Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. GAETANO FIDUCCIA - Presidente -
Dott. ROBERTO PREDEN - Consigliere -
Dott. FRANCESCO SABATINI - Consigliere -
Dott. RENATO PERCONTE LICATESE - Consigliere -
Dott. ANTONIO SEGRETO - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
FI NA ROSA, in proprio e nella qualità di procuratrice delle figlie LD OB e LD AL, domiciliato in ROMA presso CORTE DI CASSAZIONE, difeso dall'avvocato CARMINE BUCCIARELLI, con studio in 84100 BATTIPAGLIA (SA) VIA SALVATOR ROSA, 122, con procura speciale del Dott. Notaio Sergio Barela Battipaglia 13/9/1999, REP. N. 48049;

- ricorrente -

contro
COMUNE DI BATTIPAGLIA;
in persona del Sindaco P.T.,

- intimato -

e sul 2^ ricorso n. 22097/99 proposto da:
COMUNE DI BATTIPAGLIA, in persona del Sindaco pro tempore Dott. Fernando Zara, elettivamente domiciliato in ROMA presso LA CORTE DI CASSAZIONE, di dall'avvocato GINO AMATUCCI, con studio in N. 32, giusta delega in atti;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
nonché contro
FI NA ROSA;

- intimato -

avverso la sentenza n. 334/98 della Corte d'Appello di SALERNO, emessa il 28/4/98, depositata il 14/07/98; RG. 391/96, udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 12/12/01 dal Consigliere Dott. Antonio SEGRETO;

udito l'Avvocato CARMINE BUCCIARELLI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Giovanni GIACALONE che ha concluso per il rigetto di entrambi i ricorsi.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione del 16.2.1991 SI LD, proprietario di un immobile sito in Battipaglia, esponeva che il Comune di Battipaglia, dopo aver assunto in locazione sin dal novembre del 1990 detto fabbricato, non aveva provveduto al pagamento dei canoni dovuti e, pertanto, conveniva il Comune davanti al tribunale di Salerno per sentirlo condannare al risarcimento dei danni, conseguenti all'inadempimento contrattuale ovvero all'indennizzo per ingiustificato arricchimento nonché al rilascio dell'immobile. Il Tribunale, con sentenza del 12.12.1995, accertava l'inesistenza di ogni contratto, ordinava l'immediato rilascio dell'immobile e rigettava le altre domande. Proponevano appello gli eredi del LD. Resisteva il Comune. La Corte di appello di Salerno, con sentenza depositata il 14.7.1998, rigettava l'appello. Riteneva la corte di merito che doveva ritenersi nullo il contratto di locazione per difetto di forma, non risultando lo stesso stipulato per iscritto, come era necessario, essendo una parte Pubblica amministrazione, con la conseguenza che la domanda di responsabilità contrattuale non poteva accogliersi.
Quanto alla domanda di arricchimento senza causa, riteneva la corte territoriale che, pur sussistendo tutti gli elementi della stessa, a norma dell'art. 2041 c.c., nella specie essa era improponibile, per difetto del carattere della sussidiarietà, di cui all'art. 2042 c.c., in quanto, a norma dell'art. 23 d.l. n. 66/1989, nel caso in cui i Comuni acquisiscono beni o servizi in mancanza di determinati presupposti, il rapporto obbligatorio intercorre tra il fornitore ed il funzionario o l'amministratore, che ha consentito la fornitura, con la conseguenza che nella fattispecie l'attore aveva diretta azione nei confronti di questi ultimi, per cui non poteva agire nei confronti del comune per ingiustificato arricchimento. Avverso questa sentenza hanno proposto ricorso per Cassazione AN LD SA, LD OB, LD AL. Resiste con controricorso il Comune di Battipaglia, che ha anche presentato ricorso incidentale.
Motivi della decisione

1. Preliminarmente vanno riuniti i ricorsi.
Con il primo motivo di ricorso il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione dell'art. 1418 c.c., in relazione all'art. 360 n. 3 e 5 c.p.c.. Assume il ricorrente che, pur mancando nella fattispecie un contratto scritto di locazione, non può ritenersi la nullità dello stesso per difetto di forma, in quanto esisteva (ed era stata prodotta) una delibera del Consiglio Comunale di Battipaglia di assumere in locazione i locali, per adibirli ad ufficio di collocamento, con individuazione degli stessi, del canone di locazione e della durata del contratto, impegnando la spesa occorrente, con la conseguenza che se l'atto negoziale fosse intervenuto, esso sarebbe stato meramente ripetitivo.
Inoltre il Comune aveva tenuto un comportamento concludente, allocandovi gli arredi dell'ufficio.

2. Ritiene questa corte che il motivo sia infondato e che lo stesso vada rigettato.
La regola per cui tutti i contratti della Pubblica Amministrazione e in genere degli enti pubblici, anche quando agiscono "iure privatorum" devono essere stipulati per iscritto rinviene la sua "ratio" nell'esigenza di identificare esattamente il contenuto negoziale e rendere possibile i controlli delle autorità. Ciò comporta pertanto che la delibera, che forma la volontà della P.A. debba indicare con precisione il contenuto negoziale;
che la volonta, della P.A. sia manifestata all'esterno dall'organo rappresentativo;
che la manifestazione di volonta, non possa essere implicita ne' desunta da comportamentì meramente attuativi;
e che il contratto, salvo diversa previsione di legge, sia consacrato in unico documento contenente tutte le clausole disciplinanti il rapporto (Cass. 98/2772; Cass. n. 98/ 6406; Cass. 98/69 66; Cass. 1999/ 11687). Quindi, essendo richiesta la forma scritta "ad substantiam", in siffatti contratti, e, irrilevante la sola esistenza di una deliberazione dell'organo collegiale di un ente pubblico che abbia deliberato la stipula del contratto, richiamando ed approvando anche lo schema del disciplinare, ove a tale deliberazione non risulti che sia seguito un atto contrattuale, sottoscritto dal rappresentante esterno dell'ente stesso e dal privato.

3. Detta deliberazione (nella specie del Consiglio comunale), provenendo dall'organo della volontà dell'ente, costituisce solo il momento formativo della volontà di una delle parti;
sennonché detta volontà deve poi essere manifestata alla controparte dall'organo deputato a farlo.
La deliberazione non costituisce neppure una proposta contrattuale nei confronti del privato, ma un atto con efficacia interna all'ente pubblico, avente per destinatario il diverso organo dell'ente legittimato ad esprimere la volontà all'esterno e carattere meramente autorizzatorio.
Poiché, inoltre, la ratifica presuppone la stipulazione del contratto da parte di un soggetto o di un organo sfornito del potere di concluderlo, se il contratto non è stato stipulato, per quanto da parte di un soggetto o di un organo privo di potere, ma manca completamente la sua sottoscrizione da parte del rappresentante dell'ente pubblico, l'atto non e, suscettibile di ratifica. Inoltre, trattandosi di atto nullo, non e, suscettibile di alcuna forma di sanatoria, e comunque, sotto nessun profilo - poiche, gli atti negoziali della pubblica amministrazione sono manifestazioni formali di volontà, non surrogabili con comportamenti concludenti - quale la semplice esecuzione delle prestazioni previste nel contratto(cfr. Cass. 99/96 82).

4. Con il secondo motivo di ricorso il ricorrente, lamenta la violazione e falsa applicazione dell'art. 2041 c.c. e delle norme di cui al d.lgs. n. 77/1995, in relazione all'art. 360 n. 3 e 5 c.p.c.. Assumono i ricorrenti che erroneamente la corte di appello ha escluso la proponibilità dell'azione di ingiustificato arricchimento sul rilievo della mancanza di sussidiarietà, a norma dell'art. 23, c. 4, d.l. n. 66/1989, in quanto il rapporto obbligatorio intercorre tra l'amministratore ed il privato non in ogni caso di nullità del contratto, ma solo allorché la fornitura di beni o servizi è stata effettuata in assenza di un regolare impegno di spesa, ai sensi del c. 3 dell'art. 23 cit..
Nella fattispecie, invece, secondo il ricorrente esisteva l'impegno di spesa, per effetto della delibera consiliare, con la conseguenza che il successivo contratto, nullo solo per difetto di forma, non comportava un'azione diretta nei confronti dell'amministratore o funzionario responsabile della fornitura e non impediva la possibilità di agire per arricchimento senza causa nei confronti del Comune.

5.1. Ritiene questa Corte che il ricorso sia infondato e che lo stesso vada rigettato.
Osserva preliminarmente questa Corte che, per pacifica giurisprudenza, l'azione di responsabilità che, a norma dell'art. 23 d.l. n. 66 del 1989 (riprodotto senza sostanziali modifiche dall'art. 35 d.lgs n. 77/1995), è esperibile dai privati contro amministratori ed i funzionari di province, comuni e comunità montane per prestazioni e servizi resi senza il rispetto delle prescritte formalità, comporta che, limitatamente ai suddetti enti ed alle indicate situazioni, il privato, disponendo di un'azione diretta, non può esperire nei confronti della p.a. l'azione sussidiaria di arricchimento senza causa, stante il disposto dell'art. 2042 c.c.. (Cass. 6.2.1999, n. 1045; Cass. 2.9.1996, n. 8025; Cass. 22.11.2000, n. 15096).

5.2. A norma del c. 3 dell'art. 23 d.l. n. 66/1989, - che regola la fattispecie ratione temporis - a tutte le amministrazioni ivi indicate l'effettuazione di qualunque spesa è consentita esclusivamente se sussistano la deliberazione autorizzativa nelle forme previste dalla legge, divenuta (o dichiarata) esecutiva, nonché l'impegno contabile registrato dal ragioniere sul competente capitolo del bilancio.
Tale normativa ha profondamente inciso sulla disciplina del rapporto tra gli enti locali suindicati ed i loro funzionari ed amministratori, nonché tra questi ultimi ed i privati contraenti, delineando una frattura ope legis del rapporto organico tra detti soggetti e l'Amministrazione, e quindi escludendo la riferibilità, a quest'ultima delle iniziative adottate al di fuori dello schema procedimentale previsto, allo scopo evidente di garantire un più rigoroso rispetto dei principi di legalità, correttezza e trasparenza nella gestione, di assicurare che la volontà contrattuale sia espressa dagli organi istituzionalmente competenti, ed al tempo stesso di contenere la spesa pubblica e prevenire il formarsi del disavanzo finanziario degli enti stessi, attraverso la previsione che ad ogni obbligazione assunta faccia riscontro l'impegno contabile registrato sul competente capitolo di bilancio. Ciò, vale a dire che al precedente regime in cui, nelle ipotesi di nullità del negozio per effetto della violazione delle norme regolatrici della sua formazione, era esperibile contro la P.A. l'azione di arricchimento senza causa, oltre eventualmente quella di responsabilita, precontrattuale, si è sostituita, relativamente agli enti locali in discorso, una disciplina del rapporto tra detti enti ed i soggetti agenti e tra questi ultimi ed i privati contraenti improntata a scherni privatisticì, che fa salva la validita, del contratto, ma configura il rapporto negoziale come intercorrente tra il privato e l'amministratore o funzionario che abbia consentito la fornitura, "ai fini della controprestazione e per ogni altro effetto di legge", (v. sul punto Cass. 1998 n. 11969; 1997 n. 9373; 1997 n. 9248; 1997 n. 7085; 1997 n. 4820).

5.3. L'intenzione del legislatore è stata quella di porre un principio generale di responsabilita, diretta del funzionario o dell'amministratore in tutti i casi previsti nel richiamato terzo comma, cosi, da determinare in ognuna di dette situazioni una scissione del rapporto di immedesimazione organica tra agente e pubblica amministrazione, e quindi da rendere meramente apparente la riconducibilità a quest'ultima dell'atto di acquisizione dei beni o servizi pur in presenza di un comportamento legittimo o finanche doveroso del primo.

5.4. Il giudice della legittimita, delle leggi (sia pure in tema di lavori di somma urgenza) ha rilevato che la disciplina in esame configura un rapporto contrattuale unicamente tra il terzo contraente ed il funzionario (o l'amministratore) che ha autorizzato l'esecuzione dei lavori, tale da rendere meramente apparente l'acquisizione di beni e servizi all'ente locale, e che la conseguente scissione del rapporto di immedesimazione organica tra agente e Pubblica Amministrazione vale a rendere l'ente locale estraneo agli impegni di spesa assunti, cosi, da non consentire neppure di invocare il parametro dell'art. 28 Cost., il quale, nel configurare la responsabilità della Pubblica Amministrazione accanto a quella dei funzionari, presuppone in via di principio che l'attività posta in essere sia alla stessa riferibile (cfr. Corte Cost. n. 446 del 1995 e n. 295 del 1997). La medesima Corte ha, inoltre, osservato che il dettato normativo non determina una sbilanciata valutazione degli interessi in gioco, tale da denotarne l'irragionevolezza, in quanto non comporta la scissione del vantaggio acquisito dall'ente dalla possibilita, che questo sia chiamato a corrispondere l'indennizzo di cui all'art. 2041 C.C., atteso che il funzionario o l'amministratore, esposto con il proprio patrimonio all'azione contrattuale del terzo, può sempre esercitare l'azione di indebito arricchimento nei confronti dell'Amministrazione nei limiti dell'arricchimento dalla medesima conseguito, e d'altro canto il contraente privato è legittimato ad agire, utendo iuribus del funzionario o dell'amministratore, contro lo stesso ente, anche contestualmente alla domanda contrattuale di adempimento nei confronti di quello, in via surrogatoria ai sensi dell'art. 2900 c.c., quando il patrimonio del funzionario;
o dell'amministratore non offra sufficienti garanzie.

5.5. Il sistema così delineato appare coerente con la necessità di contemperare le confliggenti esigenze di tutela del terzo contraente e di rispetto delle regole giuridiche e di contabilità, dirette al risanamento degli enti locali, configurandosi le misure suindicate come idonee sia a garantire il soddisfacimento dei diritti del terzo sia a rendere indenni i funzionari o gli amministratori, attraverso l'azione di cui all'art. 2041 C.C. nei confronti dell'Amministrazione, quanto meno nei limiti dell'arricchimento da questa perseguito.

5.6. La Corte di appello ha esattamente applicato i suddetti principi di diritto, per cui non sussiste la lamentata violazione o falsa applicazione dell'art. 2041 c.c.. Infatti, essendo esperibile l'azione diretta, ai sensi del cit. art. 23 d.l. n. 66/1989 nei confronti dell'amministratore o del funzionario che ha concluso il contratto verbale di affitto con l'attore in rappresentanza del Comune, o, in mancanza, che si è consegnato l'immobile a titolo di locazione, per il principio di sussidiarietà di cui all'art. 2042 c.c., non era proponibile l'azione di ingiustificato arricchimento.

6.1. Nè può essere condivisa la tesi, pur originale, dei ricorrenti, che, muovendo da un'interpretazione letterale dell'art. 23 cit., ritiene che, poiché detta azione diretta nei confronti del funzionario o dell'amministratore sussiste solo allorché manchi la deliberazione autorizzativa di spesa e quindi di imputazione della stessa sull'apposito capitolo di bilancio, allorché sussista detta deliberazione autorizzativa della spesa, la nullità del contratto per altra causa (come nella specie per vizio di forma), non determina la possibilità di un'azione diretta nei confronti dell'amministratore o del funzionario e, quindi, rende proponibile l'azione di arricchimento senza causa, non ostandovi il disposto dell'art. 2042 c.c.. 6.2. In effetti detta tesi urta contro i principi giuscontabilistici e contro quelli desumibili dalla l. n. 142 del 1990. Infatti l'autorizzazione di spesa (contenuta nella deliberazione) è vincolata soprattutto al titolo (nella specie locazione) e solo in minor misura allo scopo perseguito.
Conseguentemente se l'autorizzazione di spesa ha come titolo il contratto di locazione e come oggetto il canone di locazione, in assenza del contratto la provvista finanziaria non può essere destinata a spese, che non afferiscano al titolo locativo e non abbiano ad oggetto il canone, ma al diverso titolo dell'ingiustificato arricchimento ed abbiano ad oggetto il relativo indennizzo.
In altri termini, se l'amministratore dell'ente pone in essere un contratto nullo di locazione (o di altra natura) per difetto di forma, per quanto esista la deliberazione autorizzativa alla spesa da affrontare quale corrispettivo del contratto valido, non si può sostenere che detta delibera autorizzi la spesa anche per l'indennizzo di arricchimento ingiustificato dell'ente, che si è verificato in conseguenza della prestazione effettuata dal privato, nonostante la nullità del contratto ove siano presenti tutti gli altri elementi di cui all'art. 2041 c.c.). Infatti in questo caso si verifica un'illegittima distrazione di somme, la cui spesa, autorizzata per un titolo, viene effettuata per un altro.

6.3. Ne consegue che, anche in caso di nullità del contratto per difetto di forma, manca una deliberazione di autorizzativa di spesa per l'attività di arricchimento senza causa che ne sia conseguita, in quanto, come sopra detto detta autorizzazione copre quello specifico contratto (nella specie la locazione)e quello specifico oggetto (il canone) e non l'arricchimento senza causa ed il relativo indennizzo.
Ciò comporta la piena operatività dell'art. 23 d.l. n. 66/1989 (ed attualmente art. 35 d.lgs. d.lgs n. 77/1995), con la conseguenza che, avendo il privato impoverito azione diretta nei confronti dell'amministratore o del funzionario, che ha consentito la fornitura, non è esperibile l'azione di ingiustificato arricchimento nei confronti dell'ente arricchito per il suo carattere sussidiario (art. 2042 c.c.). Il ricorso va, pertanto, rigettato.

7. Infondato è anche il ricorso incidentale del Comune, con cui lo stesso lamenta la violazione degli artt. 91 e 92 C.C., per avere il tribunale compensato le spese nella misura del 50% e la corte territoriale per intero.
In tema di regolamento delle spese processuali, il sindacato della corte di cassazione è limitato ad accertare che non risulti violato il principio secondo il quale le spese non possono essere poste a carico della parte vittoriosa. Pertanto esula da tale sindacato e rientra nel potere discrezionale del giudice di merito la valutazione dell'opportunità di compensare in tutto o in parte le spese di lite, e ciò sia nell'ipotesi di soccombenza reciproca, sia nell'ipotesi di concorso con altri giusti motivi (Cass. 22.1.1990, n. 320).

7. Ritiene questa Corte che esistano giusti motivi per compensare per intero tra le parti le spese di questo giudizio di cassazione.

P.Q.M.

Riunisce i ricorsi e li rigetta entrambi.
Compensa tra le parti le spese di questo giudizio di Cassazione. Così deciso in Roma, il 12 dicembre 2001.
Depositato in Cancelleria il 26 febbraio 2002