Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. MANFREDO GROSSI - Primo Presidente f.f. -
Dott. FRANCESCO AMIRANTE - Presidente di sezione -
Dott. GIOVANNI PRESTIPINO - Consigliere -
Dott. PAOLO VITTORIA - Consigliere -
Dott. GIOVANNI PAOLINI - Consigliere -
Dott. ALESSANDRO CRISCUOLO - Consigliere -
Dott. ROBERTO PREDEN - rel. Consigliere -
Dott. FABRIZIO MIANI CANEVARI - Consigliere -
Dott. ROBERTO MICHELE TRIOLA - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
DI OR & C. S.N.C., in persona del legale rappresentante pro- tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA BALDO DEGLI UBALDI 66, presso lo studio dell'avvocato VINCENZO RINALDI, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato GUIDO CALATRONI, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
PREFETTO DI CREMONA, domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- controricorrente -

avverso la sentenza definitiva n. 428/98 del Pretore di CREMONA, depositata il 20/11/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 22/02/01 dal Consigliere Dott. Roberto PREDEN;

udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Giovanni LO CASCIO che ha concluso per la giurisdizione del giudice ordinario, accoglimento del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso al Pretore di Cremona depositato il 28.3.1996, la S.n.c. 3GL di ZA e C. proponeva opposizione, ai sensi degli artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981, avverso ordinanza-ingiunzione del Prefetto di Cremona, recante ordine di ripristino dello stato dei luoghi, quale sanzione accessoria prevista dall'art. 22, comma 11, del d.lgs. n. 285 del 1992 (Codice della strada), per la violazione del divieto di trasformazione di accessi senza autorizzazione dell'ente proprietario della strada, in relazione alla quale deduceva di aver già pagato la sanzione pecuniaria in misura ridotta. L'opponente contestava la sussistenza della violazione e chiedeva: a) in via principale, l'annullamento del verbale di accertamento, con conseguente condanna dell'ANAS a restituire la somma indebitamente pagata a titolo di sanzione pecuniaria;
b) in subordine, l'annullamento dell'ordinanza ingiunzione, perché basata su presupposto erroneo.
Il prefetto resisteva.
Il pretore, con sentenza del 20.11.1998, dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in relazione alla domanda di annullamento dell'ordinanza-ingiunzione recante l'ordine di ripristino dello stato dei luoghi, sussistendo la giurisdizione del giudice amministrativo;
dichiarava inammissibile l'opposizione al verbale di accertamento dell'infrazione; rigettava la domanda di restituzione della somma pagata.
Avverso la sentenza ha proposto ricorso per cassazione la S.n.c. 3GL, sulla base di tre motivi, il primo dei quali attiene alla giurisdizione.
Ha resistito, con controricorso, il Prefetto di Cremona. Il ricorso è stato assegnato alle S.U. per la decisione della questione di giurisdizione ai sensi dell'art. 142 d.a.c.p.c. MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo, deduce la ricorrente che erroneamente il pretore ha ritenuto il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sul rilievo che il provvedimento del prefetto recante l'ordine di ripristino dello stato dei luoghi, a titolo di sanzione accessoria per la violazione dell'art. 22 del Codice della strada (d.lgs. n. 285 del 1992), non sarebbe autonomamente suscettivo di opposizione, ai sensi dell'art. 205 del detto Codice, ma solo congiuntamente all'ordinanza ingiunzione di pagamento della sanzione pecuniaria per detta violazione, con la conseguenza che competente a conoscere del provvedimento che irroga la sola sanzione accessoria sarebbe il giudice amministrativo.
Sostiene la ricorrente che tale pronuncia si pone in contrasto con l'espressa previsione dell'art. 211, comma 7, del Codice della strada, che estende alla sanzione accessoria il rimedio dell'opposizione avverso l'ordinanza ingiunzione di pagamento della sanzione pecuniaria amministrativa previsto dall'art. 205, da esplicarsi nelle forme di cui agli artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981 davanti al giudice ordinario.

2. Il motivo è fondato.
Dispone l'art. 22 c.d.s. che: "Chiunque apre nuovi accessi o nuove diramazioni ovvero li trasforma o ne varia l'uso senza l'autorizzazione dell'ente proprietario, oppure mantiene in esercizio accessi preesistenti privi di autorizzazione, è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire duecentomila a lire ottocentomila. La violazione importa la sanzione amministrativa accessoria dell'obbligo del ripristino dei luoghi, a carico dell'autore della violazione stessa e a proprie spese, secondo le norme del capo I, sezione II, del titolo VI".
La sanzione pecuniaria e la sanzione accessoria di tipo ripristinatorio non sono quindi previste in via alternativa, bensì. cumulativamente, e la sanzione accessoria consegue di diritto alla violazione (come espressamente prevede l'art. 210, comma 1, c.d.s.). Nel caso in esame, l'attuale ricorrente. alla quale era stata contestata l'avvenuta trasformazione di un accesso senza autorizzazione, in violazione delle disposizioni del suindicato articolo 22, avendo provveduto, a seguito della notifica del processo verbale di accertamento, al pagamento della sanzione pecuniaria in misura ridotta, ai sensi dell'art. 202 c.d.s. (facoltà esclusa soltanto nel caso in cui sia prevista la sanzione accessoria della confisca: art. 210, comma 3, c.d.s.), ha successivamente proposto opposizione, ai sensi del successivo art. 205, davanti al Pretore di Cremona, chiedendo la restituzione della somma pagata e l'annullamento dell'ordinanza-ingiunzione emessa dal Prefetto di Cremona ai sensi dell'art. 211, comma 3, con la quale era stata applicata la (sola) sanzione accessoria del ripristino dello stato dei luoghi.
Ora, ai fini dell'individuazione del giudice munito di competenza giurisdizionale in relazione a tale controversia, va rilevato che la richiesta di rimborso della somma pagata appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, atteso che, con questa istanza, la parte privata fa valere il proprio diritto soggettivo a non essere sottoposta a prestazioni pecuniarie se non nei casi previsti dalla legge, attenendo al merito la questione se tale domanda possa essere proposta nella forma dell'opposizione di cui alla legge n. 689 del 1981 (sent. n. 6231/96), e ad eguale conclusione deve pervenirsi in relazione all'esperibilità di tale rimedio, davanti al giudice ordinario, avverso una ordinanza-ingiunzione con la quale sia stata applicata la (sola) sanzione accessoria del ripristino dello stato dei luoghi in conseguenza di violazione a norme del c.d.s. A tal proposito occorre avere riguardo alla norma racchiusa nel comma 7 dell'art. 211 c.d.s., che recita: "L'opposizione di cui all'art. 205 si estende alla sanzione accessoria".
Per chiarire la portata della norma va anzitutto rilevato che il richiamato art. 205 concerne l'opposizione innanzi all'autorità giudiziaria avverso l'ordinanza-ingiunzione di pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria, e cioè avverso il provvedimento che il prefetto adotta nel solo caso in cui avverso il verbale di accertamento dell'infrazione al codice stradale sia stato proposto ricorso, con esito negativo, in quanto, in difetto di ricorso, o di mancato pagamento in misura ridotta, è il verbale di accertamento che costituisce titolo esecutivo (artt. 203 e 204). Il giudizio di opposizione in questione, ai sensi dell'art. 205, comma 3, è regolato dalle disposizioni di cui agli artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981. La formazione del provvedimento sanzionatorio, in materia di applicazione delle sanzioni accessorie dell'obbligo di ripristino dello stato dei luoghi o di rimozione di opere abusive, che conseguono di diritto a determinate violazioni del codice della strada, è regolata dall'art. 211, che prevede, in ogni caso, l'adozione di una ordinanza-ingiunzione del prefetto. Dalla coordinata lettura dei primi tre commi della disposizione in esame risulta che, sia nel caso in cui sia presentato, avverso il verbale di contestazione, recante la menzione della sanzione accessoria, ricorso al prefetto (con esito negativo), sia nel caso di mancato ricorso (e di conseguente trasmissione degli atti al prefetto da parte dell'organo accertatore), il prefetto adotta ordinanza- ingiunzione avente ad oggetto il pagamento della sanzione pecuniaria e l'adempimento dell'obbligo di ripristino.
Orbene, la previsione del successivo comma 7, secondo il quale "L'opposizione di cui all'art. 205 si estende alla sanzione accessoria", deve ritenersi diretta a consentire la tutela giurisdizionale, nelle forme del giudizio di opposizione, avverso l'ordinanza-ingiunzione di cui al comma 3.
Tale conclusione trova sostegno nella interpretazione letterale della norma, incentrata sul rilievo che estendere un rimedio giuridico significa dilatarne l'ambito di applicazione oltre quello originariamente previsto: essa va quindi intesa nel senso che il rimedio dell'opposizione ai sensi degli artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981 (richiamati dall'art. 205, comma 3), da proporsi, alla stregua della normativa vigente all'epoca dell'introduzione del giudizio, davanti al pretore, è ammesso anche nei confronti dell'ordinanza-ingiunzione emessa dal prefetto ai sensi dell'art. 211, comma 3.
Come in precedenza rilevato, tale ordinanza-ingiunzione ha come oggetto non solo il pagamento della sanzione pecuniaria (sempreché non sia già avvenuto il pagamento in misura ridotta, nella specie consentito), ma anche (ovvero soltanto, se il pagamento della sanzione pecuniaria in misura ridotta è già avvenuto) l'obbligo di adempimento della sanzione accessoria di cui al precedente comma 1, e pertanto la cognizione del giudice ordinario, adito mediante la detta opposizione, è estesa alla valutazione della legittimità di detta sanzione accessoria.
Se, quindi, il giudice dell'opposizione, per espressa previsione normativa. puo conoscere della legittimità dell'applicazione delle sanzioni accessorie che conseguono di diritto alla violazione, non v'è ragione logica di limitare tale cognizione al caso in cui l'opposizione investa una ordinanza-ingiunzione che applichi congiuntamente la sanzione pecuniaria e quella accessoria, ed escluderla, a favore del giudice amministrativo, nel caso in cui l'opposizione riguardi soltanto la sanzione accessoria, costituente unico oggetto dell'ordinanza-ingiunzione per effetto dell'avvenuto pagamento della sanzione pecuniaria in misura ridotta. Nè vale argomentare che in tale ultima ipotesi la competenza giurisdizionale del giudice amministrativo sarebbe giustificata dalla natura discrezionale del provvedimento che applica la sanzione accessoria: discrezionalità palesemente insussistente quando, come nella specie, la sanzione accessoria consegue di diritto alla violazione e si applica cumulativamente, e non alternativamente alla sanzione pecuniaria (S.U., sent. n. 718/90, che ribadisce precedenti statuizioni).
Del resto, anche in difetto di una previsione normativa esplicita, qual è quella dettata dall'art. 211, comma 7, la giurisprudenza di queste S.U. è ferma nello statuire che, qualora, in relazione ad una infrazione amministrativa, siano previste cumulativamente una sanzione pecuniaria ed una sanzione accessoria, conseguente di diritto all'applicazione della prima, con conseguente esclusione di ogni discrezionalità da parte dell'autorità, sussiste la competenza giurisdizionale del pretore, a norma della legge n. 689 del 1981, in caso di opposizione al provvedimento sanzionatorio, anche nell'ipotesi in cui si controverta in ordine alla sola sanzione accessoria (sent. n. 8840/94; n. 78/99).

3. In conclusione, va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

4. L'impugnata sentenza va pertanto cassata e la causa va rinviata (a seguito della soppressione dell'ufficio del pretore ex art. 1 del d.lgs. n. 51, del 1998) al Tribunale di Cremona, che provvederà
anche sulle spese del giudizio di cassazione.
Non rileva, ai fini dell'individuazione del giudice di rinvio, l'art. 98 del d.lgs. n. 507 del 1999, che ha attribuito al giudice di pace la competenza per il giudizio di opposizione ex art. 22 della legge n. 689 del 1981 (anche quando è stata applicata una sanzione non pecuniaria, se la violazione è prevista dal d.lgs. n. 285 del 1992, recante il c.d.s.), in quanto la menzionata disposizione processuale (che ha inserito l'art. 22-bis nella legge n. 689 del 1981) non ha, in difetto di espressa previsione, efficacia retroattiva e si applica quindi soltanto ai giudizi di opposizione introdotti dopo la sua entrata in vigore (avvenuta il 15.1.2000), ferma restando, ai sensi dell'art. 5 c.p.c., per i giudizi di opposizione pendenti, la competenza stabilita dalla legge vigente al momento della proposizione della domanda.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo;
dichiara la giurisdizione del giudice ordinario;
cassa e rinvia, anche per le spese, al Tribunale di Cremona.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili della Corte di cassazione, il 22 febbraio 2001. Depositato in Cancelleria il 25 maggio 2001