Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Gaetano FIDUCCIA - Presidente -
Dott. Roberto PREDEN - Consigliere -
Dott. Luigi RA DI NANNI - Consigliere -
Dott. Antonio SEGRETO - rel. Consigliere -
Dott. Alberto TALEVI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
MINISTERO DEL TESORO, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
ZZ ES;

- intimato -

e sul 2^ ricorso n. 14818/97 proposto da:
ZZ ES, elettivamente domiciliato in ROMA FORO TRAIANO 1/A, presso lo studio dell'avvocato DARIO, O SCHETTINI, difeso dall'avvocato ES ZZ, giusta delega in atti;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
MINISTERO DEL TESORO;

- intimato -

avverso la sentenza n. 4658/96 del Pretore di ROMA, emessa il 02/07/96 e depositata il 13/07/96 (R.G. 37448/93);
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 04/06/99 dal Consigliere Dott. Antonio SEGRETO;

udito l'Avvocato Giuseppe NUCARO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Ennio Attilio SEPE che ha concluso per il rigetto dell'istanza di rinvio, l'accoglimento del ricorso principale e l'inammissibilità di quello incidentale.
Svolgimento del processo
Con ricorso in riassunzione, ai sensi dell'art. 50 c.p.c., depositato il 5.8.1993 RA TO proponeva opposizione avverso il decreto - ingiunzione del ministero del tesoro, del 15.2.1990 e notificato in data 8.3.1990, con cui era stata irrogata la sanzione pecuniaria di L 17.999.801.137, per violazione dell'art. 1 e s. d.l.

4.3.1976 n. 31, per aver illecitamente costituito all'estero disponibilità valutaria con le modalità ivi precisate. Chiedeva l'opponente l'annullamento dell'impugnata ingiunzione siccome illegittima sotto vari profili (inapplicabilità della sanzione siccome illegittima, essendo venuta meno l'antigiuridicità del fatto contestato ex art.

1. l. 689/1981; contrarietà del d.m. impugnato al trattato di amicizia, commercio e navigazione tra l'Italia 'ed il Panama del 7.10.1965; illegittimita' del sequestro della motonave Spineta;
nullità della notifica dell'avviso di liquidazione dell'irrogazione delle sanzioni;
carenza di ordine probatorio). Resisteva il Ministero opposto.
Il Pretore, con sentenza del 2.7.1996, accoglieva l'opposizione ed annullava il provvedimento impugnato.
Riteneva il giudice che con il provvedimento impugnato si era sanzionato un fatto (esportazione di capitali all'estero), che da molti anni il legislatore, con d.m. del ministero del commercio 27.4.1990, aveva liberalizzato. Secondo il pretore per il principio di legalità, fissato dall'art. 1 della legge 689/1981, per l'applicazione analogica dell'art. 2 c.2, c.p., nonché per la stessa interpretazione dell'art. 23 del d.p.r. n. 148 del 1988 (che stabilisce l'ultrattività delle norme sanzionatrici in materia valutaria nel caso in cui le norme successive siano più sfavorevoli) doveva ritenersi che, per effetto dell'avvenuta abrogazione dell'illecito valutario, successivamente ai fatti contestati, essendo divenuto lecito il comportamento dell'incolpato opponente, l'opposizione andava accolta.
Una diversa interpretazione, secondo il pretore, si prestava a dubbi di incostituzionalità.
In ogni caso rilevava il pretore che il provvedimento impugnato era carente di motivazione e che mancava la prova della responsabilità del TO.
Avverso detta sentenza proponeva ricorso per Cassazione il Ministero del Tesoro.
Resisteva il TO, che presentava anche ricorso incidentale condizionato e successivamente presentava memoria. Motivi della decisione

1. Preliminarmente vanno riuniti i ricorsi.
Va, altresì, rigettata l'eccezione del resistente di tardività del ricorso per essere stata la sentenza impugnata depositata Il 13.7.1996, mentre la notifica del ricorso è stata effettuata in data 18 settembre 1997, sul presupposto dell'inoperatività in siffatta materia della sospensione feriale dei termini.
Infatti, in tema di violazioni valutarie, il procedimento di opposizione all'ingiunzione concernente l'applicazione della sanzione, disciplinato dall'art. 23 l. n. 689/1981, non rientra tra quelli per i quali l'art. 3 della l.

7.10.1969 n. 742 dispone l'inapplicabilità della sospensione dei termini nel periodo feriale. Nè può, a tal fine, farsi rientrare tale forma di opposizione tra le controversie soggette al rito del lavoro, applicabile soltanto in forza del richiamo espresso contenuto nell'art. 35 della citata l. n.689/1981, nei casi in cui l'opposizione verta in tema di violazione delle norme in tema di previdenza ed assistenza obbligatoria (Cass.25.7.1997,n. 6974, in tema di sanzioni amministrative).

2. Con il primo motivo di ricorso il ricorrente lamenta la violazione dell'art. 23, c.2^, d.p.r. 31.3.1988, avendo il Pretore, erroneamente interpretando la suddetta norma ed attraverso l'estensione analogica del principio di cui all'art. 2, c. 2, c.p., ritenuto che, non essendo più il fatto previsto come illecito valutario da successive disposizioni di legge, il provvedimento impugnato andava annullato. Ritiene il ricorrente che il principio penalistico, in tema di successioni di leggi penali incriminatrici, per cui va applicata la legge penale più favorevole, anche se successiva al fatto di reato, non può essere esteso analogicamente all'illecito valutario.

3. l. Ritiene questa Corte che il motivo di ricorso vada accolto. Secondo il principio esposto dall'art. 23, 2^ c., d.p.r. n. 148 del 1988, le sanzioni amministrative pecuniarie relative a violazioni valutarie si applicano, come già nel previgente regime di cui al combinato disposto dell'art. 3 r.d.l. n. 1928 del 1938 e dell'art. 20 l. n. 4 del 1929, ai fatti commessi quando le relative disposizioni di previsione erano in vigore, con la conseguenza dell'irretroattività della disposizione modificatrice successiva (che non disponga diversamente), sia essa favorevole o sfavorevole all'autore dell'illecito, senza che, in presenza di siffatta norma speciale, possa trovare attuazione - come in generale non trova attuazione in materia di illeciti amministrativi, ostandovi i principi di legalità, irretroattività e divieto del ricorso all'analogia, sanciti dall'art. 1 l. n. 689/1981 - il principio, contenuto nell'art.2, c. 2^ e 3^, c.p., dell'applicazione della norma successiva più favorevole all'incolpato (Cass. 10.5.1995,n. 5127;
Cass. 9.4.1999, n. 3466; Cass. 29.3.1999, n. 2964).

3.2. Infatti l'art. 23,c 2^, d.p.r. n. 148 del 1988, così recita:
"Le sanzioni amministrative si applicano ai fatti commessi quando le norme valutarie erano in vigore, anche se le norme medesime sono state successivamente modificate in senso più sfavorevole all'autore della violazione".
Quindi la norma in questione fissa nella prima parte due principi generali speculari (quello della ultrattività delle norme sanzionatrici e, corrispondentemente, dell'irretroattività delle stesse, ove siano successive all'illecito). Nella seconda parte la norma non restringe detti principi, al solo caso di successione di legge più sfavorevole rispetto alla precedente, perché proprio per l'inserimento dell'avverbio "anche", la seconda parte della norma costituisce una riconferma ed esplicitazione nella particolare ipotesi contemplata (legge successiva più sfavorevole) dei principi enunciati in generale nella prima parte.
In altri termini, se la seconda parte della norma costituisse una limitazione del principio espresso nella prima parte, avrebbe dovuto essere formulata senza l'avverbio "anche", e quindi nel seguente tenore: "Le sanzioni amministrative si applicano ai fatti commessi quando le norme valutarie erano in vigore, se le norme medesime sono state successivamente modificate in senso più sfavorevole all'autore della violazione". Solo in questo caso avrebbe potuto interpretarsi la norma in questione come corrispondente al principio dell'applicazione della norma successiva al fatto, più favorevole all'incolpato, in simmetria con il principio fissato in materia penale, in tema di successione di norme, dall'art. 2, c. 2 e 3, c.p.. 3.3. Pertanto, le liberalizzazioni valutarie, introdotte con il d.m. 27 aprile 1990 non escludono la sanzionabilità di comportamenti considerati illeciti dalla disciplina vigente all'epoca dei comportamenti stessi ed assoggettati alle suddette sanzioni. Nè tale conclusione può essere contraddetta dalla considerazione che recentemente sono state introdotte, per le violazioni in materia tributaria, disposizioni convergenti con i principi affermati dall'art.2 c.p.. Ed infatti è vero che l'art. 3 del dlgs n. 472 del 1997, in attuazione dei principi e criteri direttivi contenuti nella legge di delegazione n. 662 del 1996 (art. 3, c. 1330, lett. a), dopo aver affermato, al 1^ c., i principi di legalità ed irretroattività della sanzione amministrativa tributaria, stabilisce, al comma secondo, che, "salvo diversa previsione di legge", nessuno può essere assoggettato a sanzioni per un fatto che, secondo una legge posteriore, non costituisce più violazione punibile, e che, in tal caso, se la sanzione è stata già irrogata, con un provvedimento definitivo, il debito residuo si estingue (ma non è ammessa ripetizione di quanto pagato).
È altresi vero che il c. 3^ dell'art.3 del predetto dlgs. n. 472/ 1997 dispone che, se la legge in vigore al momento in cui è stata commessa la violazione e le leggi posteriori stabiliscono sanzioni di diverse entità, si applica la legge più favorevole, salvo che il provvedimento di irrogazione sia divenuto definitivo. Tuttavia va osservato che i predetti principi sono espressi con riferimento ad uno specifico tipo di illecito, sicché l'affermazione degli stessi comporta una deroga alla regola generale dell'irretroattività della legge, che resta valida per le discipline generali e particolari degli altri illeciti amministrativi. Inoltre la clausola di riserva, contenuta al c. 2^ dell'art. 3 dlgs. n.472 comporta che la predetta disciplina, in quanto non coperta da garanzia costituzionale della irretroattività della legge penale, è attribuita alla potestà discrezionale del legislatore con il solo limite della ragionevolezza.
Le osservazioni che precedono rendono manifestamente infondati eventuali dubbi di illegittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, c.1^ , e 25, c. 2^, della Costituzione, aventi ad oggetto l'ultrattività transitoria della disciplina sanzionatoria valutaria ed in relazione all'art. 3 del dlgs n. 472 del 1972. 3.4. Conseguentemente deve ritenersi che l'art. 23, c. 2^, allorché stabilisce che le sanzioni amministrative si applicano ai fatti commessi nel vigore delle rispettive norme valutarie, anche se quest'ultime sono state oggetto di modifiche in senso più sfavorevole all'autore della violazione, sancisce in questa materia il più generale principio dell'assoggettamento dell'illecito alla legge del tempo del suo verificarsi.
Proprio in forza di detto principio generale, si deve ritenere che sono ininfluenti ai fini della qualificazione dell'illecito valutario e della determinazione della sanzione non solo le modifiche legislative, avvenute successivamente alla consumazione, più sfavorevoli, come espressamente previsto dal cit. art. 23, c. 2, d.p.r. n. 148 del 1988, ma anche quelle più favorevoli (Cass.28.11.1996,n. 10595; Cass. 12.9.1998,n. 9091) .
Ne consegue che nella fattispecie la sentenza impugnata, che si è fondata su una diversa interpretazione del cit. art. 23,c.2^, è errata e che il primo motivo di ricorso va accolto.

4.1 Fondato è anche il secondo motivo del ricorso, con cui il ricorrente lamenta la violazione dei principi generali in tema di motivazione dell'atto amministrativo in relazione all'art. 360 n.1^ c., n. 3 c.p.c. e comunque omessa ed insufficiente motivazione sul punto de quo in relazione all'art. 360 n. 5 c.p.c.. Assume il ricorrente che erroneamente ed immotivatamente il pretore ha ritenuto non congrua la motivazione del provvedimento opposto, che non permette di identificare compiutamente i fatti contestati, dovendosi, invece ritenere che detto provvedimento può essere motivato anche per relationem.

4.2. Osserva questa Corte che il principio pacifico in tema di infrazioni amministrative, secondo cui l'obbligo della motivazione e della contestazione del fatto, nel provvedimento con cui si applica la sanzione amministrativa, è soddisfatto se dall'ingiunzione risulti la violazione addebitata, rinviando recettiziamente per il resto ad altri atti individuati con precisione e che siano nella sfera di conoscibilità dell'interessato (Cass. 21.9.1998,n. 9433), debba essere esteso anche alle infrazioni valutarie. Pertanto il decreto ministeriale, irragativo di sanzione pecuniaria per infrazione valutaria, può assolvere l'obbligo della motivazione e della contestazione del fatto anche "per relationem", mediante il richiamo ad altro atto chiaramente identificato (quale il parere della commissione consultiva), e sempre che manifesti, esplicitamente o implicitamente, la volontà di recepirne e farne proprie le argomentazioni, atteso che un tale rinvio rende l'atto richiamato parte integrante del decreto medesimo, e conferisce al destinatario, con la notificazione del secondo, la facoltà di prendere visione del primo, pure ai fini dell'eventuale impugnazione davanti all'autorità giudiziaria, ovvero di ottenerne la produzione in giudizio, per la formulazione di censure aggiuntive (Cass. S.U. 27.1.1981, n.602). Nella fattispecie la sentenza impugnata si è limitata a ritenere non congrua la motivazione del provvedimento opposto, senza valutare se la stessa potesse essere integrata "per relationem", da atti in essa richiamati e nella sfera di conoscibilità dell'interessato.

5. Fondato è anche il terzo motivo di ricorso, con cui il ricorrente lamenta l'omessa motivazione sul punto essenziale della controversia, in relazione all'art. 360, c. 1^ n. 5 c.p.c., avendo ritenuto che dalla documentazione acquisita agli atti non poteva evincersi con certezza la responsabilità dell'opponente per il fatto contestato, in assenza di una motivazione sul punto.

6. Infatti la sentenza impugnata sul punto si limita a dire che "dalla documentazione acquista agli atti, non può comunque evincersi con certezza, la responsabilità dell'opponente per il fatto contestato, mancando in proposito una prova che sia davvero compiuta ed esauriente". Osserva questa Corte che si sottrae all'obbligo della motivazione o vi fa fronte in modo solo apparente il giudice del merito che apoditticamente nega che sia stata data la prova di un fatto che sia stato posto a fondamento della domanda, omettendo, quando vi sia stato il richiamo a determinate prove, di evidenziarne il contenuto e senza spiegare le ragioni della loro non decisività, in tal modo venendo meno la possibilità di verificare l'esattezza o meno dell'iter logico della motivazione (Cass. 13. 6. 1991, 6702) . Nella fattispecie il giudice di merito, pur richiamandosi alla documentazione prodotta dall'opposto, ha ritenuto che da essa non emergeva la prova della responsabilità dell'incolpato, senza indicare quale fosse il contenuto di dette prove documentali e per quali ragioni esse non integravano la prova della responsabilità.

7. Con il ricorso incidentale condizionato, il ricorrente incidentale lamenta l'inesistenza del decreto ministeriale, perché firmato da un sottosegretario, in assenza di delega dal ministro;
la nullità della notifica dell'avviso di liquidazione della sanzione, mancando l'individuazione del notificatore;
la contrarietà del d.m. impugnato al trattato di amicizia, commercio e navigazione tra l'Italia ed il Panama, reso esecutivo in Italia con l. 13.2.1968, n. 308; la nullità delle prove utilizzate dalla guardia di finanza.

8. Il ricorso incidentale è inammissibile.
Infatti legittimata a proporre ricorso incidentale, oltre ai soccombenti parziali o reciproci che intendano impugnare la sentenza per motivi diversi da quelli dedotti nel ricorso principale, ovvero che abbiano una ragione comune contraria o indipendente da quella del ricorso principale, è anche la parte del tutto vittoriosa in appello che intenda riproporre in cassazione l'eccezione del giudicato interno. Al di fuori di tale ipotesi la parte totalmente vittoriosa (in appello o nell'unico grado di merito) è priva di interesse processuale a proporre ricorso per Cassazione, poiché questo, come ogni impugnazione, presuppone la soccombenza, quanto meno parziale. Per le domande o eccezioni della parte vittoriosa, espressamente non accolte dal giudice di merito, questa può proporre solo ricorso incidentale condizionato all'accoglimento (almeno parziale) del ricorso principale.
Infatti solo in questo caso, proprio per l'accoglimento del ricorso principale e per effetto della cassazione (almeno parziale) della sentenza impugnata, viene meno la posizione di parte totalmente vittoriosa e quindi sorge l'interesse all'impugnazione. Per le domande o eccezioni, invece, non esaminate o ritenute assorbite dal giudice di merito, non è ammissibile neppure il ricorso incidentale condizionato, poiché sul punto nessuna decisione vi è stata e l'accoglimento del ricorso principale comporta pur sempre la possibilità di riesame nel giudizio di rinvio di dette domande o eccezioni (Cass. 30.5.1975,n. 2119). Nella fattispecie la sentenza impugnata non ha esaminato (ritenendole implicitamente assorbite) le eccezioni ora riproposte con il ricorso incidentale non condizionato.
Per i motivi suddetti, quindi, il ricorso incidentale è inammissibile per carenza di interesse della ricorrente, totalmente vittoriosa nella fase di merito.

9. Pertanto il ricorso principale va accolto e va cassata l'impugnata sentenza, con rinvio, anche per le spese, al Tribunale di Roma (ai sensi degli artt. 132 e ss. d.lgs. n. 51/1998), che si uniformerà ai suddetti principi di diritto, mentre va dichiarato inammissibile il ricorso incidentale condizionato.

P.Q.M.

Riunisce i ricorsi. Accoglie il ricorso principale e dichiara inammissibile il ricorso incidentale. Cassa in relazione e rinvia, anche per le spese, al Tribunale di Roma.
Così deciso in Roma, il 4 giugno 1999.
Depositato in Cancelleria il 1 settembre 1999