CASS
Sentenza 24 aprile 2026
Sentenza 24 aprile 2026
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. IV lav., sentenza 24/04/2026, n. 10919 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 10919 |
| Data del deposito : | 24 aprile 2026 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso 9095-2025 proposto da: LO CO RO, rappresentato e difeso dall' avvocato MA NO;
- ricorrente principale -controricorrente incidentale- contro ASSESSORATO REGIONALE DELLE AUTONOMIE LOCALI E DELLA FUNZIONE PUBBLICA, in persona dell'Assessore e legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- controricorrente – ricorrente incidentale - avverso la sentenza n. 730/2024 della CORTE D'APPELLO di PALERMO, depositata il 15/10/2024 R.G.N. 974/2022; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/02/2026 dal Consigliere Dott. GU NQ;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. MARIO FRESA, che ha concluso per il rigetto del ricorso principale e rigetto del ricorso incidentale;
udito l'avvocato MA NO. Oggetto Dirigenza pubblica Principio onnicomprensività Ordinanze extra ordinem R.G.N. 9095/2025 Cron. Rep. Ud. 17/02/2026 PU Civile Sent. Sez. L Num. 10919 Anno 2026 Presidente: DI PAOLANTONIO ANNALISA Relatore: NQ GU Data pubblicazione: 24/04/2026 2 Fatti di causa 1. Previo ricorso al Tribunale di Palermo l’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica otteneva il decreto con cui veniva ingiunto a Pietro Lo ON, in quel tempo Dirigente Generale del Dipartimento Regionale della Protezione Civile, il pagamento della somma di euro 117.527,97, oltre accessori, a titolo di restituzione dell’importo al lordo delle ritenute fiscali, assistenziali e previdenziali, corrisposto in forza di ordinanza extra ordinem ex art. 5 legge n. 225/1992 per l’incarico di preposto all’Ufficio Commissariale per la gestione dei primi interventi di protezione civile diretti a fare fronte alla situazione di emergenza determinatasi a seguito delle eccezionali avversità atmosferiche verificatesi il 1° ottobre 2009 nel territorio della Provincia di Messina. 2. Proposta opposizione, l’adito Tribunale la accoglieva in parte, disponendo la restituzione delle sole somme effettivamente percepite, ossia degli emolumenti al netto degli oneri fiscali e previdenziali, per un importo complessivo di euro 56.625,45, oltre interessi. 3. La Corte di appello di Palermo confermava la pronuncia di prime cure precisando, in sintesi, che: a) gli incarichi aggiuntivi, in relazione ai quali il Lo ON aveva percepito i compensi, erano stati conferiti in virtù di Ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri ex art. 5 legge n. 225/1982; b) le suddette ordinanze, nella fattispecie, non derogavano al principio di onnicomprensività della retribuzione dei dirigenti: principio che, nel caso di specie, era operante ex art. 13 co. 4 legge regionale n. 10/2000 che riprendeva l’art. 24 D.lgs. n. 165/2001, trattandosi di incarichi conferiti in ragione dell’ufficio e/o su designazione 3 dell’Amministrazione; c) quanto alla restituzione dell’indebito, anche a volere ammettere la buona fede dell’accipiens, mancava tuttavia l’altro requisito, individuato dalla giurisprudenza della Corte EDU e della Corte Costituzionale, relativo alla grave sproporzione rispetto alla situazione patrimoniale del percettore, nella fattispecie non sussistente;
d) l’importo andava restituito al netto delle ritenute fiscali. 4. Per la cassazione proponeva ricorso Pietro Lo ON affidato a tre motivi. Resisteva con controricorso l’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica che presentava ricorso incidentale sulla base di un motivo, cui resisteva a sua volta il Lo ON. 5. Il Procuratore Generale depositava requisitoria scritta concludendo per il rigetto di entrambi i ricorsi. 6. Il ricorrente principale depositava memoria. Ragioni della decisione 1. I motivi possono essere così sintetizzati. 2. Con il primo motivo del ricorso principale si denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 5, all. E), della legge n. 2248 del 20.03.1865, la falsa applicazione dell’art. 24 D.lgs. n. 165/2001 (a cui corrisponde l’art. 13, comma 4, L.R. n. 10/2000), rilevante ai sensi dell’art. 360, co. 1, n. 3, c.p.c. Si deduce che la sentenza impugnata era viziata e andava cassata per violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 5, Allegato E), della legge n. 2248 del 20.03.1865, che risultavano violati non potendo la Corte territoriale conoscere “principalmente” le ordinanze extra ordinem “libere”, aventi portata derogatoria anche dell’art. 24, comma 3, del T.U.P.I., in relazione al principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale e 4 costituenti fonte del diritto al compenso percepito in misura percentuale della retribuzione di posizione dall’Ing. Lo ON e non potendo il giudice di secondo grado disapplicare le relative disposizioni emergenziali delle O.P.C.M. n. 3815/2009 e n. 3825/2009, che costituivano atti amministrativi definitivi, mai impugnati innanzi al giudice amministrativo e trattandosi di controversia in cui era parte la P.A. (Cass. Civ., Sez. I, Ord. n. 5988 del 06.03.2024). 3. Con il secondo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 12 e 14 delle preleggi, in relazione alla violazione dell’art. 5 co. 1, 2, 3 e 5 della legge n. 225/1992, dell’art. 13, co. 4, L.R. n. 10/2000, dell’art. 24, co. 3, D.lgs. n. 165/2001 e alla erronea disapplicazione dell’art. 5 dell’O.P.C.M. n. 3815/2009 e dell’art. 4, co. 5 e 8, dell’O.P.C.M. n. 3825/2009, rilevante ai sensi dell’art. 360, co. 1, n. 3, c.p.c. Si sostiene che la sentenza impugnata era viziata e andava cassata in quanto la Corte aveva violato e falsamente applicato l’art. 12 delle preleggi, stante che le O.P.C.M. n. 3815/2009 e 3825/2009 e relative disposizioni anche di attuazione, erano state emesse nel pieno rispetto di tutti gli elementi dell’art. 5 della legge n. 225/1992 e dovevano essere considerate come ordinanze libere nel contenuto e nella formulazione, essendo soggette solo alla Costituzione e ai principi generali dell’ordinamento, dovendosi, invece, applicare il criterio ermeneutico di cui all’art. 14 delle preleggi. Il criterio ermeneutico avrebbe dovuto essere di tipo estensivo e non restrittivo, considerato che l’art. 5 cit. al comma 5 dispone che le O.P.C.M. devono contenere “l’indicazione delle principali norme a cui si intende derogare” (Consiglio di Stato, sent. n. 5903/2011) con 5 deroga anche del principio di onnicomprensività del trattamento economico della dirigenza. 4. I due motivi, da esaminare congiuntamente perché interferenti, non sono fondati. 5. È opportuno premettere, in fatto, che con O.P.C.M. n. 3815 del 10.10.2009, il Presidente della Regione NA veniva nominato Commissario Delegato per il superamento dello stato di emergenza determinatasi, a seguito delle eccezionali avversità atmosferiche verificatesi il 1° ottobre 2009, nel territorio della Provincia di Messina. Con successiva O.P.C.M. n. 3825 del 27.11.2009, con l’art. 4, in relazione all’incarico conferito al Lo ON di preposto all’Ufficio Commissariale, giusta disposizione Commissariale n. 1 del 20.10.2009, a cui si conferivano attribuzioni dirigenziali e gestionali di natura amministrativa e contabile, veniva riconosciuto: “[…] 4. Al personale statale, regionale e degli enti locali direttamente impegnato nell’emergenza è autorizzata la corresponsione di compensi per lavoro straordinario effettivamente reso nel limite di 150 ore mensili fino al 30 novembre 2009 e 50 ore mensili fino al 31 dicembre 2009. 5. Ai dirigenti e al personale con incarico di posizione organizzativa, a cui sono stati affidati specifici compiti per attività direttamente connesse con l’emergenza, viene corrisposto un compenso mensile rapportato alla retribuzione di posizione in misura non superiore al 50% della medesima fino al dicembre 2009”. […] 8. Dal 1° gennaio 2010 e fino al termine dello stato di emergenza al personale di cui al comma 5 (…) è corrisposto in compenso mensile rapportato alla retribuzione in misura non superiore al 25% della medesima […]”. 6 6. Le suddette ordinanze sono state emesse ai sensi dell’art. 5 della legge n. 225 del 1992, ratione temporis applicabile, che prevedeva: “1. Al verificarsi degli eventi di cui all'art. 2, comma 1, lettera c), il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell'art. 1, comma 2, del Ministro per il coordinamento della protezione civile, delibera lo stato di emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi. Con le medesime modalità si procede alla eventuale revoca dello stato di emergenza al venir meno dei relativi presupposti (3).
2. Per l'attuazione degli interventi di emergenza conseguenti alla dichiarazione di cui al comma 1, si provvede, nel quadro di quanto previsto dagli articoli 12, 13, 14, 15 e 16, anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei princìpi generali dell'ordinamento giuridico.
3. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell'art. 1, comma 2, il Ministro per il coordinamento della protezione civile, può emanare altresì ordinanze finalizzate ad evitare situazioni di pericolo o maggiori danni a persone o a cose. Le predette ordinanze sono comunicate al Presidente del Consiglio dei Ministri, qualora non siano di diretta sua emanazione.
4. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell'art. 1, comma 2, il Ministro per il coordinamento della protezione civile, per l'attuazione degli interventi di cui ai commi 2 e 3 del presente articolo, può avvalersi di commissari delegati. Il relativo provvedimento di delega deve indicare il contenuto della delega dell'incarico, i tempi e le modalità del suo 7 esercizio.
5. Le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono contenere l'indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate”. 7. È pacifico, come riconosciuto dallo stesso odierno ricorrente, che l’ordinanza ministeriale n. 3825/2009, non contiene alcuna deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione previsto dall’art. 24 del D.lgs. n. 165/2001 né al principio secondo cui la determinazione della retribuzione spettante ai dipendenti pubblici è rimessa alla contrattazione collettiva. 8. Ciò premesso, con riguardo alla doglianza relativa alla possibilità, da parte del giudice ordinario di disapplicare le disposizioni emergenziali di cui alle suddette ordinanze, va sottolineato che, nella fattispecie in esame, l’oggetto del giudizio, a fronte di una richiesta di restituzione, da parte della P.A., di somme ritenute illegittimamente corrisposte in virtù dei provvedimenti citati, non è limitato alla legittimità delle ordinanze stesse, ma investe gli atti di gestione del rapporto di lavoro, che il datore ha adottato, dapprima liquidando l’emolumento e, successivamente, agendo in recupero sul presupposto della non debenza delle somme. 9. In considerazione di ciò, quindi, le O.P.C.M. di cui è processo sono passibili di disapplicazione, in quanto costituiscono provvedimenti presupposti di atti di gestione del rapporto di lavoro del pubblico dipendente. 10. Ne consegue la correttezza delle argomentazioni della gravata pronuncia nella parte in cui è stato sottolineato che, in tema di pubblico impiego, opera il fondamentale principio secondo cui il trattamento retributivo è determinato dalla contrattazione collettiva 8 e quello spettante al dirigente, nelle sue componenti di trattamento fondamentale ed accessorio, risponde al principio della onnicomprensività. 11. Questa Corte (Cass. n. 24490/2019), poi, con motivazione pienamente condivisa da questo Collegio, ha precisato come non sia in discussione che le O.P.C.M. possano derogare alla normativa del diritto del lavoro;
così come è altresì consolidato l'orientamento per cui «tali ordinanze, diversamente dagli atti governativi con valore di legge, sono espressione di autonomia ed operano generalmente nel campo della attività amministrativa, ma, pur non potendo assurgere a valore di legge, sono nel loro ambito indipendenti e, nel loro contenuto, sono soggetti solo alla Costituzione e ai principi generali dell'ordinamento e non sono vincolati da altre norme preesistenti che non siano quelle espressamente indicate dalla fonte di cui traggono origine, il che giustifica la loro denominazione di "ordinanze libere"» (a partire da Cass., S.U., 7 marzo 2006, n. 4813; successivamente in tal senso, a ritroso nel tempo, Cass. 29 maggio 2018, n. 13482; Cass. 26 luglio 2007, n. 16450); tuttavia l'eccezionalità dello strumento, tale per cui ad atti di provenienza governativa e dunque del potere esecutivo, al di fuori dalle ipotesi costituzionalmente tipiche e di rango primario del decreto-legge (art. 77, co. 2, Cost.) e del decreto delegato (art. 76 Cost.), è consentito, per ragioni di emergenza, di derogare a norme di legge, impone che l'applicazione di esso osservi con assoluta esattezza le norme che lo disciplinano;
in particolare, la deroga alle norme di legge, per essere costituzionalmente legittima, deve avvenire, come del resto sancito dall'art. 5, co. 5, L. 225/1992 (ora art. 25 9 del Codice della Protezione Civile, di cui al d. lgs. 2 gennaio 2018, n. 1), in modo espresso (Cass. 13482/2018 cit.; Cass. 7 novembre 2017, n. 26372) ed anzi dovendosi ritenere che, ove nel caso concreto residuino dubbi, prevalga l'opzione interpretativa che ritenga l'ordinanza non derogatoria della disciplina di legge (ancora Cass. 13482/2018). 12. Ne consegue, quindi, alla stregua di tali principi, la correttezza delle argomentazioni della gravata pronuncia nella parte in cui, sul presupposto che non vi era alcuna deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione previsto dall’art. 24 del d.lgs. 165/2001 né al principio secondo cui la determinazione della retribuzione spettante ai dipendenti pubblici è rimessa alla contrattazione collettiva, è stato sottolineato che, in tema di pubblico impiego, opera il fondamentale principio secondo cui il trattamento retributivo è determinato dalla contrattazione collettiva e quello spettante al dirigente, nelle sue componenti di trattamento fondamentale ed accessorio, risponde al principio della onnicomprensività. 13. Con il terzo motivo, in via subordinata e senza recesso, si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 1 del Protocollo Addizionale n. 1 alla CEDU, reso esecutivo con la legge n. 845/1955 e dell’art. 14 CEDU, rilevante ai sensi dell’art. 360 co. 1 n. 3 cpc. Si rileva che la sentenza impugnata era viziata e andava cassata in quanto la Corte territoriale aveva violato e falsamente applicato l’art. 1 del Prot. Addiz. 1 alla CEDU e l’art. 14 CEDU, poiché i parametri individuati dalla giurisprudenza comunitaria e costituzionale, ai fini del legittimo affidamento e del diritto a trattenere le maggiori somme retributive percepite in regime 10 emergenziale, andavano considerati nella prospettiva che il percettore fosse tutelato a prescindere dal fatto che la condizione patrimoniale sia quella di un soggetto benestante o meno: nella fattispecie l’Ing. Lo ON era stato discriminato, in violazione dell’art. 14 CEDU, per il fatto di avere un “trattamento pensionistico ragguardevole”, ossia era stato discriminato per la sua capacità reddituale. 14. Anche tale motivo è infondato. 15. La impugnata pronuncia è in linea, quanto al profilo della pretesa irripetibilità dell’indebito, con l’orientamento espresso da questa Corte (Cass. sez. lav., 1° agosto 2023, n. 23419) secondo cui, conseguentemente alla sentenza n. 8 del 2023 della Corte Costituzionale, “ai sensi dell’art. 2033 cod. civ., è diritto-dovere della Pubblica Amministrazione ripetere somme indebitamente erogate;
di conseguenza, l’affidamento del dipendente e la sua buona fede nella percezione non sono di ostacolo all’esercizio di tale diritto-dovere” e “la P.A. non ha alcuna discrezionalità al riguardo, tanto che il mancato recupero delle somme illegittimamente erogate configura danno erariale, con il solo temperamento costituito, come detto, dalla regola per cui le modalità dello stesso non devono essere eccessivamente onerose, in relazione alle esigenze di vita del debitore ed alle connotazioni, giuridiche e fattuali, delle singole fattispecie, avuto riguardo alla natura degli importi richiesti in restituzione, alle cause dell’errore nell’erogazione, al lasso di tempo trascorso tra la stessa e l’emanazione del provvedimento di recupero, all’entità delle somme corrisposte, riferita alle singole mensilità e nel totale determinato dalla relativa sommatoria”. 11 16. Tale principio di diritto si è poi ulteriormente consolidato, giacché, anche recentemente, la Corte di legittimità ha avuto modo di ribadire che “in materia di impiego pubblico privatizzato, nel caso di domanda di ripetizione dell’indebito proposta da un’amministrazione nei confronti di un proprio dipendente, in relazione alle somme corrisposte a titolo di retribuzione, qualora risulti accertato che l’erogazione è avvenuta ‘sine titulo’, la ripetibilità delle somme non può essere esclusa ex art. 2033 cod. civ. per la buona fede dell’ ‘accipiens’, in quanto questa norma riguarda, sotto il profilo soggettivo, soltanto la restituzione dei frutti e degli interessi” e che “in conformità all’interpretazione già resa da questa Corte, nel caso di corresponsione di somme sine titulo, la pubblica amministrazione ha il diritto di ripetere gli importi già erogati ai lavoratori, aventi carattere di indebito, dovendosi escludere l’illegittimità costituzionale dell’art. 2033 cod. civ., riletto alla luce della giurisprudenza della CEDU, con riferimento all’omessa previsione dell’irripetibilità dell’indebito retributivo e previdenziale non pensionistico là dove le somme siano state percepite in buona fede e la condotta dell’ente erogatore abbia ingenerato nel percettore un legittimo affidamento circa la loro spettanza posto che l’ordinamento nazionale delinea un quadro di tutele dell’affidamento legittimo sulla spettanza di una prestazione indebita, il cui fondamento va rinvenuto nella clausola generale di cui all’art. 1175 cod. civ., che, vincolando il creditore a esercitare la sua pretesa tenendo in debita considerazione la sfera di interessi del debitore, può determinare, in relazione alle caratteristiche del caso concreto, la temporanea 12 inesigibilità del credito, totale o parziale, con conseguente dovere del creditore di accordare una rateizzazione del pagamento in restituzione” (Cass., sez. lav., 21 agosto 2025, n. 23642, che richiama espressamente Cass., Sez. L, n. 24807 del 18 agosto 2023; Cass., Sez. L, n. 14142 del 21 maggio 2024). Da ultimo, è stato ribadito (Cass. n. 23642/2025) che “nel caso di corresponsione di somme sine titulo, la pubblica amministrazione ha il diritto di ripetere gli importi già erogati ai lavoratori, aventi carattere di indebito, dovendosi escludere l’illegittimità costituzionale dell’art. 2033 cod. civ., riletto alla luce della giurisprudenza della CEDU, con riferimento all’omessa previsione dell’irripetibilità dell’indebito retributivo e previdenziale non pensionistico là dove le somme siano state legittimo affidamento circa la loro spettanza posto che l’ordinamento nazionale delinea un quadro di tutele dell’affidamento legittimo sulla spettanza di una prestazione indebita, il cui fondamento va rinvenuto nella clausola generale di cui all’art. 1175 cod. civ., che, vincolando il creditore a esercitare la sua pretesa tenendo in debita considerazione la sfera di interessi del debitore, può determinare, in relazione alle caratteristiche del caso concreto, la temporanea inesigibilità del credito, totale o parziale, con conseguente dovere del creditore di accordare una rateizzazione del pagamento in restituzione (Cass., Sez. L, n. 24807 del 18 agosto 2023; Cass., Sez. L, n. 14142 del 21 maggio 2024). Conseguentemente vanno distinti il piano della tutela dell’affidamento e quello della prestazione pecuniaria restitutoria (e del quomodo della stessa), nel senso dell’utilizzazione di modalità che il giudice reputi conformi a buona fede oggettiva.” 13 17. La Corte territoriale ha correttamente applicato tali principi di diritto in riferimento al caso di specie, sottolineando, con un accertamento di merito non sindacabile in questa sede perché adeguatamente motivato, che, nel caso in esame, faceva difetto il requisito della grave sproporzione della richiesta di restituzione rispetto alla situazione patrimoniale del percettore, senza che ciò possa costituire un elemento di discriminazione per il destinatario della istanza di rimborso. 18. Con l’unico motivo del ricorso incidentale si denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 2033 cod. civ. e dell’art. 38, comma 1, del d.P.R., n. 602 del 1973, in relazione all’art. 360 n.3 c.p.c. Si deduce che la sentenza gravata appare essere viziata sotto il profilo della corretta interpretazione ed applicazione delle norme in materia di recupero delle somme indebitamente percepite da dipendenti pubblici per compensi aggiuntivi da parte di Enti terzi. Invero, si sostiene che i precedenti giurisprudenziali citati erano inconferenti sul punto, dal momento che avevano ad oggetto ipotesi di recupero di somme indebitamente erogate ai propri dipendenti da parte dell’Amministrazione di cui erano dipendenti: in tal caso questa deve eseguire il recupero al netto delle ritenute fiscali, previdenziali e assistenziali e non può invece pretendere di ripetere le somme al lordo delle ritenute fiscali (e previdenziali e assistenziali) allorché le stesse non siano mai entrate nella sfera patrimoniale del dipendente. Ma, allorquando, come nella fattispecie di cui è causa, il soggetto erogante il compenso indebito è soggetto diverso da quello al quale viceversa questi compensi devono essere riversati (il Lo ON, infatti, 14 è sicuramente tenuto al riversamento nei confronti della Regione Sicilia, come peraltro risulta dalla stessa sentenza impugnata, mentre il soggetto che ha erogato il compenso oggetto dell’obbligo di ripetizione è la Presidenza del Consiglio dei Ministri, dalla quale è pacifico che il ricorrente abbia ricevuto gli incarichi oggetto della presente controversia), l’Assessorato Regionale, non configurandosi quale sostituto di imposta, non potrà procedere alla richiesta di rimborso delle tasse pagate e non più dovute all’Erario e di conseguenza queste ultime rimarrebbero agli enti che le hanno percepite, diversi dalla Regione, senza possibilità per quest’ultima di chiederne il rimborso. Pertanto, il recupero delle somme doveva avvenire al lordo delle ritenute fiscali, previdenziali ed assistenziali e non al netto. 19. Il motivo non è meritevole di accoglimento. 20. Le statuizioni della Corte territoriali sono conformi all’orientamento consolidato, da ultimo affermato da Cass. n. 25037/2025, in virtù del quale il datore di lavoro, salvi i rapporti col Fisco o con l’Ente previdenziale, ha facoltà di agire per la ripetizione di indebito nei confronti del lavoratore esclusivamente nei limiti di quanto effettivamente percepito da quest'ultimo. In tal senso si è affermato il principio secondo cui in caso di riforma, totale o parziale, della sentenza di condanna del datore di lavoro al pagamento di somme in favore del lavoratore, il datore di lavoro ha diritto a ripetere quanto il lavoratore abbia effettivamente percepito e non può pertanto pretendere la restituzione di importi al lordo di ritenute fiscali mai entrate nella sfera patrimoniale del dipendente, atteso che il caso del venir meno con effetto "ex tunc" 15 dell'obbligo fiscale a seguito della riforma della sentenza da cui è sorto ricade nel raggio di applicazione dell'art. 38, comma 1, del d.P.R, n. 602 del 1973, secondo cui il diritto al rimborso fiscale nei confronti dell'amministrazione finanziaria spetta in via principale a colui che ha eseguito il versamento non solo nelle ipotesi di errore materiale e duplicazione, ma anche in quelle di inesistenza totale o parziale dell'obbligo. (cfr. Cass. 11 gennaio 2019, n. 517; Cass. 25 luglio 2018, n. 19735; Cass. (ord.) 29 gennaio 2018, n. 2135; Cass. 24 maggio 2018, n. 12933; Cass. 30 ottobre 2014 n. 23093; Cass. 4 settembre 2014, n.18674; Cass. 2 febbraio 2012 n. 1464; Cass. 11 gennaio 2006, n. 239; Cass. 26 febbraio 2002, n. 2844). 21. Si tratta di principio che opera ogniqualvolta il datore agisca nei confronti del dipendente per la restituzione di somme corrisposte e non dovute, sulle quali risulta praticata la ritenuta fiscale «alla fonte», sicché la sua applicazione non può essere impedita facendo leva sulla provenienza e sulle regole di imputazione contabile della provvista. 22. In conclusione, sia il ricorso principale che quello incidentale devono essere rigettati. 23. La soccombenza reciproca induce a compensare integralmente tra le parti le spese del presente giudizio. 24. Occorre dare atto, ai fini e per gli effetti indicati da Cass. Sez. U. 20/02/2020, n. 4315, della sussistenza delle condizioni processuali richieste dall’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002 per il ricorrente in via principale. Le richiamate condizioni non sussistono, invece, per la ricorrente incidentale perché la norma non può trovare applicazione nei confronti delle Amministrazioni dello Stato e di quelle alle stesse 16 equiparate che, mediante il meccanismo della prenotazione a debito siano istituzionalmente esonerate, per valutazione normativa della loro qualità soggettiva, dal materiale versamento del contributo (Cass. S.U. n. 9938/2014; Cass. n. 1778/2016; Cass. n. 28250/2017).
PQM
La Corte rigetta il ricorso principale e quello incidentale. Compensa tra le parti le spese del presente giudizio. Ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, del DPR n. 115/02 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 17.2.2026 Il Consigliere estensore La Presidente MO Cinque NA Di OL
- ricorrente principale -controricorrente incidentale- contro ASSESSORATO REGIONALE DELLE AUTONOMIE LOCALI E DELLA FUNZIONE PUBBLICA, in persona dell'Assessore e legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- controricorrente – ricorrente incidentale - avverso la sentenza n. 730/2024 della CORTE D'APPELLO di PALERMO, depositata il 15/10/2024 R.G.N. 974/2022; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/02/2026 dal Consigliere Dott. GU NQ;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. MARIO FRESA, che ha concluso per il rigetto del ricorso principale e rigetto del ricorso incidentale;
udito l'avvocato MA NO. Oggetto Dirigenza pubblica Principio onnicomprensività Ordinanze extra ordinem R.G.N. 9095/2025 Cron. Rep. Ud. 17/02/2026 PU Civile Sent. Sez. L Num. 10919 Anno 2026 Presidente: DI PAOLANTONIO ANNALISA Relatore: NQ GU Data pubblicazione: 24/04/2026 2 Fatti di causa 1. Previo ricorso al Tribunale di Palermo l’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica otteneva il decreto con cui veniva ingiunto a Pietro Lo ON, in quel tempo Dirigente Generale del Dipartimento Regionale della Protezione Civile, il pagamento della somma di euro 117.527,97, oltre accessori, a titolo di restituzione dell’importo al lordo delle ritenute fiscali, assistenziali e previdenziali, corrisposto in forza di ordinanza extra ordinem ex art. 5 legge n. 225/1992 per l’incarico di preposto all’Ufficio Commissariale per la gestione dei primi interventi di protezione civile diretti a fare fronte alla situazione di emergenza determinatasi a seguito delle eccezionali avversità atmosferiche verificatesi il 1° ottobre 2009 nel territorio della Provincia di Messina. 2. Proposta opposizione, l’adito Tribunale la accoglieva in parte, disponendo la restituzione delle sole somme effettivamente percepite, ossia degli emolumenti al netto degli oneri fiscali e previdenziali, per un importo complessivo di euro 56.625,45, oltre interessi. 3. La Corte di appello di Palermo confermava la pronuncia di prime cure precisando, in sintesi, che: a) gli incarichi aggiuntivi, in relazione ai quali il Lo ON aveva percepito i compensi, erano stati conferiti in virtù di Ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri ex art. 5 legge n. 225/1982; b) le suddette ordinanze, nella fattispecie, non derogavano al principio di onnicomprensività della retribuzione dei dirigenti: principio che, nel caso di specie, era operante ex art. 13 co. 4 legge regionale n. 10/2000 che riprendeva l’art. 24 D.lgs. n. 165/2001, trattandosi di incarichi conferiti in ragione dell’ufficio e/o su designazione 3 dell’Amministrazione; c) quanto alla restituzione dell’indebito, anche a volere ammettere la buona fede dell’accipiens, mancava tuttavia l’altro requisito, individuato dalla giurisprudenza della Corte EDU e della Corte Costituzionale, relativo alla grave sproporzione rispetto alla situazione patrimoniale del percettore, nella fattispecie non sussistente;
d) l’importo andava restituito al netto delle ritenute fiscali. 4. Per la cassazione proponeva ricorso Pietro Lo ON affidato a tre motivi. Resisteva con controricorso l’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica che presentava ricorso incidentale sulla base di un motivo, cui resisteva a sua volta il Lo ON. 5. Il Procuratore Generale depositava requisitoria scritta concludendo per il rigetto di entrambi i ricorsi. 6. Il ricorrente principale depositava memoria. Ragioni della decisione 1. I motivi possono essere così sintetizzati. 2. Con il primo motivo del ricorso principale si denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 5, all. E), della legge n. 2248 del 20.03.1865, la falsa applicazione dell’art. 24 D.lgs. n. 165/2001 (a cui corrisponde l’art. 13, comma 4, L.R. n. 10/2000), rilevante ai sensi dell’art. 360, co. 1, n. 3, c.p.c. Si deduce che la sentenza impugnata era viziata e andava cassata per violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 5, Allegato E), della legge n. 2248 del 20.03.1865, che risultavano violati non potendo la Corte territoriale conoscere “principalmente” le ordinanze extra ordinem “libere”, aventi portata derogatoria anche dell’art. 24, comma 3, del T.U.P.I., in relazione al principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale e 4 costituenti fonte del diritto al compenso percepito in misura percentuale della retribuzione di posizione dall’Ing. Lo ON e non potendo il giudice di secondo grado disapplicare le relative disposizioni emergenziali delle O.P.C.M. n. 3815/2009 e n. 3825/2009, che costituivano atti amministrativi definitivi, mai impugnati innanzi al giudice amministrativo e trattandosi di controversia in cui era parte la P.A. (Cass. Civ., Sez. I, Ord. n. 5988 del 06.03.2024). 3. Con il secondo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 12 e 14 delle preleggi, in relazione alla violazione dell’art. 5 co. 1, 2, 3 e 5 della legge n. 225/1992, dell’art. 13, co. 4, L.R. n. 10/2000, dell’art. 24, co. 3, D.lgs. n. 165/2001 e alla erronea disapplicazione dell’art. 5 dell’O.P.C.M. n. 3815/2009 e dell’art. 4, co. 5 e 8, dell’O.P.C.M. n. 3825/2009, rilevante ai sensi dell’art. 360, co. 1, n. 3, c.p.c. Si sostiene che la sentenza impugnata era viziata e andava cassata in quanto la Corte aveva violato e falsamente applicato l’art. 12 delle preleggi, stante che le O.P.C.M. n. 3815/2009 e 3825/2009 e relative disposizioni anche di attuazione, erano state emesse nel pieno rispetto di tutti gli elementi dell’art. 5 della legge n. 225/1992 e dovevano essere considerate come ordinanze libere nel contenuto e nella formulazione, essendo soggette solo alla Costituzione e ai principi generali dell’ordinamento, dovendosi, invece, applicare il criterio ermeneutico di cui all’art. 14 delle preleggi. Il criterio ermeneutico avrebbe dovuto essere di tipo estensivo e non restrittivo, considerato che l’art. 5 cit. al comma 5 dispone che le O.P.C.M. devono contenere “l’indicazione delle principali norme a cui si intende derogare” (Consiglio di Stato, sent. n. 5903/2011) con 5 deroga anche del principio di onnicomprensività del trattamento economico della dirigenza. 4. I due motivi, da esaminare congiuntamente perché interferenti, non sono fondati. 5. È opportuno premettere, in fatto, che con O.P.C.M. n. 3815 del 10.10.2009, il Presidente della Regione NA veniva nominato Commissario Delegato per il superamento dello stato di emergenza determinatasi, a seguito delle eccezionali avversità atmosferiche verificatesi il 1° ottobre 2009, nel territorio della Provincia di Messina. Con successiva O.P.C.M. n. 3825 del 27.11.2009, con l’art. 4, in relazione all’incarico conferito al Lo ON di preposto all’Ufficio Commissariale, giusta disposizione Commissariale n. 1 del 20.10.2009, a cui si conferivano attribuzioni dirigenziali e gestionali di natura amministrativa e contabile, veniva riconosciuto: “[…] 4. Al personale statale, regionale e degli enti locali direttamente impegnato nell’emergenza è autorizzata la corresponsione di compensi per lavoro straordinario effettivamente reso nel limite di 150 ore mensili fino al 30 novembre 2009 e 50 ore mensili fino al 31 dicembre 2009. 5. Ai dirigenti e al personale con incarico di posizione organizzativa, a cui sono stati affidati specifici compiti per attività direttamente connesse con l’emergenza, viene corrisposto un compenso mensile rapportato alla retribuzione di posizione in misura non superiore al 50% della medesima fino al dicembre 2009”. […] 8. Dal 1° gennaio 2010 e fino al termine dello stato di emergenza al personale di cui al comma 5 (…) è corrisposto in compenso mensile rapportato alla retribuzione in misura non superiore al 25% della medesima […]”. 6 6. Le suddette ordinanze sono state emesse ai sensi dell’art. 5 della legge n. 225 del 1992, ratione temporis applicabile, che prevedeva: “1. Al verificarsi degli eventi di cui all'art. 2, comma 1, lettera c), il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell'art. 1, comma 2, del Ministro per il coordinamento della protezione civile, delibera lo stato di emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi. Con le medesime modalità si procede alla eventuale revoca dello stato di emergenza al venir meno dei relativi presupposti (3).
2. Per l'attuazione degli interventi di emergenza conseguenti alla dichiarazione di cui al comma 1, si provvede, nel quadro di quanto previsto dagli articoli 12, 13, 14, 15 e 16, anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei princìpi generali dell'ordinamento giuridico.
3. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell'art. 1, comma 2, il Ministro per il coordinamento della protezione civile, può emanare altresì ordinanze finalizzate ad evitare situazioni di pericolo o maggiori danni a persone o a cose. Le predette ordinanze sono comunicate al Presidente del Consiglio dei Ministri, qualora non siano di diretta sua emanazione.
4. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell'art. 1, comma 2, il Ministro per il coordinamento della protezione civile, per l'attuazione degli interventi di cui ai commi 2 e 3 del presente articolo, può avvalersi di commissari delegati. Il relativo provvedimento di delega deve indicare il contenuto della delega dell'incarico, i tempi e le modalità del suo 7 esercizio.
5. Le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono contenere l'indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate”. 7. È pacifico, come riconosciuto dallo stesso odierno ricorrente, che l’ordinanza ministeriale n. 3825/2009, non contiene alcuna deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione previsto dall’art. 24 del D.lgs. n. 165/2001 né al principio secondo cui la determinazione della retribuzione spettante ai dipendenti pubblici è rimessa alla contrattazione collettiva. 8. Ciò premesso, con riguardo alla doglianza relativa alla possibilità, da parte del giudice ordinario di disapplicare le disposizioni emergenziali di cui alle suddette ordinanze, va sottolineato che, nella fattispecie in esame, l’oggetto del giudizio, a fronte di una richiesta di restituzione, da parte della P.A., di somme ritenute illegittimamente corrisposte in virtù dei provvedimenti citati, non è limitato alla legittimità delle ordinanze stesse, ma investe gli atti di gestione del rapporto di lavoro, che il datore ha adottato, dapprima liquidando l’emolumento e, successivamente, agendo in recupero sul presupposto della non debenza delle somme. 9. In considerazione di ciò, quindi, le O.P.C.M. di cui è processo sono passibili di disapplicazione, in quanto costituiscono provvedimenti presupposti di atti di gestione del rapporto di lavoro del pubblico dipendente. 10. Ne consegue la correttezza delle argomentazioni della gravata pronuncia nella parte in cui è stato sottolineato che, in tema di pubblico impiego, opera il fondamentale principio secondo cui il trattamento retributivo è determinato dalla contrattazione collettiva 8 e quello spettante al dirigente, nelle sue componenti di trattamento fondamentale ed accessorio, risponde al principio della onnicomprensività. 11. Questa Corte (Cass. n. 24490/2019), poi, con motivazione pienamente condivisa da questo Collegio, ha precisato come non sia in discussione che le O.P.C.M. possano derogare alla normativa del diritto del lavoro;
così come è altresì consolidato l'orientamento per cui «tali ordinanze, diversamente dagli atti governativi con valore di legge, sono espressione di autonomia ed operano generalmente nel campo della attività amministrativa, ma, pur non potendo assurgere a valore di legge, sono nel loro ambito indipendenti e, nel loro contenuto, sono soggetti solo alla Costituzione e ai principi generali dell'ordinamento e non sono vincolati da altre norme preesistenti che non siano quelle espressamente indicate dalla fonte di cui traggono origine, il che giustifica la loro denominazione di "ordinanze libere"» (a partire da Cass., S.U., 7 marzo 2006, n. 4813; successivamente in tal senso, a ritroso nel tempo, Cass. 29 maggio 2018, n. 13482; Cass. 26 luglio 2007, n. 16450); tuttavia l'eccezionalità dello strumento, tale per cui ad atti di provenienza governativa e dunque del potere esecutivo, al di fuori dalle ipotesi costituzionalmente tipiche e di rango primario del decreto-legge (art. 77, co. 2, Cost.) e del decreto delegato (art. 76 Cost.), è consentito, per ragioni di emergenza, di derogare a norme di legge, impone che l'applicazione di esso osservi con assoluta esattezza le norme che lo disciplinano;
in particolare, la deroga alle norme di legge, per essere costituzionalmente legittima, deve avvenire, come del resto sancito dall'art. 5, co. 5, L. 225/1992 (ora art. 25 9 del Codice della Protezione Civile, di cui al d. lgs. 2 gennaio 2018, n. 1), in modo espresso (Cass. 13482/2018 cit.; Cass. 7 novembre 2017, n. 26372) ed anzi dovendosi ritenere che, ove nel caso concreto residuino dubbi, prevalga l'opzione interpretativa che ritenga l'ordinanza non derogatoria della disciplina di legge (ancora Cass. 13482/2018). 12. Ne consegue, quindi, alla stregua di tali principi, la correttezza delle argomentazioni della gravata pronuncia nella parte in cui, sul presupposto che non vi era alcuna deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione previsto dall’art. 24 del d.lgs. 165/2001 né al principio secondo cui la determinazione della retribuzione spettante ai dipendenti pubblici è rimessa alla contrattazione collettiva, è stato sottolineato che, in tema di pubblico impiego, opera il fondamentale principio secondo cui il trattamento retributivo è determinato dalla contrattazione collettiva e quello spettante al dirigente, nelle sue componenti di trattamento fondamentale ed accessorio, risponde al principio della onnicomprensività. 13. Con il terzo motivo, in via subordinata e senza recesso, si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 1 del Protocollo Addizionale n. 1 alla CEDU, reso esecutivo con la legge n. 845/1955 e dell’art. 14 CEDU, rilevante ai sensi dell’art. 360 co. 1 n. 3 cpc. Si rileva che la sentenza impugnata era viziata e andava cassata in quanto la Corte territoriale aveva violato e falsamente applicato l’art. 1 del Prot. Addiz. 1 alla CEDU e l’art. 14 CEDU, poiché i parametri individuati dalla giurisprudenza comunitaria e costituzionale, ai fini del legittimo affidamento e del diritto a trattenere le maggiori somme retributive percepite in regime 10 emergenziale, andavano considerati nella prospettiva che il percettore fosse tutelato a prescindere dal fatto che la condizione patrimoniale sia quella di un soggetto benestante o meno: nella fattispecie l’Ing. Lo ON era stato discriminato, in violazione dell’art. 14 CEDU, per il fatto di avere un “trattamento pensionistico ragguardevole”, ossia era stato discriminato per la sua capacità reddituale. 14. Anche tale motivo è infondato. 15. La impugnata pronuncia è in linea, quanto al profilo della pretesa irripetibilità dell’indebito, con l’orientamento espresso da questa Corte (Cass. sez. lav., 1° agosto 2023, n. 23419) secondo cui, conseguentemente alla sentenza n. 8 del 2023 della Corte Costituzionale, “ai sensi dell’art. 2033 cod. civ., è diritto-dovere della Pubblica Amministrazione ripetere somme indebitamente erogate;
di conseguenza, l’affidamento del dipendente e la sua buona fede nella percezione non sono di ostacolo all’esercizio di tale diritto-dovere” e “la P.A. non ha alcuna discrezionalità al riguardo, tanto che il mancato recupero delle somme illegittimamente erogate configura danno erariale, con il solo temperamento costituito, come detto, dalla regola per cui le modalità dello stesso non devono essere eccessivamente onerose, in relazione alle esigenze di vita del debitore ed alle connotazioni, giuridiche e fattuali, delle singole fattispecie, avuto riguardo alla natura degli importi richiesti in restituzione, alle cause dell’errore nell’erogazione, al lasso di tempo trascorso tra la stessa e l’emanazione del provvedimento di recupero, all’entità delle somme corrisposte, riferita alle singole mensilità e nel totale determinato dalla relativa sommatoria”. 11 16. Tale principio di diritto si è poi ulteriormente consolidato, giacché, anche recentemente, la Corte di legittimità ha avuto modo di ribadire che “in materia di impiego pubblico privatizzato, nel caso di domanda di ripetizione dell’indebito proposta da un’amministrazione nei confronti di un proprio dipendente, in relazione alle somme corrisposte a titolo di retribuzione, qualora risulti accertato che l’erogazione è avvenuta ‘sine titulo’, la ripetibilità delle somme non può essere esclusa ex art. 2033 cod. civ. per la buona fede dell’ ‘accipiens’, in quanto questa norma riguarda, sotto il profilo soggettivo, soltanto la restituzione dei frutti e degli interessi” e che “in conformità all’interpretazione già resa da questa Corte, nel caso di corresponsione di somme sine titulo, la pubblica amministrazione ha il diritto di ripetere gli importi già erogati ai lavoratori, aventi carattere di indebito, dovendosi escludere l’illegittimità costituzionale dell’art. 2033 cod. civ., riletto alla luce della giurisprudenza della CEDU, con riferimento all’omessa previsione dell’irripetibilità dell’indebito retributivo e previdenziale non pensionistico là dove le somme siano state percepite in buona fede e la condotta dell’ente erogatore abbia ingenerato nel percettore un legittimo affidamento circa la loro spettanza posto che l’ordinamento nazionale delinea un quadro di tutele dell’affidamento legittimo sulla spettanza di una prestazione indebita, il cui fondamento va rinvenuto nella clausola generale di cui all’art. 1175 cod. civ., che, vincolando il creditore a esercitare la sua pretesa tenendo in debita considerazione la sfera di interessi del debitore, può determinare, in relazione alle caratteristiche del caso concreto, la temporanea 12 inesigibilità del credito, totale o parziale, con conseguente dovere del creditore di accordare una rateizzazione del pagamento in restituzione” (Cass., sez. lav., 21 agosto 2025, n. 23642, che richiama espressamente Cass., Sez. L, n. 24807 del 18 agosto 2023; Cass., Sez. L, n. 14142 del 21 maggio 2024). Da ultimo, è stato ribadito (Cass. n. 23642/2025) che “nel caso di corresponsione di somme sine titulo, la pubblica amministrazione ha il diritto di ripetere gli importi già erogati ai lavoratori, aventi carattere di indebito, dovendosi escludere l’illegittimità costituzionale dell’art. 2033 cod. civ., riletto alla luce della giurisprudenza della CEDU, con riferimento all’omessa previsione dell’irripetibilità dell’indebito retributivo e previdenziale non pensionistico là dove le somme siano state legittimo affidamento circa la loro spettanza posto che l’ordinamento nazionale delinea un quadro di tutele dell’affidamento legittimo sulla spettanza di una prestazione indebita, il cui fondamento va rinvenuto nella clausola generale di cui all’art. 1175 cod. civ., che, vincolando il creditore a esercitare la sua pretesa tenendo in debita considerazione la sfera di interessi del debitore, può determinare, in relazione alle caratteristiche del caso concreto, la temporanea inesigibilità del credito, totale o parziale, con conseguente dovere del creditore di accordare una rateizzazione del pagamento in restituzione (Cass., Sez. L, n. 24807 del 18 agosto 2023; Cass., Sez. L, n. 14142 del 21 maggio 2024). Conseguentemente vanno distinti il piano della tutela dell’affidamento e quello della prestazione pecuniaria restitutoria (e del quomodo della stessa), nel senso dell’utilizzazione di modalità che il giudice reputi conformi a buona fede oggettiva.” 13 17. La Corte territoriale ha correttamente applicato tali principi di diritto in riferimento al caso di specie, sottolineando, con un accertamento di merito non sindacabile in questa sede perché adeguatamente motivato, che, nel caso in esame, faceva difetto il requisito della grave sproporzione della richiesta di restituzione rispetto alla situazione patrimoniale del percettore, senza che ciò possa costituire un elemento di discriminazione per il destinatario della istanza di rimborso. 18. Con l’unico motivo del ricorso incidentale si denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 2033 cod. civ. e dell’art. 38, comma 1, del d.P.R., n. 602 del 1973, in relazione all’art. 360 n.3 c.p.c. Si deduce che la sentenza gravata appare essere viziata sotto il profilo della corretta interpretazione ed applicazione delle norme in materia di recupero delle somme indebitamente percepite da dipendenti pubblici per compensi aggiuntivi da parte di Enti terzi. Invero, si sostiene che i precedenti giurisprudenziali citati erano inconferenti sul punto, dal momento che avevano ad oggetto ipotesi di recupero di somme indebitamente erogate ai propri dipendenti da parte dell’Amministrazione di cui erano dipendenti: in tal caso questa deve eseguire il recupero al netto delle ritenute fiscali, previdenziali e assistenziali e non può invece pretendere di ripetere le somme al lordo delle ritenute fiscali (e previdenziali e assistenziali) allorché le stesse non siano mai entrate nella sfera patrimoniale del dipendente. Ma, allorquando, come nella fattispecie di cui è causa, il soggetto erogante il compenso indebito è soggetto diverso da quello al quale viceversa questi compensi devono essere riversati (il Lo ON, infatti, 14 è sicuramente tenuto al riversamento nei confronti della Regione Sicilia, come peraltro risulta dalla stessa sentenza impugnata, mentre il soggetto che ha erogato il compenso oggetto dell’obbligo di ripetizione è la Presidenza del Consiglio dei Ministri, dalla quale è pacifico che il ricorrente abbia ricevuto gli incarichi oggetto della presente controversia), l’Assessorato Regionale, non configurandosi quale sostituto di imposta, non potrà procedere alla richiesta di rimborso delle tasse pagate e non più dovute all’Erario e di conseguenza queste ultime rimarrebbero agli enti che le hanno percepite, diversi dalla Regione, senza possibilità per quest’ultima di chiederne il rimborso. Pertanto, il recupero delle somme doveva avvenire al lordo delle ritenute fiscali, previdenziali ed assistenziali e non al netto. 19. Il motivo non è meritevole di accoglimento. 20. Le statuizioni della Corte territoriali sono conformi all’orientamento consolidato, da ultimo affermato da Cass. n. 25037/2025, in virtù del quale il datore di lavoro, salvi i rapporti col Fisco o con l’Ente previdenziale, ha facoltà di agire per la ripetizione di indebito nei confronti del lavoratore esclusivamente nei limiti di quanto effettivamente percepito da quest'ultimo. In tal senso si è affermato il principio secondo cui in caso di riforma, totale o parziale, della sentenza di condanna del datore di lavoro al pagamento di somme in favore del lavoratore, il datore di lavoro ha diritto a ripetere quanto il lavoratore abbia effettivamente percepito e non può pertanto pretendere la restituzione di importi al lordo di ritenute fiscali mai entrate nella sfera patrimoniale del dipendente, atteso che il caso del venir meno con effetto "ex tunc" 15 dell'obbligo fiscale a seguito della riforma della sentenza da cui è sorto ricade nel raggio di applicazione dell'art. 38, comma 1, del d.P.R, n. 602 del 1973, secondo cui il diritto al rimborso fiscale nei confronti dell'amministrazione finanziaria spetta in via principale a colui che ha eseguito il versamento non solo nelle ipotesi di errore materiale e duplicazione, ma anche in quelle di inesistenza totale o parziale dell'obbligo. (cfr. Cass. 11 gennaio 2019, n. 517; Cass. 25 luglio 2018, n. 19735; Cass. (ord.) 29 gennaio 2018, n. 2135; Cass. 24 maggio 2018, n. 12933; Cass. 30 ottobre 2014 n. 23093; Cass. 4 settembre 2014, n.18674; Cass. 2 febbraio 2012 n. 1464; Cass. 11 gennaio 2006, n. 239; Cass. 26 febbraio 2002, n. 2844). 21. Si tratta di principio che opera ogniqualvolta il datore agisca nei confronti del dipendente per la restituzione di somme corrisposte e non dovute, sulle quali risulta praticata la ritenuta fiscale «alla fonte», sicché la sua applicazione non può essere impedita facendo leva sulla provenienza e sulle regole di imputazione contabile della provvista. 22. In conclusione, sia il ricorso principale che quello incidentale devono essere rigettati. 23. La soccombenza reciproca induce a compensare integralmente tra le parti le spese del presente giudizio. 24. Occorre dare atto, ai fini e per gli effetti indicati da Cass. Sez. U. 20/02/2020, n. 4315, della sussistenza delle condizioni processuali richieste dall’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002 per il ricorrente in via principale. Le richiamate condizioni non sussistono, invece, per la ricorrente incidentale perché la norma non può trovare applicazione nei confronti delle Amministrazioni dello Stato e di quelle alle stesse 16 equiparate che, mediante il meccanismo della prenotazione a debito siano istituzionalmente esonerate, per valutazione normativa della loro qualità soggettiva, dal materiale versamento del contributo (Cass. S.U. n. 9938/2014; Cass. n. 1778/2016; Cass. n. 28250/2017).
PQM
La Corte rigetta il ricorso principale e quello incidentale. Compensa tra le parti le spese del presente giudizio. Ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, del DPR n. 115/02 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 17.2.2026 Il Consigliere estensore La Presidente MO Cinque NA Di OL