome reputata dai giudici del merito maggiormente opportuna, a fronte della finalità di garantire ai detenuti la 5 possibilità di procedere alla cottura dei cibi. In questo modo – senza evidenziare che la scelta organizzativa della Direzione avesse violato il relativo diritto di ciascun detenuto di cucinare i cibi – i giudici del merito si sono attribuiti una funzione “sostitutiva”, andando a compiere direttamente una scelta organizzativa alternativa;
e il tutto si è verificato in un campo riservato all’autorità ammnistrativa, ossia all’unica autorità in grado di ponderare l’adeguatezza e la fattibilità delle plurime opzioni di carattere esecutivo, previo raffronto con la situazione concreta esistente in ciascun istituto e contemplando anche la necessaria esigenza, di garantire la parità delle condizioni di vita di tutti i detenuti.
4.5.2. Per concludere, a fronte di una regolamentazione non arbitraria e non foriera di una discriminazione fra detenuti appartenenti a differenti categorie, né lesiva dello specifico diritto soggettivo del detenuto, bensì inerente ad aspetti di tipo strettamente logistico e organizzativo, il Magistrato di sorveglianza, prima, e il Tribunale di sorveglianza, poi, avrebbero dovuto limitarsi al sindacato circa la legittimità dell’atto, senza poi entrare nel merito dell’utilizzo della potestà attuativa riservata all’Amministrazione penitenziaria.
5. Alla luce delle considerazioni che precedono, si impone l’annullamento senza rinvio – non essendo necessario un nuovo giudizio sul punto, in relazione al complessivo accertamento di fatto già emergente dai provvedimenti esaminati – con riferimento sia all'ordinanza impugnata, sia a quella oggetto di reclamo, adottata dal Magistrato di sorveglianza di Milano il 10 gennaio 2025.
P.Q.M.
Annulla senza rinvio l'ordinanza impugnata e l'ordinanza del Magistrato di sorveglianza del 10 gennaio 2025. Così è deciso, 09/12/2025 Il Consigliere estensore Il Presidente NC NI ON NI 6
udita la relazione svolta dal Consigliere Vincenzo Siani;
letta la requisitoria del Sostituto Procuratore generale, Cristina Marzagalli, che ha chiesto l’annullamento senza rinvio dell’ordinanza impugnata. RITENUTO IN FATTO 1. Con l’ordinanza indicata in epigrafe, emessa in data 11 luglio 2025, il Tribunale di sorveglianza di Milano ha rigettato il reclamo proposto dal Ministero della giustizia, Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria, avverso il provvedimento reso il 10 gennaio 2025 dal Magistrato di sorveglianza di Milano, che – in accoglimento del reclamo proposto da OC CE, previa disapplicazione degli artt. 6 e 8 della Circolare ministeriale n. 3676/6126 del 02/10/2017 – aveva disposto che la Casa di reclusione di Milano Opera consentisse al suddetto detenuto di avere la disponibilità del fornelletto a gas, del pentolame e accessori per l’arco dell’intera giornata, così come consentito ai detenuti non assoggettati al regime detentivo differenziato ex art. 41-bis legge 26 luglio 1975, n. 354, e succ. modd. (Ord. pen.).
2. Il Ministero della Giustizia, con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, ha proposto ricorso avverso la suindicata ordinanza chiedendone l’annullamento deducendo un motivo unico con cui lamenta l’erronea applicazione degli artt. 69, comma 6, lett. b), 1, 35-bis e 41- bis Ord. pen., nonché la contraddittorietà e manifesta illogicità della motivazione. Secondo l’Amministrazione ricorrente, i giudici di sorveglianza hanno omesso di considerare che la previsione di fasce orarie per l’utilizzo di utensili inerisce alla regolamentazione del relativo diritto, nell’ottica del contemperamento delle diverse esigenze che la vita in comune comporta. Pertanto, si evidenzia che la previsione di fasce orarie non viola il principio della parità di trattamento – a fronte dei detenuti ristretti in altri circuiti, i quali possono invece cuocere i Penale Sent. Sez. 1 Num. 6801 Anno 2026 Presidente: NI ON Relatore: NI NC Data Udienza: 09/12/2025 cibi per tutto il tempo in cui hanno a disposizione i fornelli – a patto che tale diversificazione risponda a esigenze organizzative, la cui valutazione è rimessa all’Amministrazione penitenziaria. Nel caso in esame, ad avviso dell’Avvocatura erariale, il Tribunale di sorveglianza ha finito per sostituirsi al legittimo esercizio della potestà riconosciuta all’Amministrazione penitenziaria ai sensi dell’art. 36, lett. b), d.P.R. 30 giugno 2000, n. 230, laddove avrebbe dovuto limitarsi a verificare se la differenziazione fra detenuti appartenenti a diversi circuiti della disciplina regolamentare in materia di orari di cottura dei cibi fosse manifestamente irragionevole: e tale irragionevolezza non avrebbe dovuto riscontrarsi nel caso in esame, dal momento che, mentre nel circuito di media sicurezza ogni cella ospita più detenuti, sicché la limitazione della possibilità di cucinare potrebbe creare problemi alla salubrità dell’aria e allo svolgimento delle attività trattamentali, nel circuito dei detenuti assoggettati al regime ex art. 41-bis Ord. pen. la loro collocazione in celle singole e il carattere limitato delle attività trattamentali lor consentite ha indotto a individuare le fasce orarie destinate alla cottura dei cibi, secondo un modulo finalizzato alla convivenza organizzata, senza alcun riflesso meramente afflittivo.
3. Il Procuratore generale ha chiesto l’annullamento senza rinvio del provvedimento impugnato, in quanto il Tribunale non ha fornito una motivazione effettiva circa la ragione per la quale l'avere stabilito le fasce orarie deputate alla cottura dei cibi integri una scelta esorbitante, rispetto al ragionevole contemperamento con le esigenze di organizzazione interna degli istituti penitenziari, apparendo invece trattarsi di una disposizione razionale e non ingiustificata. CONSIDERATO IN DIRITTO 1. Il ricorso è fondato nei sensi e per le ragioni che seguono.
2. A completamento della sintesi contenuta in parte narrativa, si evidenzia che CE è un detenuto assoggettato al regime differenziato ex art. 41-bis Ord. pen. al quale il Magistrato di sorveglianza ha concesso di avere la disponibilità del fornello a gas, nonché di pentole, caffettiere e altri utensili di tal genere, per l’intera giornata e non solo entro determinate fasce orarie predeterminate. La possibilità di avere a disposizione il suddetto materiale senza limiti di orario, dunque, equipara la situazione del condannato sottoposto al regime di cui all’art. 41-bis Ord. pen., a quella che è propria dei detenuti allocati in reparti individuati secondo un differente livello di sicurezza. Il Tribunale di sorveglianza, poi, ha respinto il reclamo proposto dal D.A.P., avverso il provvedimento assunto dal Magistrato di sorveglianza;
quindi, il Ministero della Giustizia, con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, ha impugnato la decisione reiettiva del reclamo. Questo il breve riassunto della vicenda ora al vaglio di questo Collegio.
3. Il principio di diritto che governa la materia – e al quale si intende dare continuità – è nel senso della piena legittimità delle disposizioni regolamentari interne alle singole strutture penitenziarie, laddove queste – prefissando ambiti orari entro i quali si consenta la cottura dei cibi e, quindi, la disponibilità del fornello e di tutti gli utensili necessari – vadano a incidere esclusivamente sulle modalità di esercizio del relativo diritto, senza negare la sussistenza stessa di questo. Le limitazioni orarie alla cottura dei cibi, anzitutto, devono uniformarsi alle possibilità generalmente accordate all’intera popolazione carceraria e, quindi, non devono essere inerenti soltanto a coloro che si trovino sottoposti al regime detentivo di cui all'art. 41-bis Ord. 2 pen.; e, infatti, in caso contrario, tali restrizioni concretizzerebbero una immotivata ulteriore differenziazione del regime penitenziario e, consequenzialmente, presenterebbero – sotto l’aspetto pratico e attuativo – una regola di tenore vanamente vessatorio.
3.1. In disparte tale considerazione di carattere generale, vi è poi una ulteriore specificazione da considerare, ad ampliamento e integrazione della suddetta regola ermeneutica. Posto il più ampio principio della illegittimità di regolamentazioni differenziate – tra i condannati assoggettati a differenti regimi detentivi – laddove esse si risolvano in una forma surrettizia di restrizione ulteriore e rivestano, quindi, una connotazione di ingiustificata e inutilmente oppressiva disparità, resta comunque consentito all’Amministrazione penitenziaria prefissare giustificate modalità difformi, fra il trattamento riservato ai soggetti ristretti secondo il regime previsto dall'art. 41-bis Ord. pen. e i detenuti comuni. Una pianificazione differenziata della medesima – e pienamente assicurata – attività all’interno della struttura carceraria, dunque, può trovare legittima giustificazione allorquando l’Amministrazione penitenziaria adduca e argomenti, in concreto, la sussistenza di esigenze logistiche ed organizzative, che ne rappresentino il presupposto logico e giuridico. Solo grazie a tale motivata specificazione, infatti, le differenziazioni che incidono sul riconosciuto diritto non si tradurranno in un mezzo finalizzato all’ottenimento – sotto le mentite spoglie della regolamentazione di carattere generale – di una maggiore (e inutilmente rigida) attitudine restrittiva della carcerazione.
3.2. Muovendosi secondo tale angolo prospettico, allora, sarà consentito all’Amministrazione penitenziaria addurre motivate ragioni, quali la necessità di assicurare un maggiore e più assiduo controllo quanto ai detenuti che siano sottoposti al regime differenziato ex art. 41-bis Ord. pen., nonché di valorizzare la necessità di verificare l’assenza dei soggetti appartenenti a tale tipologia di detenuti dalle rispettive stanze, ovvero di contemperare tali esigenze con le specifiche carenze di organico del personale addetto alla gestione dell’attività penitenziaria. In generale, sarà quindi pienamente consentito porre a fondamento della suddetta diversificazione concrete, solide e motivate ragioni di tipo logistico, tecnico o organizzativo (si richiamano, in merito a tale tematica, Sez. 1, n. 4030 del 04/12/2020, dep. 2021, Min. Giust. in proc. Gallo, Rv. 280532 - 01; fra le non massimate, Sez. 1 n. 4031 del 04/12/2020, dep. 2021, Min. Giust. in proc. Greco, Sez. 1, n. 7192 del 19/01/2021, Min. Giustizia in proc. Bellocco;
Sez. 1, n. 7193 del 19/01/2021, Min. Giust. in proc. Palazzotto, Sez. 1 n. 7194 del 19/01/2021, Min. Giust. in proc. Audino;
si veda, infine, Sez. 1, n. 43528 del 28/06/2023, Min. Giust. in proc. BO, Rv. 285204 - 01, nella cui parte motiva è dato leggere quanto segue: «L'amministrazione ricorrente ha, invero, spiegato – richiamando la disposizione di servizio emanata il 24 ottobre 2018 in attuazione della vigente circolare ministeriale e già indicata dal Magistrato di sorveglianza nel provvedimento con cui ha accolto il reclamo di CO BO – che la concentrazione dell’autorizzazione alla cottura dei cibi in due fasce orarie: consente di alleggerire, per il tempo residuo, i compiti del personale addetto al controllo di un'attività lato sensu pericolosa;
è compatibile con l'organizzazione delle attività quotidiana dei detenuti collocati in regime ex art. 41-bis, presenti, per la maggior parte della giornata, nella camera detentiva;
garantisce, in combinazione con la possibilità, estesa all'intera giornata (cioè tra le 8:00 e le 20:00), di riscaldare i cibi già cucinati, il soddisfacimento delle esigenze alimentari dei destinatari.
Considerato che
l'organizzazione delle attività dei detenuti sottoposti a regime ordinario comporta la loro assenza dalla camera detentiva per un lasso temporale assai più ampio, l'estensione, nei loro confronti, all'intera giornata dell'autorizzazione alla cottura dei cibi è frutto, nella prospettiva 3 dell'amministrazione, del contemperamento tra le concorrenti esigenze che, altrimenti, sarebbero frustrate, derivando dalla fissazione di fasce rigide la necessità di sacrificare una delle attività concomitanti. … Le giustificazioni offerte inducono a ritenere, allora, che la diversità di trattamento riservata ai soggetti ristretti al regime previsto dall'art. 41-bis 5 rispetto ai detenuti comuni trovi plausibile giustificazione nelle indicate esigenze logistiche ed organizzative e non si traduca, invece, in un mezzo per ottenere, attraverso la differenza di regolamentazione, una maggiore afflittività della detenzione. Dovendosi, quindi, escludere che l'individuazione di fasce orarie per la cottura dei cibi dei detenuti al 41-bis si risolva in un trattamento discriminatorio, si impone, in conclusione, l'annullamento dell'ordinanza impugnata …»).
4. In questa specifica vicenda, il Magistrato di sorveglianza, nel provvedimento reclamato, aveva sostenuto non essere stata segnalata dall’Amministrazione alcuna esigenza organizzativa, a fondamento della differenziazione operata, in relazione ai detenuti assoggettati al regime ex art. 41-bis Ord. pen., rispetto a coloro che si trovano allocati in altri reparti;
la diversificazione, secondo tale ottica, andrebbe ad assumere una marcata valenza discriminatoria.
4.1. Tuttavia, lo stesso Tribunale di sorveglianza, decidendo sul reclamo, ha evidenziato come il D.A.P. abbia segnalato la presenza di problematiche attinenti alla mancanza di attività trattamentali, oltre che alla allocazione dei detenuti in stanza singola. In ragione di tale ultima specificazione, l’Amministrazione aveva sottolineato come i soggetti detenuti in regime ordinario avessero, inevitabilmente, la possibilità di partecipare a un maggior numero di attività di tipo rieducativo e, quindi, avessero la possibilità di permanere all’esterno della propria cella per un più esteso arco temporale. Sempre secondo il D.A.P., consentire ai detenuti non sottoposti a regime differenziato, di provvedere alla cottura dei cibi durante l’intero arco della giornata – piuttosto che in finestre orarie predeterminate – consente di raggiungere l’importante risultato di non inibire la partecipazione di questi ultimi alle attività rieducative, programmate in loro favore entro l’intero arco della giornata;
nella situazione penitenziaria presa in esame, tale problematica non si pone, al contrario, nel caso di detenuti sottoposti al regime carcerario ex art. 41-bis Ord. pen., i quali, secondo legge, prendono parte a un numero inferiore di attività trattamentali, così permanendo per un lasso di tempo inferiore all’esterno della propria camera. I detenuti assoggettati al regime di cui all’art. 41-bis Ord. pen., in definitiva, avrebbero una minore esigenza di diluire il tempo di cottura dei cibi e, da ciò, deriverebbe la natura né discriminatoria, né inutilmente severa, della delimitazione di tale attività in fasce orarie.
4.2. Un elemento ulteriore - che l’Amministrazione penitenziaria parimenti ha posto a fondamento della restrizione in fasce orarie della possibilità di cottura dei cibi – è costituito dalla allocazione dei detenuti assoggettati al regime detentivo ex art. 41-bis Ord. pen. in camere di detenzione singole. Sul punto specifico, l'Amministrazione ha giustificato la suddetta previsione di limitazioni cronologiche sulla base della intrinseca diversità del percorso trattamentale riservato a tali detenuti, rispetto all’iter rieducativo seguito dai detenuti comuni. Questi ultimi, infatti, sono alloggiati in celle che ospitano più persone, circostanza destinata a creare problemi di salubrità dell'aria anche particolarmente seri, che deriverebbero dalla simultanea cottura dei pasti destinati a una pluralità di persone;
tali profili critici, al contrario, sono insussistenti con riferimento ai detenuti sottoposti al regime differenziato, per essere essi, appunto, collocati in celle singole. 4 4.3. A fronte di tali argomentazioni – connotate da una concreta e non contrastata base logica ed esaustivamente argomentate – che sono state poste a fondamento della differenziazione de qua, il Tribunale di sorveglianza ha opposto che la collocazione dei condannati sottoposti al regime detentivo ex art. 41-bisord. pen. in stanza singola, semmai, dovrebbe favorire la cottura dei cibi senza limitazioni orarie, posto che – grazie appunto a tale collocazione - non si arrecherebbe disturbo ad altri detenuti e non risulterebbe compromessa la salubrità dell’aria, a causa della concentrazione di fumi. Un’argomentazione – sia detto per inciso – che risulta già intimamente distonica rispetto a quanto sostenuto dal D.A.P., secondo il quale, come detto – laddove in un determinato ambiente alloggino più persone – è opportuno che queste possano cucinare in orari diversificati, così da non produrre una eccessiva concentrazione di fumi nel medesimo ambiente (problema naturalmente insussistente, nel caso di collocazione del detenuto in camera singola).
4.4. L’Amministrazione penitenziaria, comunque, aveva addotto delle concrete e logiche spiegazioni, rispetto alla avversata restrizione oraria;
tali delimitazioni attenevano alla disciplina dell’esercizio del diritto, senza minimamente negarne l’esistenza e senza assumere le caratteristiche del rigore vano e fine a sé stesso. È, in effetti, pacifico che – dalla situazione di restrizione carceraria - possano scaturire limitazioni alla sfera dei diritti soggettivi dei detenuti, limitazioni che immancabilmente scaturiscono dall'adozione, da parte dell’amministrazione penitenziaria, di provvedimenti di natura organizzativa, finalizzati a regolamentare lo svolgimento della permanenza delle persone all’interno delle strutture carcerarie, nonché ad assicurare il mantenimento dell'ordine e della necessaria sicurezza e bilanciando, inoltre, tali esigenze con il principio primario del trattamento rieducativo. Tali misure logistiche e organizzative, ovviamente, vanno adottate attenendosi ai criteri basilari della ragionevolezza e della proporzionalità e – laddove presentino tali intrinseche connotazioni – possono incidere, del tutto legittimamente, sull’intonso diritto soggettivo del detenuto (nel caso di specie, di procedere alla cottura dei cibi, avendo a disposizione il materiale occorrente), degradandolo a un semplice interesse legittimo.
4.5. Il filo del ragionamento sin qui condotto introduce a una tematica di più vasta portata, afferente ai limiti entro i quali debba svolgersi il sindacato giurisdizionale, rispetto agli ambiti decisionali che sono propri dell’azione amministrativa. Sul punto, costituisce principio di diritto unanimemente condiviso quello secondo cui non è consentito al giudice sostituire la propria autonoma valutazione alle scelte discrezionali compiute dall’amministrazione; in tal modo, infatti, l’autorità giudiziaria finirebbe per esercitare un inammissibile sindacato di merito sull'atto amministrativo, laddove gli è demandato, invece, soltanto l’espletamento di un sindacato di legittimità, estensibile al già menzionato piano della ragionevolezza e della proporzione della scelta amministrativa, in specie quando essa incida su diritti fondamentali (per una completa disamina del tema, si veda, fra le altre, Sez. 1, n. 5691 del 17/11/2022, dep. 2023. Min. Giust. in proc. Panaro, Rv. 283974 - 01).
4.5.1. Ciò posto, i provvedimenti che si sono occupati della questione, nel presente procedimento, hanno finito per invadere un campo di indagine estraneo al controllo da compiere in sede giudiziaria, andando sostanzialmente a imporre alla Direzione dell'istituto una modalità organizzativa difforme, rispetto a quella che la stessa aveva già adottato (e che, palesemente, non era lesiva del sottostante diritto soggettivo), siccome reputata dai giudici del merito maggiormente opportuna, a fronte della finalità di garantire ai detenuti la 5 possibilità di procedere alla cottura dei cibi. In questo modo – senza evidenziare che la scelta organizzativa della Direzione avesse violato il relativo diritto di ciascun detenuto di cucinare i cibi – i giudici del merito si sono attribuiti una funzione “sostitutiva”, andando a compiere direttamente una scelta organizzativa alternativa;
e il tutto si è verificato in un campo riservato all’autorità ammnistrativa, ossia all’unica autorità in grado di ponderare l’adeguatezza e la fattibilità delle plurime opzioni di carattere esecutivo, previo raffronto con la situazione concreta esistente in ciascun istituto e contemplando anche la necessaria esigenza, di garantire la parità delle condizioni di vita di tutti i detenuti.
4.5.2. Per concludere, a fronte di una regolamentazione non arbitraria e non foriera di una discriminazione fra detenuti appartenenti a differenti categorie, né lesiva dello specifico diritto soggettivo del detenuto, bensì inerente ad aspetti di tipo strettamente logistico e organizzativo, il Magistrato di sorveglianza, prima, e il Tribunale di sorveglianza, poi, avrebbero dovuto limitarsi al sindacato circa la legittimità dell’atto, senza poi entrare nel merito dell’utilizzo della potestà attuativa riservata all’Amministrazione penitenziaria.
5. Alla luce delle considerazioni che precedono, si impone l’annullamento senza rinvio – non essendo necessario un nuovo giudizio sul punto, in relazione al complessivo accertamento di fatto già emergente dai provvedimenti esaminati – con riferimento sia all'ordinanza impugnata, sia a quella oggetto di reclamo, adottata dal Magistrato di sorveglianza di Milano il 10 gennaio 2025.
P.Q.M.
Annulla senza rinvio l'ordinanza impugnata e l'ordinanza del Magistrato di sorveglianza del 10 gennaio 2025. Così è deciso, 09/12/2025 Il Consigliere estensore Il Presidente NC NI ON NI 6