Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SAGGIO Antonio - Presidente -
Dott. MORELLI Mario Rosario - Consigliere -
Dott. GRAZIADEI Giulio - Consigliere -
Dott. MARZIALE Giuseppe - Consigliere -
Dott. RORDORF Renato - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente pro tempore elettivamente domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso L'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO che lo rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
LE TE;

- intimata -
avverso il decreto della Corte d'Appello di CATANZARO, depositato il 07/12/01 (n. 69/01 R.E.C.);
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 15/10/2002 dal Consigliere Dott. Renato RORDORF;

udito per il ricorrente l'Avvocato Tortora che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Rosario RUSSO che ha concluso per il rigetto del ricorso;

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
La sig.ra ER VI, premesso che il proprio coniuge sig. GI IO, poi deceduto, aveva intrapreso dinanzi alla Corte dei conti, sin dal 24 marzo 1969, un giudizio per vedersi riconoscere il diritto al trattamento pensionistico, e che tale giudizio, riassunto dalla medesima sig.ra VI dopo la morte del coniuge, era tuttora pendente, si è rivolta alla Corte d'appello di Catanzaro chiedendo si essere indennizzata dei danni patrimoniali e non patrimoniali causati dalla irragionevole durata di detto giudizio.
La Presidenza del consiglio dei ministri, rappresentata e difesa dalla locale Avvocatura dello stato, ha resistito al ricorso. La corte d'appello, con decreto emesso il 7 dicembre 2001, ha accolto la domanda della sig.ra VI limitatamente al solo danno non patrimoniale, che ha equitativamente liquidato in L. 3.000.000, compensando tra le parti le spese di causa.
La corte ha infatti considerato incontestabile l'irragionevole durata del giudizio, non particolarmente complesso e tuttavia non ancora definito a distanza di oltre trentadue anni dal suo inizio. Ed ha sottolineato come le disfunzioni organizzative, che in quello specifico settore hanno determinato nel tempo l'accumulo di un enorme arretrato di controversie ancora pendenti, non valgono certo ad esimere l'amministrazione dalla responsabilità per violazione del diritto alla ragionevole durata del processo sancito dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo. Ha però precisato come, nella specie, si dovesse prendere in considerazione solo il periodo processuale anteriore alla data della morte del diretto interessato, intervenuta l'11 maggio 1986, avendo l'attuale ricorrente dichiarato di esser venuta a conoscenza del giudizio solo in occasione dell'interruzione di esso, verificatasi il 23 ottobre 2000. Esclusa la prova di un qualsivoglia danno patrimoniale, la corte ha perciò liquidato il solo danno non patrimoniale, nella misura sopra indicata, in considerazione dei patemi d'animo e dei tormenti di ordine psicologico connessi al protrarsi dell'attesa di giustizia, per il sig. IO, oltre il termine entro cui ragionevolmente il processo avrebbe potuto esser definito.
Per la cassazione di tale decreto ricorre la Presidenza del consiglio, per il tramite dell'Avvocatura generale dello stato, formulando due motivi di doglianza.
L'intimato non si è costituito.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Dei due motivi in cui si articola il ricorso proposto dalla Presidenza del consiglio il secondo presenta una struttura più complessa e riveste, almeno per certi aspetti, carattere logicamente preliminare.
È opportuno, perciò, esaminarlo con priorità rispetto all'altro.

2. Detto motivo di ricorso, volto a denunciare vizi di omessa motivazione, nonché violazioni e falsa applicazione di norme di legge, esprime una pluralità di profili di censura diversi. Conviene prenderli in esame separatamente.

2.1. Anzitutto si assume che la domanda di equa riparazione avanzata dalla sig.ra VI, come già inutilmente eccepito dall'amministrazione resistente dinanzi alla corte d'appello, avrebbe dovuto esser dichiarata inammissibile, siccome proposta prima della definizione del grado di giudizio in cui si sarebbe manifestato l'irragionevole ritardo processuale lamentato dalla attrice. Ove la proposizione di una simile domanda fosse ritenuta ammissibile in tale fase - argomenta la ricorrente - si rischierebbe di compromettere i principi costituzionali della precostituzione del giudice naturale e dell'imparzialità del giudicante, giacché si porrebbero le premesse per impedire al giudice dinanzi al quale ancora la causa pende di portare serenamente a compimento il proprio compito.
La tesi è infondata, posto che l'art. 4 della legge n. 89 del 2001 inequivocabilmente ammette la possibilità di proporre ricorso per equa riparazione in pendenza del processo nel cui ambito si assume essersi verificata la violazione del diritto della parte alla ragionevole durata del medesimo processo.
L'avvocatura ricorrente prospetta un'interpretazione limitativa, volta a circoscrivere la proponibilità del ricorso, in pendenza di causa, alle sole ipotesi in cui si sia già esaurito almeno il grado di giudizio della cui eccessiva durata la parte si lamenta. Ma nulla, nel testo della citata disposizione, autorizza una siffatta limitazione;
ne' è dato dedurla dal rilievo che, in tal caso, il giudice di quel procedimento dovrebbe astenersi dall'ulteriore trattazione di esso per non vedere compromessa la propria imparzialità. Rilievo, questo, non condivisibile, giacché il giudizio di equa riparazione non è destinato all'accertamento di una qualche responsabilità del giudice nella conduzione del processo, e non è quindi ravvisabile alcuna ragione per cui, in via generale, egli sarebbe tenuto ad astenersi dall'ulteriore trattazione di quel medesimo processo in pendenza della causa per l'equa riparazione.

2.2 Lamenta inoltre l'Avvocatura che la corte territoriale abbia omesso di pronunciarsi sulla circostanza che la parte attrice, la quale aveva già in data 22 marzo 2001 presentato un analogo ricorso alla Corte europea dei diritti dell'uomo, non aveva fornito la prova della mancanza di una decisione di detta corte sulla ricevibilità del ricorso.
Neanche tale doglianza appare fondata.
L'art. 6 della citata legge n. 89 contiene, al primo comma, una disposizione transitoria riguardante coloro che abbiano già presentato ricorso alla Corte Europea di Strasburgo per violazione del diritto alla ragionevole durata di un processo, e consente loro di proporre ugualmente analogo ricorso dinanzi al giudice nazionale, ai sensi dell'art. 3 della medesima legge, entro il termine di sei mesi dall'entrata in vigore di questa. I ricorrenti, entro l'indicato limite temporale, sono dunque posti in condizione di adire il giudice italiano, anche con riferimento a situazioni esauritesi prima dell'entrata in vigore della legge che ha introdotto nell'ordinamento nazionale il diritto all'equa riparazione per irragionevole durata del processo in ordine alle quali sarebbe per loro spirato il termine di decadenza fissato in via generale dall'art. 4, purché già in precedenza si fossero rivolti alla Corte europea. Ed è chiaro che sta a loro provare tale circostanza, sicché lo stesso primo comma del menzionato art. 6 precisa che, in tal caso, deve essere indicata nel ricorso la data di presentazione della precedente domanda in sede europea. V'è però anche un'altra condizione, questa volta di segno negativo:
che la Corte europea non si sia già in precedenza pronunciata sulla ricevibilità del ricorso ad essa rivolto. Si tratta allora di stabilire se anche la prova di tale circostanza negativa sia a carico di colui che agisce dinanzi al giudice italiano per l'equa riparazione, o se competa all'amministrazione resistente l'onere di eventualmente eccepirla e di dimostrarla.
Ritiene la corte che la seconda delle due prospettate soluzioni sia senz'altro da preferire. La circostanza in questione appare infatti concepita non tanto come parte integrante di una più articolata condizione di proponibilità della domanda, bensì come fatto impeditivo della possibilità - altrimenti ammessa, nei limiti di tempo sopra richiamati - di una sorta di trasferimento dinanzi al giudice nazionale dell'azione già tempestivamente intrapresa dall'interessato in sede europea. Da un lato vi è un elemento di continuità tra la presentazione del ricorso dinanzi alla Corte europea e la sua riedizione in sede nazionale, che deve essere provato dal ricorrente come condizione di proponibilità del ricorso medesimo;
dall'altro v'è un fatto idoneo ad interrompere quel nesso di continuità (l'intervenuta decisione della Corte europea in tema di ricevibilità del ricorso), che si pone dunque come fattore impeditivo e deve perciò essere dedotto e dimostrato da chi al ricorso resiste.
Ne è conferma il fatto che, se il legislatore avesse inteso accollare al ricorrente l'onere di dimostrare anche detto elemento negativo, non si sarebbe limitato a prevedere espressamente, nel primo comma del citato art. 6, che "il ricorso alla corte d'appello deve contenere l'indicazione della data di presentazione del ricorso alla predetta Corte europea", ma avrebbe esplicitato anche la necessità di indicare se e quando sia già eventualmente intervenuta una pronuncia sulla ricevibilità del ricorso medesimo ad opera di quella corte. Così non essendo, pare confermato che compete all'amministrazione resistente eventualmente eccepire che, viceversa, una siffatta declaratoria di irricevibilità in sede europea è già intervenuta, fornendone la relativa dimostrazione. Ed anche la disposizione del secondo comma del medesimo art. 6, laddove impone alla cancelleria del giudice italiano di informare senza indugio il Ministero degli affari esteri di tutti i ricorsi presentati nel termine di cui al comma precedente, suggerisce come sia appunto l'amministrazione a dover curare questa delicata fase di raccordo tra la giurisdizione europea e quella italiana.

2.3. Assume ancora l'Avvocatura ricorrente che, per poter riconoscere il diritto all'equa riparazione, previsto dalla più volte citata legge n. 89 del 2001 in caso di irragionevole durata di un processo, è indispensabile sia provato che tale eccessiva durata dipende da colpa dell'amministrazione convenuta. Ma una tal colpa non potrebbe essere individuata nella tardiva introduzione di modifiche legislative idonee a rimuovere le cause di disfunzioni e ritardi manifestatisi nel funzionamento degli uffici giudiziari (nella specie, l'emanazione della legge n. 19 del 1994, che ha modificato l'organizzazione della Corte dei conti). La valutazione della colpevolezza dei ritardi andrebbe invece sempre effettuata alla stregua della situazione normativa vigente al momento in cui tali ritardi si sono verificati, e proprio il fatto che solo in epoca successiva è stata realizzata la riforma organizzativa cui s'è accennato dimostrerebbe che, prima di quel momento, i magistrati della corte non avrebbero potuto definire il processo in tempi inferiori a quelli che si sono registrati.
Neppure questo profilo di censura è fondato.
Già in altre occasioni questa corte ha chiarito che la pretesa all'equa riparazione accordata dalla legge in esame è conseguenza - come l'art. 2, comma 1, della stessa legge chiaramente indica - della violazione di quella disposizione dell'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (ratificata ai sensi della legge 4 agosto 1955, n. 848) che attribuisce ad ogni cittadino di uno Stato
firmatario di detta convenzione il diritto a che la sua causa sia esaminata "equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole". È questo uno dei "diritti di libertà" che gli Stati contraenti riconoscono a chiunque sia soggetto alla loro giurisdizione (art. 1 della Convenzione) ed il cui rispetto impegna quindi direttamente ciascuno Stato verso chi all'apparato giurisdizionale di quello Stato si rivolge per far valere in giudizio una propria pretesa o per resistere all'altrui. Non è dunque il comportamento dei singoli operatori del processo (giudici, ausiliari, parti), in quanto tali, a far sorgere il diritto all'equa riparazione, bensì la violazione del fondamentale dovere dello Stato, nella sua veste di erogatore del servizio giurisdizionale, di fornire a ciascuno tale servizio in un lasso di tempo ragionevole. La ragionevolezza di questo termine non è un valore assoluto: dipende dalle circostanze di ciascun caso concreto ed è influenzata, in particolare, dalla complessità del singolo caso. Ed, infatti, è proprio alla complessità del caso che l'art. 2, comma 2, della citata legge n. 89 vuole sia rapportata la considerazione dei comportamenti "delle parti e del giudice del procedimento, nonché quello di ogni altra autorità chiamata a concorrervi o a comunque contribuire alla sua definizione". Espressione, questa, che da un lato pone in risalto come i medesimi comportamenti e la durata processuale che ne consegue possano determinare o meno il superamento del margine di ragionevolezza a seconda che ciò sia o no giustificato dalla oggettiva complessità delle questioni in causa;
dall'altro - specie nell'ampiezza del riferimento ad "ogni altra autorità" chiamata a concorrere o "a comunque contribuire" alla definizione del procedimento - evidenzia come il superamento della ragionevole durata del giudizio da cui discende il diritto all'equa riparazione possa dipendere da molti e variabili fattori, tra i quali senza dubbio sono da ricomprendere anche le disfunzioni di ordine generale riguardanti singole sedi giudiziarie o l'intero apparato nazionale.
In altre parole, quel che genera il diritto all'equa riparazione è il protrarsi della durata del processo oltre il termine che, in rapporto alle caratteristiche specifiche del processo medesimo, appare ragionevole, indipendentemente dal fatto che ciò sia dipeso da comportamenti colposi di singoli operatori del processo o da fattori organizzativi di ordine generale riconducibili all'attività o all'inerzia dei pubblici poteri deputati a far funzionare il servizio giurisdizionale. Se così non fosse, se cioè occorresse sempre individuare una colpa nel ritardo del giudicante o di un ausiliario di giustizia, si perverrebbe al singolare esito di escludere il diritto all'equa riparazione tutte le volte che - come appunto è accaduto nel caso in esame - il grave ritardo nella definizione dei processi sia causato da disfunzioni generalizzate, riferibili all'intero settore della giustizia o anche solo a singoli rami di essa o a singoli uffici giurisdizionali, ma pur sempre tali da sfuggire nell'immediato alla possibilità di intervento dei singoli operatori coinvolti loro malgrado in tali disfunzioni. Esito davvero paradossale, ove si rifletta alla notoria diffusione ed ampiezza di tali disfunzioni generalizzate e, soprattutto, al fatto che proprio da esse è derivato quel macroscopico accentuarsi dei ricorsi contro lo Stato italiano dinanzi alla Corte europea dei diritti dell'uomo per ovviare al quale, in ossequio al principio di sussidiarietà, è stata emanata la legge n. 89 del 2001 che dovrebbe consentire la soddisfazione nel foro domestico delle pretese altrimenti azionabili davanti alla Corte europea. Stando così le cose, non può essere condiviso l'assunto della Presidenza del consiglio ricorrente, secondo cui avrebbe errato la corte d'appello nel riconoscere il diritto all'equa riparazione senza considerare che la lunga durata del processo è dipesa da una situazione di obiettiva impossibilità determinata dal convergere di un enorme carico di lavoro su una sola sezione giurisdizionale. Ciò può essere senz'altro vero, ma non ne deriva affatto che la domanda di equa riparazione dovesse essere rigettata, perché, appunto, il suo fondamento non andava ne' va ricercato in una pretesa responsabilità colposa dei magistrati della Corte dei conti chiamati a trattare il procedimento in questione, sibbene nel fatto stesso che l'amministrazione della giustizia non si è posta in grado di fornire risposta in tempo ragionevole al ricorso presentato.
Nè vale obiettare che, così argomentando, il giudice dell'equa riparazione finirebbe per censurare scelte di competenza esclusiva del potere legislativo. Qui, evidentemente, non è questione di censurare indebitamente provvedimenti legislativi e, tanto meno, di ipotizzarne la disapplicazione da parte del giudice, bensì di prendere atto delle disfunzioni, in sè considerate, da cui i ritardi di giustizia hanno tratto origine e che hanno generato la violazione del diritto alla ragionevole durata del processo, indipendentemente dai possibili rimedi legislativi, amministrativi o di altro tipo con i quali a quelle medesime disfunzioni si sarebbe potuto ovviare (o si è successivamente ovviato).

2.4. L'Avvocatura si duole infine del fatto che la corte territoriale abbia liquidato in via equitativa il danno non patrimoniale di cui la ricorrente non aveva fornito alcuna prova, nè in termini di an ne' di quantum debeatur, in dispregio del principio per cui actore non probante reus absolvitur. Anche questa doglianza non è fondata.
Se è vero che il danno va di volta in volta accertato e non può considerarsi conseguenza automatica ed indefettibile dell'eccessivo protrarsi di una causa, è vero anche che, quando specificamente si tratti di danno non patrimoniale (espressamente contemplato dall'art. 2 della legge citata), la sua stessa natura ne rende plausibile sia l'accertamento mediante ricorso a presunzioni ed a fatti notori sia la liquidazione con valutazione equitativa a norma dell'art. 1226 c.c. (disposizione infatti richiamata dall'art. 2056 c.c., cui a propria volta fa riferimento l'art. 2, comma 3, della più volte menzionata legge n. 89).
Non coglie dunque nel segno l'amministrazione ricorrente quando censura l'impugnato decreto per aver riconosciuto il danno in difetto della relativa prova. Nel decreto, infatti, si fa espresso riferimento ai "patemi d'animo e tormenti in conseguenza della mancata risposta di giustizia in tempi ragionevoli", e si precisa anche che l'eccedenza di durata del procedimento a tal fine considerata è di undici anni. Nè si manca di distinguere la posizione del diretto interessato all'invocato trattamento pensionistico da quella dell'erede, cui nessun risarcimento è stato riconosciuto iure proprio (incidentalmente va detto che, non essendo stata prospettata, non è in questa sede esaminabile la questione dell'azionabilità del diritto all'equa riparazione da parte dell'erede di persona deceduta prima dell'entrata in vigore della legge n. 89 del 2001). Ne consegue che la corte territoriale, accertate le circostanze di fatto inerenti alla durata ed alla natura del giudizio in questione, ed avvalendosi di nozioni di comune esperienza quanto agli effetti psicologici dell'indebita durata del processo, ha considerato provata in via di presunzione l'esistenza del danno non patrimoniale;
e lo ha correttamente liquidato con criteri equitativi.

3. Resta da esaminare il primo motivo di ricorso, con cui si lamenta che la motivazione dell'impugnato decreto sia carente su tre punti decisivi: sull'individuazione del periodo di tempo da considerare ragionevole per la definizione del processo, sulla misura in cui la durata di detto processo avrebbe ecceduto il limite della ragionevolezza e sul criterio adoperato per quantificare il danno non patrimoniale liquidato in favore del ricorrente. Sotto nessuno di tali profili la doglianza appare però fondata. Non certo con riferimento ai primi due, in ordine ai quali è sufficiente la semplice lettura dell'impugnato decreto per rilevare come la corte d'appello non abbia affatto mancato di soffermarsi sulla natura del processo in questione, abbia considerato quali indagini da esso erano richieste, ne abbia valutato la particolare semplicità ed abbia concluso che esse avrebbero potuto essere espletate ragionevolmente in tre o quattro anni, laddove detto processo è ancora pendente a ben trentadue anni dal suo inizio. Considerazioni, queste, che pienamente assolvono l'onere di motivazione gravante sul giudice di merito nel caso in esame. Neppure la doglianza è fondata sotto il terzo dei dedotti profili, in ordine al quale va ribadito che il danno non patrimoniale è, per sua stessa natura, insuscettibile di essere provato nel suo preciso ammontare, sicché la liquidazione può sempre essere effettuata dal giudice con ricorso al metodo equitativo;
tanto più quando come nel caso della citata legge n. 89/2000 - è proprio il legislatore a suggerire il ricorso ad un simile criterio già nella stessa definizione normativa di "equa riparazione".
Certo, perché la valutazione discrezionale propria del metodo equitativo non si risolva in una quantificazione arbitraria, è necessario che il giudice di merito fornisca indicazioni sui criteri che lo hanno guidato nel giudicare proporzionata una certa misura del risarcimento (cfr. anche, in tal senso, Cass. n. 2037 del 2000);
ma tale motivazione può assumere in un decreto anche caratteri di sommarietà, purché si riescano ad individuare, almeno per grandi linee ed anche dall'insieme delle indicazioni espresse nel provvedimento, i fondamentali elementi di giudizio sui quali la decisione è basata. E, nella specie, ciò è certamente possibile, giacché si è già rilevato come dalla motivazione del decreto impugnato si evinca che, nel quantificare il danno non patrimoniale, il giudice ha tenuto conto degli effetti psicologici dell'attesa di giustizia lungamente protrattasi, dell'oggetto del giudizio e dei limiti entro cui la durata di esso può essere considerata irragionevole.

4. In conclusione, il ricorso deve essere rigettato. Non occorre provvedere sulle spese processuali in difetto di costituzione dell'intimata.

P.Q.M.

La corte rigetta il ricorso.
Così deciso in Roma, il 15 ottobre 2002.
Depositato in Cancelleria il 3 gennaio 2003