Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Renato SGROI Presidente
Dott. Vincenzo CARBONE Consigliere
Dott. Giammarco CAPPUCCIO Cons. Relatore
Dott. Ugo Riccardo PANEBIANCO Consigliere
Dott. Antonio GISOTTI Consigliere
ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
DE PP GI, elettivamente domiciliato in Roma, via Confalonieri 5, presso l'avv. GI Manzi, che lo rappresenta e difende unitamente all'avv. Ivone Cacciavillani del foro di Venezia, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
CONSORZIO per lo SVILUPPO INDUSTRIALE DEL FRIULI ORIENTALE (S.I.F.O.), in persona del Commissario liquidatore Renzo Fioritti, elettivamente domiciliato in Roma, via B. Tortolini 34, presso l'avv. Nicolò Paoletti, che lo rappresenta e difende unitamente all'avv. Claudio Mussato del foro di Udine giusta delega in atti;

- controricorrente -

avverso la sentenza del Tribunale di Udine n.367 del 1.2/25.3.96. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 27/10/98 dal Relatore Cons. G. Cappuccio;

Udito l'avv. Coglitore per il ricorrente e l'avv. Marco Paoletti per il resistente;

Udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Raffaele Ceniccola, che ha concluso preliminarmente per la rimessione alle S.U., nel merito per il rigetto del ricorso;

Svolgimento del processo
Con ricorso in data 8.7.92 De PI GI avanzava istanza di tutela possessoria nei confronti del Consorzio per lo Sviluppo Industriale del Friuli Orientale (S.I.F.O.) al fine di impedire che il Consorzio si immettesse il 10.07.92, come preannunziato, nel possesso di suoi immobili, allo scopo di costruire un nuovo accesso alla zona industriale di Cividale del Friuli. Il locale Pretore, dopo aver negato l'inibitonia, rigettava la domanda con sentenza 2.12.93/12.1.94, peraltro ponendo a carico del Consorzio le spese di lite.
Contro la sentenza del Pretore ricorrevano sia il De PI sia, in via incidentale, il Consorzio ed il tribunale di Udine, con sentenza 1.2/25.3.96 (estensore il Presidente), rigettava l'appello principale compensando, in accoglimento dell'appello incidentale, le spese dei due gradi.
Assumeva il tribunale che il termine biennale per la eliminazione dei consorzi, previsto dall'art. 60 della legge statale 142/90, non era perentorio, come assumeva il De PI, ma ordinatorio, in mancanza di espressa previsione legislativa di perentorietà. Inoltre, i decreti legge succedutisi non avevano prorogato il termine scaduto, ma fissato nuovi termini ordinatori;
l'estinzione non poteva poi verificarsi, secondo la previsione di legge, senza una serie di comportamenti dell'autorità amministrativa;
l'art.

1.3 della legge 437/95 statuiva infine una generale salvezza di tutti gli effetti dei decreti posti in essere sino alla data della propria entrata in vigore.
Contro tale sentenza, non notificata, proponeva ricorso per cassazione, con atto notificato l'8.5.97 il De PI, proponendo un unico, complesso motivo di censura. Si costituiva il Consorzio Sifo, resistendo. Sia il ricorrente che il resistente hanno depositato memoria.
Motivi della decisione
Va precisato, in fatto, che con provvedimento 11 maggio 1992 la Direzione regionale edilizia e servizi tecnici del Friuli - Venezia Giulia autorizzava il Consorzio S.I.F.O. alla occupazione, d'urgenza dei terreni del De PI;
il 17.06.92 il Consorzio notifica avviso di occupazione d'urgenza, eseguendola il successivo 10.07.92. Secondo la tesi del De PI, proposta sin dall'azione possessoria e ribadita nel corso del giudizio, il 13.06.92, per effetto dell'art. 60.1 della legge statale 142/90, il Consorzio S.I.F.O. si era estinto. Era quindi la sopravvenuta scomparsa del soggetto legittimato e non una qualche invalidità del provvedimento autorizzativo 11 maggio 1992 - rivolto, al momento della emissione, a soggetto tuttora vivente- a costituire titolo della domanda. provvedimento. Non sussiste, perciò, una questione di giurisdizione e la domanda preliminare, avanzata dal Procuratore Generale di rimettere la controversia alle Sezioni Unite di questa Corte va respinta.
Nel denunciare la violazione e falsa applicazione di legge (art.360 n.3 cpc in relazione all'art. 60 legge statale 142190) il ricorrente propone diverse questioni, così sintetizzabili.
Anzitutto, viene ribadito l'assunto che l'art. 60 comma I^ della l.s. 142/90 pone un termine perentorio, volto a determinare l'estinzione ope legis, alla sua scadenza, dei consorzi, sia perché nessun valore negativo può attribuirsi alla mancanza di comminatoria espressa - il disposto dell'art. 152 cpc trovando applicazione solo nell'ambito processuale- sia perché la perentorietà risulta dall'inciso che nega rilevanza alla maggior durata statutaria. Ad identiche conclusioni conduce l'interpretazione sistematica della norma, visto che il termine di estinzione delle circoscrizioni, previsto al secondo comma dello stesso articolo, contiene una previsione di prorogabilità assente nel primo comma, relativo ai consorzi, e lo stesso disposto dell'art. 167 t.u. 383/34, abrogato dalla nuova disciplina ma operante sino alla scadenza del biennio per i consorzi già esistenti. Del resto, il disfavore con cui la legge 142/90 guarda i consorzi è reso evidente dai divieti e dalle limitazioni poste dagli artt. 25.6 e 29.2 della stessa legge, dalla previsione che l'eventuale trasformazione dei consorzi avvenga nelle forme di ente di gestione, dotato di struttura imprenditoriale - così come ritenuto dal Cons. Stato, sez. 1, 6.2.1991 n. 103- dalla lunghezza del termine assegnato e dalla abolizione, in forza dell'art. 64 legge 142/90 della precedente disciplina sulla costituzione e l'attività
dei consorzi. Dopo aver sottolineato che l'interesse pubblico al cui servizio è posta la pubblica amministrazione postula che l'attività sia compiuta nei termini assegnati per legge, il ricorrente rileva che per stabilire se un termine è perentorio od ordinatorio occorre un esame condotto secondo i criteri ermeneutici dettati dall'art. 12 delle preleggi, così come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza di legittimità ed osserva che l'attività del Consorzio SIFO successiva alla scadenza del termine deve considerarsi invalida per illegittimità sopravvenuta, in quanto i provvedimenti risultano emanati in un momento in cui l'ente era ormai privo di poteri di supremazia.
Viene altresì riproposta l'eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 5. 10 e 11 dei dl 3 61/95 convertito in legge 43 7/95 per violazione dell'art. 77 della Costituzione. Il ricorrente, dopo aver rilevato che il primo dei quattordici decreti legge di proroga -n.212193- risulta emanato solo il 30.6.93 e quindi oltre un anno dopo che, il 13.6.92, era scaduto il termine biennale previsto dall'art. 60.1 della legge 142/90 e dopo aver escluso che la norma contenuta nel terzo comma dell'art. 1 della legge 437/95 possa costituire una sanatoria generale, ostandovi l'espressa previsione, nel secondo comma dello stesso articolo, di una sanatoria limitata ai soli due ultimi decreti, conclude per l'inesistenza dei presupposti della straordinaria necessità ed urgenza con conseguente illegittimità costituzionale sia del decreto legge 361/95, sia della legge di conversione 437/95.
Il ricorso è infondato.
Secondo l'ormai consueto iter legislativo, l'art. 60.1 della legge 142/90 passa, dall'originaria previsione (Entro due anni dalla data di entrata in vigore della presente legge, i comuni e le province provvedono, anche in deroga ai limiti di durata eventualmente previsti dai relativi atti costitutivi, alla revisione dei consorzi e delle altre forme associative in alto, costituiti tra enti locali, sopprimendoli o trasformandoli nelle forme previste dalla presente legge) al testo vigente (1. Entro il 30 giugno 1996, i comuni e le province provvedono, anche in deroga ai limiti di durata eventualmente previsti dai relativi atti costitutivi, alla revisione dei consorzi e delle altre forme associative in atto, costituiti tra enti locali, sopprimendoli o trasformandoli nelle forme previste dalla presente legge.11 Mis. Decorso il termine di cui al comma 1, il prefetto diffida gli enti consortili a provvedere entro il termine di tre mesi durante il quale il consorzio può compiere soltanto atti di ordinaria amministrazione. Qualora allo scadere del termine assegnato tutti gli enti aderenti o comunque corrispondenti ad una quota di partecipazione complessivamente superiore al 50, 1 per cento del totale non abbiano deliberato la revisione del consorzio, il prefetto ne da comunicazione al comitato regionale di controllo per l'adozione dei conseguenti provvedimenti di competenza nei confronti degli enti inadempienti e nomina un commissario o il collegio commissariale per la temporanea gestione del consorzio. Il prefetto può attribuire le funzioni di commissario collegiale all'organo del consorzio che per statuto esercita le funzioni di amministrazione dell'ente. Il commissario o il collegio commissariale restano in carica per la liquidazione del consorzio nel caso della soppressione, ovvero fino alla eventuale ricostituzione degli organi ordinari in caso di trasformazione nelle forme di cui al comma 1).
Nell'intermedio, l'art. 7 del d.l. 212/93 ), l'art. 11 del d.l. 3 3.0/93, l'art. 11 del d.l. 429/93, l'art 11 del d.l. 542/93; l'art.11 del d.l. 134/94, l'art. 11 del d.l. 257/94, l'art. 10 dei d.l. 414/94, l'art. 10 del d.l. 514/94, l'art. 10 del d.l. 601/94, l'art.
del d.l. 723/94, l'art. 9 del d.l. 55/95, l'art. 5 comma 10 ed 11 del d.l. 144/95 e l'art. 5, comma 10 ed 11 del d.l. 361/95 tentano (senza riuscire, tranne l'ultimo, ad essere convertiti prima della scadenza) di introdurre la disposizione che ora si legge al comma I bis e, contestualmente, sostituiscono la data "entro" cui la revisione deve essere compiuta.
Corrispondenti variazioni subisce l'art. 25 della stessa legge 142/90. Inoltre, l'art. 61.1 della legge 142/90 concede un biennio alle regioni per adeguare la propria legislazione ai nuovi principi, mentre sempre di competenza propria della regione speciale F.V.G. sono - secondo l'art. 5 del DPR 26.6.1965 n.960- i provvedimenti di costituzione, modificazione ed estinzione dei consorzi intercomunali ed il controllo su tutti i consorzi amministrativi.
Va quindi escluso, sulla base della specifica disciplina legislativa, l'automatismo estintivo, alla scadenza del biennio, ipotizzato dal ricorrente, perché le necessarie variazioni legislative ed i necessari provvedimenti amministrativi sono affidati alla Regione F.V.G. e non possono, quindi, costituire effetto diretto della norma statale.
In sostanza, non è giustificato attribuire, all'inosservanza del termine da partè degli enti territoriali locali, l'effetto di estinguere di diritto gli enti consorziali leggendo la norma come se ne fossero destinatari i consorzi stessi anziché gli enti territoriali competenti. Il richiamo all'art. 167 del r.d. 383/34, al disfavore della legge sulle autonomie locali - nella stesura originaria - per il fenomeno consortile, la lunghezza del termine biennale non costituiscono argomenti atti a superare i rilievi che precedono. Ulteriore argomento deve trarsi dal raffronto tra l'entità delle conseguenze - in termini di cessazione di servizi, soppressione di posti di lavoro, chiusura di aziende - ed il silenzio della norma, che non collega alcuna conseguenza giuridica al ritardo, come già ebbero a rilevare le S.U. ( 3129/93). Nella realtà, la revisione dei consorzi non venne compiuta nel biennio, tanto che la regione Friuli Venezia Giulia, con propria legge 3.2.93 n. 4, dispose (art. 1) : " In attesa della revisione prevista dall'ari. 60, comma 1, della legge 8 giugno 1990, n. 142 e dell'attuazione della legge 5 ottobre 1991, n. 317 ed in particolare dell'art. 36, comma 4, nonché della riforma in materia di promozione dello sviluppo industriale nella regione Friuli - Venezia Giulia, è autorizzata la prosecuzione, comunque non oltre il 31 dicembre 1993, dell'attività di sviluppo industriale in corso nelle forme consortili tra enti locali. // 2. Rimane confermata, nei suindicati limiti temporali, la competenza degli enti partecipanti ai consorzi e dell'amministrazione regionale al finanziamento degli interventi.// 3. Gli attuali organi dei consorzi di citi al comma 1 sono prorogati fino alla data indicata al medesimo comma".
La q.l.c. risulta quindi sotto vari profili irrilevante. Anzitutto, perché, una volta escluso che l'art. 60.1 della legge 142/90 preveda l'estinzione automatica dei consorzi allo scadere del biennio, la carenza dei presupposti legittimanti il ricorso al decreto legge è questione priva d'interesse per il ricorrente De PI che non può trame ragioni per invalidare la procedura espropriativa avviata dal Consorzio SEFO. In secondo luogo, per la richiamata normativa regionale, la sussistenza ed attività dei consorzi per lo sviluppo industriale della regione è stata prorogata oltre il 10.7.92, risultando quindi nuovamente irrilevante, ai fini di causa, che la decretazione statale possa - secondo l'assunto del ricorrente- essere intervenuta fuori dei casi consentiti.
Sussistono giusti motivi di compensazione.

P.Q.M.

rigetta il ricorso, compensa le spese.
Così deciso in Roma, il 27 ottobre 1998
Depositato in Cancelleria il 19 febbraio 1999