composta dagli Ill.mi Signori Magistrati:
Dr. Pellegrino Senofonte Presidente
Dr. Rosario De Musis Consigliere
Dr. Ugo Riccardo Panebianco Consigliere
Dr. Fabrizio Forte Consigliere rel.
Dr. Luigi Macioce Consigliere
ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A
su ricorso iscritto al n^ 15338 del Ruolo Generale degli affari civili dell'anno 1997, proposto:
DA
RU LL, in proprio e quale legale rappresentante del CENTRO MEDICO PSICOPEDAGOGICO "CARLO MAZZETTI" con sede in Mantova, elettivamente domiciliato in Roma, alla V. della Giuliana n. 73, presso l'avv. Massimo Antinucci, che con gli avv. Antonio Fario e Franco Grossi da Mantova, lo rappresenta e difende, per procura in calce al ricorso.
RICORRENTE
CONTRO
MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE, in persona del Ministro p.t. e PROVVEDITORATO AGLI STUDI DI MANTOVA, ,n persona del RO in carica, entrambi per legge domiciliati in Roma alla Via dei Portoghesi n.12, presso l'Avvocatura Generale dello Stato e da questa rappresentati e difesi.
CONTRORICORRENTI
avverso la sentenza della Corte di Appello di Brescia, Sez. 1^ n. 531 del 9 ottobre - 14 novembre 1996. Udita nella pubblica udienza del 1^ febbraio 1999, la relazione del Consigliere dr. Fabrizio Forte. Udito il P. M., in persona del dr. Orazio Frazzini, che ha concluso per il rigetto del ricorso.
Svolgimento del processo
Con citazione del 27 settembre 1978, il Centro Medico Psicopedagogico "Carlo Mazzetti", a mezzo del suo rappresentante BR LO, conveniva in giudizio il Ministero della Pubblica Istruzione e il Provveditorato agli studi di Mantova dinanzi al Tribunale di Brescia e, premesso d'aver svolto attività d'assistenza con proprio personale nel 1976 ad alunni delle elementari e delle medie di due comuni, su richiesta dei direttori didattici e dopo delibera delle giunte comunali competenti, che si erano impegnate a sostenere le spese dell'attività con finanziamenti regionali venuti meno nell'aprile 1976, deduceva che il LO aveva ottenuto dal Direttore Generale del Ministero della P.I. l'ordine al Provveditorato agli studi di Mantova di stipulare apposita convenzione con il Centro per il pagamento di ogni prestazione da esso svolta nel 1976; poiché il Provveditorato, dopo la firma della convenzione, aveva comunicato di non poter finanziare l'attività per le limitate disponibilità di bilancio, con la citazione era domandata al Tribunale la condanna del Ministero o, in subordine., i due convenuti in solido, al pagamento del servizio per L. 41.722.000 oltre interessi e rivalutazione, o a titolo contrattuale o per responsabilità precontrattuale. Il Ministero, costituendosi, deduceva che la controparte conosceva il telegramma del novembre 1975, che aveva vietato ogni convenzione, e che comunque mancavano nel caso sia la preventiva autorizzazione che la successiva approvazione del contratto, per cui alcuna convenzione sussisteva, contestando anche ogni sua responsabilità precontrattuale o aquiliana. Il Tribunale accoglieva la domanda e condannava il Ministero alle spese di causa, ritenendo valida ed efficace la convenzione conclusa dal rappresentante del Centro e dal RO, quale organo del Ministero, che proponeva appello avverso la sentenza.
La Corte d'Appello di Brescia, con la sentenza di cui in epigrafe, riformava la decisione di primo grado, in mancanza dell'approvazione della convenzione, necessaria ai sensi dell'art. 19 del R.D. 18 novembre 1923 n. 2440 per l'efficacia del contratto e ritenendo irrilevante la circolare ministeriale disciplinante la materia, per la parte in cui imponeva anche la preventiva autorizzazione;
quindi la convenzione sottoscritta dal RO e dal rappresentante del Centro era inefficace. Per la dedotta responsabilità precontrattuale o extracontrattuale, la Corte di merito, escluso ogni comportamento contrario a buona fede dei funzionari del Ministero, che anzi avevano sempre fatto presente la carenza di fondi per sostenere l'attività, affermava che in fatto il RO aveva firmato la convenzione solo per le insistenze del LO, che aveva garantito che avrebbe portato egli stesso l'atto a Roma per farlo approvare e ottenere i fondi necessari per la sua esecuzione. In conclusione, il tentativo di sanare la situazione la carenza di finanziamenti da parte dei comuni con l'intervento del Ministero era da ritenersi vano e alcunché spettava all'appellato, pur se si compensavano le spese di quel grado di giudizio. Avverso detta sentenza propone ricorso per cassazione per sei motivi don BR LO, in proprio e quale rappresentante legale del Centro Medico Psicopedagogico "Carlo Mazzetti" ed il Ministero e il Provveditorato agli studi di Mantova si difendono con controricorso, eccependo anche la nullità dell'impugnativa.
MOTIVI DELLA DECISIONE
l. Preliminare è l'eccezione di nullità del ricorso sollevata dai controricorrenti per essere il Centro Medico "Carlo Mazzetti" ente di fatto, il cui legale rappresentante doveva provare gli accordi degli associatì in base ai quali agisce in questo giudizio: l'eccezione è infondata.
Gli enti di fatto possono agire in giudizio (art. 19 c. p. c. ) tramite "coloro ai quali è conferita la presidenza o la direzione" secondo gli "accordi" degli associati (art. 36 c.c.), ovvero, nei comitati privi di personalità giuridica, in persona del presidente (art. 41 c.c. ): se il Centro ricorrente è invece una società semplice o di fatto, ai sensi dell'art. 2266 c.c., il LO, quale amministratore, è legittimato ad agire impegnando l'ente di fatto. Appare certo che nei due gradi di merito del giudizio non si è mai contestato dai controricorrenti il rapporto di rappresentanza tra il LO stesso, che agisce Dure in proprio, e il Centro "Carlo Mazzetti" e in ogni caso risulta dalla stessa decisione impugnata che per l'ente non riconosciuto ha in ogni occasione agito la detta persona fisica, che, ai sensi dell'art. 38 c.c. , è anche obbligato in proprio per le obbligazione assunte suo tramite. È quindi evidente che già il ricorso proposto dal LO in proprio è valido e ammissibile e, sulla base degli atti, è sicuro che egli è anche l'organo dell'ente di fatto che ha concluso le convenzioni per cui è causa e di conseguenza legittimato a chiederne ali adempimenti, in proprio e nella qualità.

2. Il primo motivo di ricorso deduce violazione dell'art. 19 R.D. 18 novembre 1923 n. 2440, in rapporto all'art. 360 n. 3 c.p.c., avendo la sentenza di merito esteso la legge sulla contabilità dello Stato all'atto stipulato dalle parti, pur essendo le prestazioni in questo previste a carattere medico e psichico e non potendo rientrare in quelle patrimoniali, aventi ad oggetto res materiali;
per il controricorso, il motivo è irrilevante e infondato. Rileva la Corte che il R.D. 18 novembre 1923 n. 2440 disciplina ogni contratto dal quale "derivi una spesa per lo Stato" (art. 3), relativo alla fornitura di materiali o di servizi (art. 8); per l'art. 19, "i contratti... non sono obbligatori per l'amministrazione, finché non sono approvati dal ministro o dall'ufficiale all'uopo delegato". La Corte territoriale ha Quindi esattamente ritenuto che il decreto di approvazione di cui al 3^ comma dell'art. 19 è una condizione legale sospensiva dell'efficacia della convenzione, che è un appalto di servizi, consistenti nelle attività di assistenza psicomedica fornite dal Centro ricorrente. il cui compenso era previsto nell'atto. Come spesso si è detto da questa Corte, l'approvazione dei contratti di diritto privato ad evidenza pubblica stipulati dalla pubblica amministrazione con i privati costituisce una condicio iuris sospensiva dell'efficacia del negozio che non si inserisce nel processo formativo del negozio già perfetto nei suoi elementi costitutivi"(tra le molte, Cass. 14 ottobre 1995 n. 10751): esattamente la sentenza impugnata dichiara inefficace la convenzione per mancata approvazione da parte del Ministero e per tale profilo il ricorso è infondato.

3. Con il secondo motivo si censura la sentenza di merito per l'erronea valutazione dell'approvazione e per travisamento dei fatti e difettosa o insufficiente motivazione su detto atto, in rapporto all'art. 360 n. ri 3 e 5 c.p.c., perché il contratto era stato stipulato dal Ministero, a mezzo del RO, quale organo periferico, e quindi non era necessaria l'approvazione stessa, come emergeva dal fatto che l'inadempimento era stato giustificato per la mancanza di fondi senza riferimento alla mancata approvazione. Per il controricorso l'approvazione era atto formale non deducibile da comportamenti concludenti o., come nel caso, dalla giustificazione data dal provveditorato per l'inadempimento. in effetti la convenzione è sottoscritta dal provveditore, quale organo del Ministero cline viene anzi incontestatamente qualificato contraente in essa;
ciò non esclude l'esigenza dell'approvazione con decreto ministeriale dell'accordo che, per l'importo dei servizi in esso previsti, doveva anche essere sottoposto a registrazione preventiva della Corte dei Conti (art.19 comma 3^) per il controllo di legittimità necessario con quello di merito dell'approvazione. I comportamenti successivi alla convenzione e la giustificazione dell'inadempimento per mancanza di fondi non possono costituire tacita approvazione, non solo perché è previsto espressamente che questa deve avere forma scritta (di decreto), ma anche perché può escludersi che, nei contratti della P.A. , possano avere rilievo comportamenti concludenti per la necessità dell'indicata forma (sull'impossibilità di un'approvazione tacita, Cass. 12 giugno 1997 n. 5284). La censura di cui al secondo motivo è quindi infondata.

4. Il ricorso, con il terzo motivo, denunzia violazione degli artt. 5., 97 e 28 Cost. da parte della sentenza d'appello, in rapporto all'art. 360 n. 3 c.p.c. dato che la convenzione sottoscritta da organo periferico del Ministero (art. 28 Cost.) e per lo stesso vincolante, realizza anche un caso di decentramento amministrativo (art. 5) al fine d'assicurare il buon andamento dell'Amministrazione di cui all'art. 97. Per i controricorrenti, escluso il carattere non precettivo delle norme costituzionali che si affermano violate, in ogni caso da attuare con legislazione ordinaria, alcuna violazione di esse vi è nella sentenza impugnata. Ritiene questa Corte sostanzialmente irrilevante quanto si deduce in tale motivo di ricorso, perché non si contesta che la convenzione fu validamente sottoscritta dal RO, quale organo periferico del Ministero ex art. 28 Cost. , in applicazione di principi costituzionali sul decentramento e la buona amministrazione (art. 5 e 97 Cost. ) ; in sostanza non viene negata, dalla Corte di merito, la validità e legittimità dei comportamenti dell'Amministrazione attuativi delle dette norme precettive, affermandosi solo che l'approvazione è condizione d'efficacia della valida convenzione, quale atto di controllo e quindi non di amministrazione attiva, per cui alcuna violazione vi è dei principi di cui agli artt. 28 e 5 Cost. e comunque non risultano lesi i principi d'imparzialità e buona amministrazione di cui all'art . 97 Cost., che anzi sono garantiti meglio dall'unità di indirizzo che gli atti di controllo degli organi centrali determinano. Pure per tale profilo il ricorso è quindi da rigettare.

5. in ogni caso - così si afferma nel quarto motivo di ricorso - non è stato eccepito dai controricorrenti l'annullamento della convenzione in base agli artt. 1441 e 2697 c. c., che quindi erano stati violati (art.360 n. 3 c.p.c.) dalla sentenza impugnata, che non aveva considerato che gli appellanti non avevano richiesto l'annullamento dell'atto sotto il profilo del difetto di capacità soggettiva del RO che l'aveva stipulato e per la mancanza dell'oggetto sul piano dell'eccesso di potere dello stesso, deducendo solo l'impossibilità di adempiere le prestazioni assunte. Per il controricorso, la testuale eccezione di inefficacia per mancata approvazione della convenzione, era sufficienze a determinare la decisione oggetto di impugnazione.
Anche tale motivo risulta infondato, emergendo dallo stesso gravame riportato nella decisione impugnata l'eccezione dell'Amministrazione di mancata approvazione del contratto a base dell'azione di pagamento proposta dagli odierni ricorrenti;
per tale profilo l'eccezione d'inefficacia comportava l'obbligo della Corte territoriale di provvedere sulla stessa, così come ha poi fatto correttamente alla luce delle ragioni già indicate nei punti che precedono.

6. In subordine, come quinto motivo di ricorso si afferma la violazione dell'art. 1337 c.c. per responsabilità precontrattuale dovendosi rilevare che, anche a ritenere inefficace la convenzione, comunque le azioni del direttore generale e del provveditore potevano aver fondato un affidamento del ricorrente che l'attività del Centro sarebbe stata retribuita. La ricostruzione dei fatti di cui alla sentenza di merito, incensurabile in questa sede evidenzia l'assenza di ogni comportamento in mala fede dei funzionari che operarono nel caso e l'esistenza in fatto di un comportamento non conforme a correttezza e buona fede del rappresentante del Centro, che avrebbe convinto il RO a firmare la convenzione, garantendogli l'approvazione dall'Amministrazione centrale.
Che in astratto la condotta di funzionari in sede di trattative per la stipula di un contratto possa vincolare l'Amministrazione, anche per responsabilità precontrattuale, non è escluso dalla Corte di merito sulla scia di quanto più volte affermato da questa Corte di legittimità (di recente Cass. 6 marzo 1998 n. 2519); comunque con motivazione sicuramente logica e completa la sentenza impugnata esclude ogni responsabilità precontrattuale, tenuto conto che la proposta dell'odierno ricorrente a mezzo del suo rappresentante, rivolta dapprima agli enti locali, una volta che questi non potettero obbligarsi per mancato finanziamento da parte della Regione, fu accolta nella convenzione di cui e causa, stipulata solo dopo che, in un prima fase in sede ministeriale e quindi presso il Provveditorato, si erano espresse ampie riserve sulla possibilità di adempiere per mancanza di fondi e in assenza di un'autorizzazione scritta che comunque non garantiva la futura approvazione. I funzionari hanno quindi ispirato la loro azione alla legge e rispettato le regole di correttezza, rappresentando le difficoltà della futura approvazione, che il LO affermava invece di poter ottenere;
è quindi infondato anche il motivo di ricorso che collega la causa petendi alla responsabilità precontrattuale o extracontrattuale.

7. Infine, per l'art. 2041 c.c., il Centro ricorrente con il ricorso in questa sede richiede per la prima volta il pagamento di quanto a lui dovuto anche per l'ingiustificato arricchimento derivato dall'attività svolta in favore dell'Amministrazione convenuta;
il motivo è inammissibile, essendosi dedotto per la prima volta in cassazione l'ingiustificato arricchimento ed essendo quindi tardiva la domanda proposta per detto titolo in questa sede (in tal senso per l'inammissibilità della domanda in appello dopo l'azione contrattuale in primo grado, la recente costante giurisprudenza da Cass. 13 agosto 1993 n. 8677 fino a Cass. 29 gennaio 1998 n. 915).

8. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano, a carico del Centro ricorrente e in favore dei controricorrenti in solido come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione, 1^ sezione civile, rigetta il ricorso e condanna il ricorrente alle spese, di cui L.

2.500.000 per onorari, oltre quelle prenotate a debito.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 1 febbraio 1999. Depositato in Cancelleria il 5 maggio 1999