Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. Giovanni Tranfo Presidente del 4/3/1999

1. Dott. Tito Garribba Consigliere SENTENZA
2. " LA AR " N. 461
3. " CO PI " REGISTRO GENERALE
4. " Nicola Milo rel." N. 36436/1998
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da: 1) AC MO, nato a [...] l'[...]; 2) ON TO, nato a [...] l'[...]; 3) ER PO, nato a [...] l'[...];
avverso la sentenza 13.3.1998 della Corte d'Appello di Roma;

Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso, Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dott. N. Milo;

Udito il Pubblico Ministero in persona del Dott. Vincenzo Geraci che ha concluso per il rigetto dei ricorsi;

Per la parte civile nessuno è comparso;

Uditi difensori avv. Giorgio Zeppieri (anche in sostituzione L'avv. Melegari), che ha concluso per l'accoglimento dei ricorsi dello AC e del ER;
avv. Gaetano Marino, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso L'ON. FATTO
La Corte d'Appello di Roma, con sentenza 13.3.98, riformando parzialmente quella in data 23.2.95 del Tribunale di Latina, dichiarava MO AC e TO ON colpevoli del delitto di abuso d'ufficio continuato (capo sub A) perché, nella qualità di assessori del Comune di Terracina, avevano rilasciato rispettivamente n. 51 e n. 75 autorizzazioni in precario per la realizzazione di capannoni e tettoie, tutti illegittimi per palese violazione di legge e per contrasto con gli strumenti urbanistici, trattandosi di opere permanenti e di rilevanti dimensioni, e ciò al fine di procurare ai privati richiedenti un ingiusto vantaggio patrimoniale, consistito nell'illecito incremento del patrimonio immobiliare e delle connesse attività commerciali, agricole e industriali, nonché nell'omesso versamento degli oneri di urbanizzazione e dei costi di costruzione;

dichiarava, altresì, lo AC colpevole di altra ipotesi di abuso d'ufficio continuato (capo sub C), unificata alla prima dallo stesso disegno criminoso, perché, nell'ambito L'attività già indicata, quale sub agente della Milano Assicurazioni, al fine di procurarsi un ingiusto vantaggio patrimoniale, aveva ricevuto provvigioni per n. 17 polizze fideiussorie che si accompagnavano alle richieste per le autorizzazioni in precario;
condannava i predetti imputati, tenuto conto delle già concesse attenuanti generiche, alla pena, condizionalmente sospesa, di un anno di reclusione ciascuno, oltre L'interdizione dai pp.uu. e al risarcimento dei danni, senza vincolo di solidarietà, in favore delle costituire parti civili;

dichiarava non doversi procedere nei confronti di PO ER, in ordine al delitto di abuso d'ufficio contestatogli, con riferimento al rilascio da parte del predetto, quale assessore del Comune di Terracina, di n. 7 autorizzazioni in precario (capo sub A), perché estinto per prescrizione (reato commesso fino al 14.6.1990). Avverso tale pronuncia, hanno proposto ricorso per cassazione gli imputati. Tutti hanno lamentato la violazione della legge processuale, con riferimento L'art. 429/1^ lett. c) C.P.P., e la mancanza di motivazione sotto il profilo che il capo d'imputazione loro contestato con il decreto di rinvio a giudizio era stato formulato in modo vago e generico, senza cioè l'indicazione dei soggetti avvantaggiati, delle singole autorizzazioni illegittime, della riferibilità delle stesse ad ognuno di essi;
ne' a tale carenza si era avviato con la contestazione suppletiva ex art. 516 C.P.P., la cui operatività era stata richiamata a sproposito,
riguardando il diverso caso di fatti e circostanze nuovi emersi L'esito L'istruttoria dibattimentale, e non poteva certo avere sanato la nullità del decreto di citazione a giudizio tempestivamente sollevata. Lo AC e l'ON hanno, inoltre, dedotto: a) violazione L'art. 2/3^ C.P., mancanza e manifesta illogicità della motivazione, perché non si era considerato che l'art. 323 C.P., nella formulazione precedente alla riforma del 1997, in quanto richiedeva il dolo specifico, era norma più favorevole per apprezzare la condotta da loro tenuta, finalizzata non già ad avvantaggiare singole persone, ma l'intera collettività, con l'effetto che, proprio alla luce della norma previgente, doveva escludersi qualunque illiceità del loro comportamento;
b) violazione L'art. 323 C.P. nuova formulazione, mancanza e manifesta illogicità della motivazione, posto che non si era dimostrata la consapevole deviazione L'attività amministrativa dai suoi fini istituzionali verso obiettivi privatistici. L'ON ha denunciato la violazione L'art. 538 C.P.P., la mancanza e la manifesta illogicità della motivazione in tema di condanna ai danni in favore delle parti civili. Il ER, infine, con riferimento alla sua specifica posizione processuale, ha lamentato la violazione L'art.323 C.P., sia in relazione L'elemento materiale che a quello soggettivo del reato, dilungandosi in un'analisi fattuale della condotta tenuta e invocando la prassi ventennale, alla quale, durante l'arco temporale assai breve del suo assessorato, si era adeguato. Tutti i ricorrenti, pertanto, hanno sollecitato l'annullamento della sentenza impugnata.
All'odierna udienza pubblica, le parti presenti hanno concluso come da epigrafe.
DIRITTO
La sentenza impugnata va annullata solo in parte, con riferimento alla posizione del solo AC e in relazione al capo sub C) L'imputazione a costui ascritto, mentre, nella restante parte, ben resiste alle censure mossele, che si appalesano prive di giuridico fondamento.
In rito, va osservato che non sussiste la denunciata nullità del decreto di citazione a giudizio per insufficiente indicazione del fatto addebitato agli imputati, ne' il diritto di difesa di costoro risulta essere stato concretamente pregiudicato da una contestazione vaga e generica, soprattutto se si tiene conto L'integrazione e L'analitica specificazione di questa fatte dal P.M. sin dL'inizio del dibattimento di primo grado (udienza 24.10.94), il che ha posto gli imputati nella condizione di potere esercitare, su ogni risvolto della postulazione accusatoria, il loro diritto di difesa.
Ed invero, in tema di requisiti del decreto di citazione a giudizio, ai fini di ritenere completo nei suoi elementi essenziali il capo d'imputazione, è sufficiente che il fatto sia contestato nella sua essenzialità, sì da consentire la difesa in relazione ad ogni elemento di accusa, anche se non esplicitato, ma chiaramente ricompreso nel nucleo della contestazione. L'imputazione articolata nel decreto di citazione a giudizio risponde a tali requisiti, considerato che delinea, in modo chiaro e netto, la condotta addebitata agli imputati e consistita nel rilascio di un ben precisato numero di autorizzazioni in precario da parte di ciascun prevenuto, in un arco temporale ben definito, al fine di procurare ai privati richiedenti un ingiusto vantaggio patrimoniale, con la conseguenza L'agevole individuazione degli specifici episodi di riferimento, anche perché legati L'esercizio delle funzioni di assessore di ciascun agente. In ogni caso, non può essere sottaciuto che l'addebito mosso ai prevenuti venne integrato e specificato in ogni minimo particolare, ex art. 516 C.P.P., L'inizio del dibattimento di primo grado, dal P.M., che indicò le singole autorizzazioni in precario incriminate, i beneficiari delle stesse, l'ubicazione dei manufatti autorizzati e i progettisti delle opere, offrendo così agli imputati ogni elemento individualizzante L'accusa da cui difendersi.
Correttamente la Corte di merito, sulla base di tale realtà processuale, ha disatteso l'eccezione di nullità di cui si discute e già dedotta in sede di appello, ritenendo che era stato adeguatamente garantito il diritto di difesa, alla cui tutela è preordinata la specifica contestazione degli addebiti. È il caso di sottolineare, a confutazione del contrario assunto dei ricorrenti, che la nuova contestazione ex art. 516 C.P.P. ben può essere effettuata, com'è accaduto nella specie, prima L'espletamento L'istruzione dibattimentale, cioè sulla base degli atti già acquisiti dal P.M. nel coso delle indagini preliminari (cfr. Cass. S.U. 28.10.98 n. 13, ric. Barbagallo). Quanto L'aspetto sostanziale della vicenda, va, innanzi tutto, rilevato che correttamente il Giudice a quo ha ritenuto d'inquadrare la condotta addebitata sub A allo AC e L'ON nel paradigna L'art. 323 C.P., così come modificato dalla legge n.234/97, perché norma più favorevole. Nelle due figure di illecito previste dal testo anteriore e da quello vigente L'art. 323 C.P., infatti, è disciplinata la stessa materia L'abuso funzionale del pubblico ufficiale, sia pure in base a una struttura normativa che configura uno schema comportamentale del tutto diverso. Tra le due differenti discipline, più favorevole al reo è la norma vigente, sia per l'ampio ventaglio di situazioni oggettive esclude dal suo ambito di operatività (circoscritto questo alla sola condotta posta in essere in violazione di legge o di regolamento o di espresso obbligo di astensione e al conseguimento di un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero alla causazione di un ingiusto danno a terzi), sia per il più mite trattamento sanzionatorio. Ne consegue che, per i fatti di abuso commessi, come quelli in esame, prima della entrata in vigore della legge n. 234/97, va applicata questa nella sua interessa, a nulla rilevando che l'elemento soggettivo del reato ha attualmente un più ampio spettro, richiedendosi il dolo "intenzionale", che è concetto più ampio del dolo "specifico" richiesto dalla previgente norma L'art. 323 C.P.. Ed invero, il problema sollevato dai ricorrenti AC e ON e relativo alla circostanza che la novella focalizza l'attenzione sull'elemento oggettivo del reato piuttosto che su quello soggettivo, inteso quest'ultimo come mera intenzionalità L'evento, non assume alcun concreto rilievo nel caso in esame, atteso che, come meglio si dirà in seguito, gli agenti si sono mossi nell'unica prospettiva di procurare un ingiusto vantaggio patrimoniale ai vari soggetti interessati al rilascio delle autorizzazioni in precario e, quindi, hanno agito con intenzionalità "orientata": ciò significa che il profilo soggettivo della condotta degli imputati non risulta essere stato apprezzato, in sede di merito, in maniera più sfavorevole ai medesimi imputati, per effetto L'intervenuta modifica L'art.323 C.P.. Esaustiva, logica e conforme a diritto è la motivazione della sentenza di merito nella parte in cui afferma la colpevolezza dei due predetti imputati in ordine L'abuso d'ufficio in esame. In fatto, è stato accertato, e la circostanza - per altro - non è contestata, che le caratteristiche dimensionali e funzionali dei manufatti oggetto degli atti amministrativi incriminati escludono qualunque profilo di precarietà delle opere, del resto smentito dL'oggettiva considerazione che queste non sono state mai rimosse e sono tuttora stabilmente infisse al suolo, per soddisfare esigenze sicuramente non contingenti.
Ciò, di per sè, lascia intuitivamente intravedere un chiaro asservimento L'attività amministrativa degli assessori AC e ON agli interessi privati dei vari richiedenti le autorizzazioni in precario, anche perché i citati assessori, per loro stessa ammissione, furono ben coscienti di autorizzare la realizzazione di manufatti che nulla, nella sostanza, avevano di precario e che erano destinati, invece, a soddisfare esigenze non provvisorie e durevoli autonomamente nel tempo. Tale intuizione, però, di per sè, non è sufficiente per supportare una pronuncia di condanna in ordine al delitto di abuso d'ufficio, ma abbisogna di una specifica verifica circa la concreta sussistenza, nella condotta degli imputati, degli elementi costitutivi L'illecito in questione, che, con la riforma introdotta dalla legge n. 234/97, non è più reato a condotta genericamente "abusiva", che può anche prescindere dL'evento, ma postula questo (ingiusto vantaggio patrimoniale per sè o per gli altri ovvero danno ingiusto ad altri) quale diretto effetto della violazione di norme di legge o di regolamento ovvero della mancata osservanza L'obbligo di astensione.
In base alla riforma del 1997, il delitto di abuso d'ufficio va considerato come "reato causalmente orientato", nel senso che deve sussistere un nesso di derivazione causale o concausale tra la violazione di legge o di regolamento, posta in essere dL'agente, e l'evento. È la stessa formulazione della norma che legittima una simile conclusione, dato che si ricollega allo "svolgimento delle funzioni o del servizio, in violazione di norme di legge o di regolamento..." a sè o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero ad altri un danno ingiusto".
Ciò posto, non può esservi dubbio che, nel caso in esame, come correttamente argomentato dal Giudice a quo, gli imputati, nel rilasciare le autorizzazioni in precario per la realizzazione di manufatti non connotati del requisito della provvisorietà o da quello della mera pertinenzialità, violarono apertamente lo spirito della normativa legale in tema di rilascio di autorizzazioni gratuite (art. 48 della legge n. 457/78 e 7 D.L. n. 9/82) e soprattutto, avuto riguardo al carattere non precario delle opere, l'art. 4 della legge n. 10/77, che, a fronte del dovere di chi voglia edificare di munirsi della concessione edilizia, prevede il dovere L'organo comunale competente di provvedere a norma L'art. 4 della stessa legge, "con la procedura e con gli effetti di cui L'art. 31 della legge 17.8.1942 n. 1150, e successive modificazioni e integrazioni, in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi..."; ne' va sottaciuta la violazione della legge n. 1497/39, a causa del vincolo paesaggistico esistente sulle zone dove sorsero i manufatti.
La violazione di tali norme di legge spiegò sicura efficienza causale sulla situazione illegittima venutasi a determinare, quale deve considerarsi quella L'avvenuta trasformazione L'assetto del territorio, attraverso l'insediamento su di esso di costruzioni non precarie.
Sussiste anche l'altro elemento strutturale del reato di abuso, vale a dire l'ingiusto vantaggio patrimoniale procurato ai vari beneficiari delle illegittime autorizzazioni, i quali videro incrementare - contra ius - il proprio patrimonio immobiliare, per lo più strumentale L'esercizio di attività produttive, con intuibili riflessi sui profitti economici, ed elusero gli oneri concessori, conseguendo - anche attraverso questa via un ingiusto vantaggio economico.
Quanto L'elemento soggettivo del reato, che, nella vigente formulazione, richiede l'intenzionalità L'evento, osserva la Corte che la ricostruzione fattuale operata in sede di merito pone in chiara e inequivoca evidenza la prospettazione psicologica che contraddistinse la condotta dei due pubblici ufficiali (AC e ON), i quali, per loro stessa ammissione, ebbero di mira l'evento tipico e operarono per la realizzazione del medesimo, quello cioè di favorire un consistente numero di richiedenti, sia pure in vista "di un auspicato beneficio collettivo, connesso agli esiti degli incrementi produttivo - commerciali". A quest'ultimo riguardo, va rilevato che la chiara finalità di procurare un ingiusto vantaggio patrimoniale a più persone operanti nel settore produttivo (il dolo intenzionale assume, in concreto, il carattere della specificità così come previsto dal previgente art. 323 C.P.) non fa venire meno la deviazione L'attività amministrativa verso interessi privatistici, considerato che certamente deve escludersi il perseguimento e la tutela L'interesse pubblico, ogniqualvolta, per effetto di un'attività edilizia autorizzata "contra ius", si verificano, come nella specie, conseguenze deleteria per l'assetto complessivo del territorio e per l'ambiente.
La doglianza articolata dL'ON circa la mancanza di prova del danno patito dalle costituite parti civili è priva di qualunque fondamento, atteso che, almeno in tesi, dL'illegittima attività edilizia autorizzata è derivato un danno ambientale, sulla cui concreta quantificazione dovrà pronunciarsi il competente Giudice civile, al quale è stata demandata la relativa liquidazione. Sui punti esaminati, i ricorsi dello AC e L'ON vanno rigettati.
La sentenza impugnata va, invece, annullata senza rinvio, ex art. 129 C.P.P., nei confronti dello AC e limitatamente al capo d'imputazione sub C) ascrittogli, perché il fatto non sussiste. Ed invero, questa ulteriore ipotesi di abuso d'ufficio sarebbe ricollegabile, secondo la postulazione d'accusa, la concorso dello AC nell'attività illecita di rilascio di autorizzazioni in precario da parte di altri assessori del Comune di Terracina e in relazione alle quali erano state stipulate n. 17 polizze fideiussorie con la "Milano Assicurazioni", di cui lo AC era sub agente, al fine di fare lucrare a costui le relative provvigioni. Avendo la Corte di merito escluso il concorso dello AC nell'attività d'abuso posta in essere da altri imputati (decisioni sul punto ormai irrevocabile) e non risultando, dalla stessa imputazione (cfr. contestazione integrative fatta L'udienza del 24.10.94), la stipulazione di alcuna polizza con la "Milano Assicurazione" in relazione alle autorizzazioni ricomprese nella condotta d'abuso ascritta in via diretta allo AC, è evidente l'insussistenza della stessa materialità del fatto, proprio perché si è escluso qualunque concorso in essa dello AC. Va eliminata, conseguentemente, la pena irrogata per tale reato e fissata in mesi due di reclusione (cfr. pg. 33 sent. impugnata e pag. 42 sent. I grado: aumento per continuazione esterna); la pena residua va rideterminata in mesi dieci di reclusione.
Va rigettato il ricorso del ER.
Ed invero, al di là dei motivi comuni agli altri due ricorrenti e già disattesi, va rilevato che l'ulteriore doglianza del ER mira, in sostanza, a sollecitare, attraverso l'annullamento della sentenza, un più approfondito esame di merito della sua posizione personale. Di fronte alla causa estintiva del reato (prescrizione), già dichiarata dalla Corte d'Appello, che si è fatta carico - per altro - di escludere motivatamente l'operatività L'art. 129 cpv. C.P.P., non è consentito a questa Suprema Corte dare spazio a questioni che attengono al difetto di motivazione della decisione, perché, secondo il sistema positivo di cui L'art. 129 C.P.P., la causa estintiva va applicata senza indugio e preclude ulteriori indagini sulla sussistenza del fatto, sicché un eventuale annullamento con rinvio determinerebbe la prosecuzione del procedimento in contrasto col suddetto principio relativo L'immediata definizione del procedimento mediante l'applicazione della formula di estinzione per prescrizione. Di diritto, consegue la condanna L'ON e del ER, in solido, al pagamento delle spese processuali.

P.Q.M.

Annulla senza rinvio l'impugnata sentenza nei confronti di AC MO, limitatamente al capo C) della rubrica, perché il fatto non sussiste ed elimina il corrispondente aumento di pena di mesi due di reclusione e di ridetermina la pena residua in mesi dieci di reclusione.
Rigetta nel resto il ricorso dello AC.
Rigetta i ricorsi di ON TO e ER PO, che condanna, in solido, al pagamento delle spese processuali. Così deciso in Roma, il 4 marzo 1999.
Depositato in Cancelleria il 18 maggio 1999