Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Michele CANTILLO - Presidente -
Dott. Rosario DE MUSIS - Consigliere -
Dott. Vincenzo FERRO - Consigliere -
Dott. Giuseppe MARZIALE - Consigliere -
Dott. Francesco FELICETTI - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
SO.GE.STAB di UA IA & ET OR, in persona dell'Amministratore Unico pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA PIAZZALE DELLE MEDAGLIE D'ORO 72, presso l'avvocato CLAUDIO CIUFO, che la rappresenta e difende, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
MINISTERO DELLE FINANZE, MINISTERO DEI TRASPORTI E DELLA NAVIGAZIONE, DIREZIONE COMPARTIMENTALE DEL TERRITORIO PER IL LAZIO, L'ABRUZZO E IL MOLISE, SEZIONE STACCATA DELLA PROVINCIA DI LATINA, UFFICIO DEL REGISTRO DI FORMIA, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, domiciliati in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;

- controricorrenti -

avverso la sentenza n. 3707/96 della Corte d'Appello di ROMA, depositata il 25/11/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 18/12/98 dal Consigliere Dott. Francesco FELICETTI;

udito per il ricorrente, l'Avvocato Ciufo, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Vincenzo MACCARONE che ha concluso per il rigetto del ricorso. Svolgimento del processo
1 La Direzione compartimentale per il Lazio, l'Abruzzo e il Molise del Ministero della Marina Mercantile, sezione distaccata di Latina, con atto di sottomissione del 16 luglio 1960 autorizzava, dietro versamento della cauzione di lire 380.000, l'immissione immediata nel possesso, da parte del sig. SE RA, di un'area demaniale della spiaggia di Scauri per la costruzione di uno stabilimento balneare. Trascorsi quindici anni, il Ministero della Marina stipulava con il RA, in data 16 aprile 1975, l'atto di concessione, con determinazione del canone annuo nella misura di lire 911.000. Nel rapporto concessorio subentravano successivamente altri soggetti e, da ultimo, la s.a s. SO.GE.STAB., la quale si assumeva ogni obbligo, anche pregresso, relativo alla concessione. In data 2 aprile 1984 l'Ufficio del registro di Formia comunicava che il canone di concessione, a de correre dall'1 novembre 1981, era aumentato di otto volte in forza del disposto dell'art. 9 del d.l. n. 546 del 1981, anzicché di tre volte, come corrisposto dai concessionari. La
su detta società SO.GE.STAB. conveniva allora dinanzi al Tribunale di Latina il Ministero delle Finanze, il Ministero dei Trasporti e della Navigazione, la Direzione compartimentale del territorio per il Lazio, l'Abruzzo e il Molise e l'Ufficio del registro di Formia, contestando la misura del canone richiesto.
Il Tribunale, con sentenza 6 aprile 1994, in accoglimento della domanda, dichiarava che dall'1 novembre 1981 al 15 luglio 1990 (data della estinzione della concessione) l'adeguamento del canone di concessione era pari a tre volte quello originario di lire 911.000 annue, determinato in sede di stipula dell'atto di concessione, con la conseguenza che non erano dovute le maggiori somme richieste dall'Ufficio del registro di Formia.
Le Amministrazioni convenute proponevano appello, chiedendo la riforma della sentenza con reiezione della domanda proposta dalla controparte, che si costituiva chiedendo a sua volta la reiezione del gravame.
La Corte di appello di Roma, con sentenza 25 novembre 1996, accoglieva l'appello e rigettava la domanda della SO.GE.STAB., dichiarando dovuto l'aumento del canone nella misura richiesta dall'Ufficio del registro di Formia. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso a questa Corte la So.Ge.STAB. con atto notificato il 20 ottobre 1997, formulando quattro motivi di gravame, ai quali le Amministrazioni intimate resistono con controricorso. La So.GE.STAB. ha anche depositato memoria.
Motivi della decisione
1 Con il primo motivo si denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 38 e 39 cod. nav.; 16, 17 e 35 reg. cod. nav. mar.; 9 del d.l. 2 ottobre 1981, n. 546, conv. nella legge 1 febbraio 1981, n.692 e dell'art. 2 della legge 21 dicembre 1961, n. 1501. Si deduce in proposito che il d.l. n. 546 del 1981 ha previsto l'adeguamento dei canoni demaniali di concessione sulla base di coefficienti moltiplicatori del canone previgente, differenziati in relazione all'anno di stipula della concessione. Per gli atti anteriori all'1 febbraio 1962 il moltiplicatore è otto;
per gli atti stipulati tra l'1 gennaio 1973 e il 31 dicembre 1975 è tre. Si lamenta che la Corte di appello, pur trattandosi nel caso di specie di un atto di concessione stipulato nell'aprile 1975, abbia ritenuto applicabile il moltiplicatore otto, "solo perché con atto di sottomissione 14 luglio 1960, con il quale era stata consentita l'immediata occupazione di parte del bene demaniale, il richiedente, ai sensi dell'art. 38 cod. nav., si era assunto l'obbligo di osservare le condizioni stabilite nell'atto di concessione." Tale statuizione si porrebbe - secondo la società ricorrente - in contrasto con la lettera della legge, che fa riferimento, per l'individuazione del moltiplicatore, all'anno di stipulazione della concessione, alla quale non è equiparabile l'atto di sottomissione, ancorché in questo fosse previsto l'obbligo di pagare il canone, nella misura determinata nell'atto di concessione, a far data dall'atto di sottomissione, come previsto dall'art. 38 cod. nav. Si deduce inoltre che, nell'interpretare la legge, la Corte di merito avrebbe omesso di considerare che, quando il canone di concessione venne originariamente determinato, il suo ammontare fu rapportato ai valori e criteri del momento, e all'epoca in cui fu stipulato l'atto di concessione vigeva la legge n. 1501 del 1961 sull'adeguamento dei canoni demaniali, che aveva già aumentato i previgenti canoni, stabiliti dalla legge n. 8 del 1949. Conseguentemente sarebbe incongruo rapportare gli aumenti stabiliti dal d.l. n. 546 del 1981 come se il canone fosse stato determinato al momento dell'atto di sottomissione, in base ai valori ed alle disposizioni legislative vigenti a tale epoca. Del resto, la riprova che il canone fu fissato con riferimento a tali valori e disposizioni emergerebbe dalla circostanza che il canone fu fissato nella misura di lire 911.000 annue, mentre la cauzione, che per legge doveva essere non inferiore a due anni di canone, era stata fissata nell'atto di sottomissione in lire 380.000.
Con il secondo motivo si denunciano la illogicità e manifesta contraddittorietà della motivazione. Si ribadisce in proposito che la interpretazione data al d.l. n. 546 del 1981 porterebbe all'illogico risultato che la ricorrente, a causa di lentezze burocratiche, pur essendo stata quantificata la cauzione al momento dell'atto di sottomissione, nel 1960, pari a due annualità del presunto canone, in lire 380.000, non solo ha dovuto corrispondere sin da tale anno - in forza della retroattività stabilita nell'atto di sottomissione del canone determinato nel 1975 con l'atto di concessione - la maggior somma di lire 911.000 annue, ma dovrebbe poi sottostare ad un aumento pari a 38 volte il canone originario presunto nella determinazione della cauzione.
Con il terzo motivo si denuncia sotto altro profilo un vizio di contraddittorietà e illogicità della motivazione in relazione ad un punto decisivo della controversia. Si deduce al riguardo che l'atto di sottomissione aveva per oggetto l'anticipata immissione nel possesso di mq. 950 di arenile, mentre l'atto di concessione aveva ad oggetto la maggior superficie di mq. 3900. La Corte di appello avrebbe pertanto errato anche non tenendo conto di tale situazione di fatto nell'affermare che l'intera concessione dovesse farsi risalire al 1960, con conseguente calcolo degli aumenti di canone tenendo conto di tale decorrenza.
Con il quarto motivo si deduce l'illegittimità costituzionale dell'art. 9 del d.l. n. 546 del 1981, ove interpretato nel senso indicato nella sentenza impugnata, in quanto determinerebbe una ingiustificata differenza di trattamento tra gli aspiranti concessionari che abbiano ottenuto tempestivamente la concessione e gli altri, costretti a maggiori ed ingiustificati aumenti di canone. 2 Il primo motivo del ricorso è fondato.
A norma dell'art. 9, comma 1, del d.l. 2 ottobre 1981, n. 546, convertito nella legge 1 dicembre 1981, n. 692, sono stati aumentati "di otto volte i canoni e i proventi annui in atto dovuti in dipendenza di concessioni, autorizzazioni, licenze, contratti e provvedimenti, stipulati o rilasciati in data anteriore all'1 febbraio 1962, per la utilizzazione" - fra l'altro - di beni demaniali marittimi. A norma del secondo comma di detto art. 9, "i canoni e i proventi annui stabiliti nelle concessioni, autorizzazioni, licenze, contratti e provvedimenti, per la utilizzazione di beni compresi nelle categorie indicate dal primo comma, stipulati o rilasciati nei periodi dall'1 febbraio 1962 al 31 dicembre 1964, dall'1 gennaio 1965 al 31 dicembre 1969, dall'1 gennaio 1970 al 31 dicembre 1972, dall'1 gennaio 1973 al 31 dicembre 1975, dall'1 gennaio 1976, al 31 dicembre 1978, dall'1 gennaio 1979, al 31 dicembre 1980, sono aumentati rispettivamente di sette, sei, cinque, tre due volte e della metà".
La norma mostra la chiara voluntas legis di adeguare i canoni in questione sulla base di coefficienti di aggiornamento che tengano rigorosamente conto del momento in cui il precedente canone fu determinato, in modo da rendere gli aumenti singolarmente congrui e tra loro perequati, secondo un criterio legislativo doverosamente conforme al principio di razionalità al quale deve ispirarsi ogni legge. Ne deriva che, in conformità del canone interpretativo posto dall'art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile, la norma deve essere interpretata tenendo conto di tale voluntas legis, che ne chiarisce la lettera.
Riguardo alla determinazione dei canoni di concessione di beni del demanio marittimo - quali sono quelli in relazione ai quali si controverte - l'art. 39 cod. nav. stabilisce che la misura del canone è determinata nell'atto di concessione" e l'art. 16 del Regolamento cod. nav.mar. rimanda per la sua determinazione alle leggi speciali in materia.
In caso di anticipata occupazione di beni demaniali, l'art. 38 cod. nav. statuisce che, qualora ne riconosca l'urgenza, l'autorità
marittima può, su richiesta dell'interessato, consentire, previa cauzione, l'immediata occupazione e l'uso di beni del demanio marittimo "purché questo si obblighi a osservare le condizioni che saranno stabilite nell'atto di concessione".
Per le nuove concessioni di demanio marittimo, a norma dell'art.2 della legge 21 dicembre 1961, n. 1501, il limite minimo del canone stabilito dall'art. 2 del R.D.L. 25 gennaio 1924, n. 456 fu determinato in lire 50 al mq., mentre in precedenza, in base al disposto dell'art. 2 della legge 21 gennaio 1949, n. 8, detto limite era stato fissato in lire 16 per mq. Ne consegue che l'art. 9 della legge n. 546 del 1981, nell'aumentare di otto volte i canoni per le concessioni stipulate in data anteriore all'1 febbraio 1962, ha tenuto conto che i nuovi canoni minimi stabiliti dalla legge n. 1501 del 1961 decorrevano dall'entrata in vigore di tale legge, avvenuta l'1 febbraio 1962 (disponendo l'art. 6 della legge che essa sarebbe entrata in vigore il primo giorno del mese successivo alla sua pubblicazione sulla gazzetta ufficiale, avvenuta il 31 gennaio 1962), mentre fino a tale data erano in vigore i criteri stabiliti dalla legge n. 8 del 1949, che prevedevano canoni molto più bassi. Conseguentemente, poiché i canoni sono stabiliti, a norma dell'art.39 cod. nav., nell'atto di concessione, e quindi sono quantificati secondo le regole vigenti in tale momento, deve ritenersi che la legge, nell'aumentare di otto volte i canoni delle concessioni anteriori all'1 febbraio 1962, ed in misura minore i canoni relativi alle concessioni successive alla emanazione di tale legge, graduando gli aumenti per singoli bienni, abbia inteso fare riferimento, per l'individuazione del coefficiente di rivalutazione applicabile in relazione ai singoli casi, alla data dell'atto di concessione, che è quella in cui il canone è stato determinato, in conformità della legislazione e dei valori al momento esistenti, e non a quella dell'eventuale anticipata occupazione dell'area. A nulla rileva, infatti, in proposito, che in data anteriore all'atto di concessione fosse stata autorizzata l'anticipata occupazione dell'area che ne abbia formato oggetto, essendo tale circostanza irrilevante ai fini della determinazione del canone originario, in quanto esso, a norma del citato articolo 39 cod. nav., va determinato nell'atto di concessione e quindi con riferimento alla legislazione ed ai valori esistenti in tale momento, ancorché il concessionario che sia stato immesso nel possesso del bene anticipatamente debba corrispondere detto canone, secondo quanto previsto dall'art. 38 cod. nav., sin dal momento di tale immissione nel possesso.
Ne deriva che la Corte di appello, avendo ritenuto con la sentenza impugnata che, ai sensi dell'art. 9 del d.l. n. 546 del 1981, i coefficienti di maggiorazione dei canoni di concessione ivi previsti andassero determinati in relazione al momento di immissione nel possesso del bene demaniale, e non a quello della stipulazione della concessione, in cui il canone è stato determinato, ha erroneamente interpretato la norma.
Pertanto il ricorso va accolto in relazione al primo motivo, con assorbimento dei successivi e la sentenza va cassata, con rinvio ad altra sezione della corte di appello di Roma, che farà applicazione del principio di diritto sopra formulato, statuendo anche sulle spese del giudizio di cassazione.

P. Q. M.

La Corte di cassazione
Accoglie il primo motivo del ricorso. Dichiara assorbiti i successivi. Cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per le spese ad altra sezione della Corte di appello di Roma.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della prima sezione civile, il 18 dicembre 1998. Depositato in Cancelleria il 14 aprile 1999