Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. DE MUSIS Rosario - Presidente -
Dott. PANEBIANCO Ugo Riccardo - Consigliere -
Dott. ADAMO Mario - Consigliere -
Dott. SALVAGO Salvatore - Consigliere -
Dott. SALVATO Luigi - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
COMUNE DI MIRANO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA ORAZIO 3, presso l'Avvocato LUCIANO JACONIS, rappresentato e difeso dall'avvocato PAOLO ZANARDI, giusta mandato a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
CA DO, elettivamente domiciliato in ROMA VIA CELIMONTANA 38, presso l'avvocato BENITO PIERO PANARITI, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato ALESSANDRO PIERGIOVANNI, giusta mandato a margine del controricorso;

- controricorrente -

contro
BRIXIA FINANZIARIA SRL;

- intimata -
avverso la sentenza n. 347/00 del Giudice di pace di MESTRE, depositata il 13/09/00;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 30/04/2003 dal Consigliere Dott. Luigi SALVATO;

udito PER IL RESISTENTE, l'Avvocato PANARITI che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Vincenzo GAMBARDELLA che ha concluso per l'inammissibilità del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
NA AI, in proprio e nella qualità di legale rappresentante della Brixia Finanziaria s.r.l., con ricorso del 31 marzo 2000, proponeva opposizione davanti al Giudice di pace di Mestre avverso due ordinanze-ingiunzioni aventi ad oggetto il pagamento della somma di L. 224.900, per l'inosservanza del turno di chiusura di un esercizio di distribuzione di carburanti in data 9 agosto 1999, in violazione dell'ordinanza sindacale del 9 ottobre 1990, n. 85. Il Giudice di pace di Mestre, con sentenza dell'11 luglio/13 settembre 2000, riteneva illegittimi gli atti impugnati, per mancanza della contestazione immediata, per irregolarità della notifica e perché l'ordinanza sindacale da ultimo richiamata "non prevede alcuna pena pecuniaria al riguardo" e, conseguentemente, annullava i provvedimenti impugnati.
Per la Cassazione di questa sentenza ha proposto ricorso il Comune di Mirano, in persona del Sindaco pro-tempore, affidato a tre motivi;
ha resistito con controricorso il solo NA AI. MOTIVI DELLA DECISIONE
1. - Il ricorrente, con il primo motivo, denunzia violazione dello "art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c: violazione o falsa applicazione dell'art. 14 legge 24 novembre 1981", In particolare, a suo avviso, secondo la giurisprudenza di questa Corte, la mancata immediata contestazione della violazione, anche qualora essa sia possibile, non costituirebbe causa di estinzione dell'obbligazione e non rende illegittima l'ordinanza-ingiunzione, purché, come è accaduto nella specie, si sia proceduto alla notificazione degli estremi della violazione nel prescritto termine di novanta giorni, potendo esclusivamente quest'ultima omissione determinare l'estinzione dell'obbligazione pecuniaria.
Con il secondo motivo il Comune di Mirano deduce violazione dello "art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c: violazione o falsa applicazione dell'art. 14 legge 24 novembre 1981", sostenendo che il richiamo contenuto nell'art. 14, cit., alle forme delle notificazioni previste dal codice di rito civile rende ammissibile la contestazione della violazione amministrativa mediante notificazione a mezzo posta, essendo ammissibile che i compiti svolti dall'ufficiale giudiziario siano espletati da un funzionario dell'amministrazione che ha accertato la violazione. L'omissione della relata di notifica sull'originale e sulla copia dell'atto integrerebbe una mera irregolarità della notificazione ed il notificante non sarebbe tenuto ad osservare le regole del codice di rito civile, sicché "la raccomandata con ricevuta di ritorno, recante l'indicazione dell'ufficio di provenienza, è considerata sufficiente a ritenere corretta l'avvenuta notifica". Nel caso in esame, essendoci "coincidenza tra il beneficiario della relazione di notifica e l'organo che provvede alla notifica, l'omissione non può pregiudicare gli interessi del richiedente, e non può inficiare in alcun modo la validità della notifica stessa". In definitiva, sostiene il Comune di Mirano, le ricevute postali dimostrerebbero che si è perfezionata la notifica dei verbali di accertamento e delle ordinanze-ingiunzione, tant'è che gli opponenti non hanno contestato di averli ricevuti e, conseguentemente, la mancanza della relazione di notifica sarebbe irrilevante.
Il ricorrente, con il terzo motivo, denunzia violazione dello "art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c: violazione o falsa applicazione dell'ordinanza del Sindaco del Comune di Mirano n. 85/95 del 9.10.1990". A suo avviso, inesattamente il Giudice di pace avrebbe ritenuto che l'ordinanza non reca l'indicazione della previsione di pene pecuniarie, in quanto l'ordinanza, al punto 4 dispone che "i trasgressori saranno puniti a termini di legge", così rinviando alle "norme di legge" che disciplinano la materia relativa alle violazioni dei regolamenti comunali e "alle ordinanze del sindaco in conformità alle leggi e ai regolamenti, quindi all'art. 106 T.U. 3 marzo 1934, n. 383. Inoltre, il successivo art. 107 prevede "la determinazione in via generale della misura dell'oblazione per ciascuna specie di contravvenzione, con ordinanza del sindaco", competenza trasferita alla Giunta comunale ex legge 8 giugno 1990, n. 142, e da questa esercitata con deliberazione di Giunta n. 178
del 21 febbraio 1991, "esecutiva e pubblicata secondo le norme di legge" e che, "sia pur non richiamata direttamente dai verbali di accertamento e dalle ordinanze-ingiunzioni risulta formalmente conoscibile da parte del trasgressore, in quanto ritualmente pubblicata".
Il ricorrente deduce, infine, che "nel merito il giudice non si è pronunciato sulle eccezioni relative alla insussistenza dell'addebito", contestando gli ulteriori motivi dedotti con l'atto di opposizione.
2. - Le censure sono fondate e vanno accolte, per quanto di ragione, nei limiti che di seguito si precisano.
In linea preliminare deve essere dichiarata l'inammissibilità del deposito della delibera della Giunta comunale di Mirano del 21 febbraio 1991, in quanto, ex art. 372, cod. proc. civ., nel giudizio di legittimità non è ammesso il deposito di atti e documenti non prodotti nei gradi precedenti del giudizio, tranne che riguardino la nullità della sentenza impugnata e l'ammissibilità del ricorso o del controricorso, dovendo comprendersi tra i primi soltanto quelli comprovanti vizi attinenti alla sentenza, non anche quelli relativi ad atti o situazioni precedenti che si ripercuotono sulla validità della sentenza stessa (Cass., n. 2586 del 2002). Pertanto, poiché la succitata delibera non è riconducibile ad alcune delle categorie di documenti per i quali detto deposito deve ritenersi possibile, lo stesso va ritenuto inammissibile.
2.1. - In riferimento ai primi due motivi di censura, da esaminare congiuntamente perché riguardano medesimi profili, deve ricordarsi che nella giurisprudenza di questa Corte, dopo iniziali incertezze, è divenuto jus receptum il principio secondo il quale l'inosservanza del dovere di contestazione immediata, pure possibile, dell'illecito amministrativo - fatta eccezione per le violazioni dei precetti del codice della strada per i quali è stabilita una disciplina speciale - non costituisce causa di nullità del verbale di accertamento e neppure determina l'estinzione della obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione nei casi nei quali risulta avvenuta la contestazione mediante la notificazione prevista dall'art. 14, secondo comma, legge n. 689 del 1981. Infatti, quest'ultima norma stabilisce l'obbligo di notificare gli estremi della violazione anche quando non si sia proceduto ad una contestazione immediata che era possibile effettuare (per tutte, Cass., n. 6097 del 2001; n. 12846 del 1999). La violazione del dovere di contestazione immediata dell'illecito, quando essa sia possibile, può assumere rilevanza disciplinare in danno dell'agente accertatore e, nel procedimento di applicazione della sanzione amministrativa e nel successivo ed eventuale giudizio di opposizione, può assumere rilievo in quanto sia idonea ad incidere sull'efficacia probatoria dell'atto di accertamento. In particolare, può assumere rilievo in quanto le valutazioni non contestate immediatamente devono essere apprezzate con maggiore cautela, restando però escluso che possano determinare di per sè solo la nullità dell'ordinanza-ingiunzione, occorrendo altresì che sia dedotta e dimostrata dall'opponente una vera e propria impossibilità di fare valere gli elementi di prova a proprio favore a causa della mancata contestazione immediata (Cass., n. 12846 del 1999). In riferimento al secondo motivo di censura, occorre premettere che la giurisprudenza di questa Corte si è consolidata nell'affermare, sia in relazione alla notificazione della contestazione della violazione, ai sensi dell'art. 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (per questa a far data da Cass., SS.UU., n. 7821 del 1995; più
di recente, Cass., n. 14005 del 2002), sia in riferimento alla notificazione dell'ordinanza-ingiunzione, nel senso che l'omissione della relata di notifica comporta una mera irregolarità dell'atto. In particolare, è stato osservato che l'art. 18, quarto comma, della legge n. 689 del 1981, disponendo che la notificazione dell'ordinanza- ingiunzione è eseguita nelle forme previste dall'art. 14 della stessa legge, il quale, nel quarto comma, richiama le modalità previste dal cod. proc. civ., quindi anche l'uso del mezzo postale, rende ammissibile questo mezzo di notificazione, con la precisazione che la notifica può essere effettuata anche da un funzionario dell'amministrazione che ha accertato la violazione. In particolare, questa Corte ha affermato che l'adozione delle modalità previste dal codice di rito sia l'unica possibile, se il procedimento notificatorio sia attivato dal funzionario, che può scegliere tra vari mezzi previsti, senza essere vincolato a quelli del codice di procedura civile (così Cass., SS.UU. n. 890 del 1994, in motivazione, per un caso in cui la notifica dell'ordinanza era avvenuta a mezzo di lettera raccomandata). Dunque, nel caso di notificazione a mezzo posta, che configura uno strumento contemplato dalla legge, costituendo l'omissione della relata una mera irregolarità, occorre soltanto verificare che il plico raccomandato indichi come mittente l'autorità che ha provveduto all'accertamento della violazione, che l'atto è stato indirizzato al reale destinatario ed al suo domicilio e, quindi che è stato ricevuto. In riferimento, alla notifica dell'ordinanza-ingiunzione questa Corte ha altresì sottolineato che, anche se il vizio in esame, al più, potrebbe integrare una nullità del provvedimento, questa "non comporterebbe l'invalidità dell'ordinanza, ma impedirebbe soltanto il decorso dei termini per l'opposizione" e, inoltre, essa deve ritenersi "sanata, per il raggiungimento dello scopo dell'atto, dalla proposizione di una tempestiva e rituale opposizione" (Cass., n. 14314 del 1999, ove ulteriori richiami). In applicazione di detti principi, in relazione all'ordinanza-ingiunzione, le censure meritano accoglimento, in quanto la circostanza che i ricorrenti hanno potuto proporre tempestiva opposizione, che il giudicante, sia pure in relazione ad un solo profilo (quello di cui innanzi) ha esaminato nel merito, dimostra che la notificazione ha raggiunto il suo scopo. Relativamente alla contestazione della violazione, l'invalidità non può altresì derivare dalla mera constatazione della irregolarità della notificazione nei termini sopra precisati, occorrendo invece che la stessa non sia affatto andata a buon fine, circostanza che non può essere esclusa ex se in forza di detta irregolarità, ma va verificata ed univocamente esplicitata. Inoltre, la mancata contestazione immediata può costituire oggetto di apprezzamento entro i limiti e con le modalità pure sopra precisati, senza che, per ciò solo, sia sufficiente a farne escludere la sussistenza. 2.2. - In riferimento al terzo motivo, va anzitutto osservato che la sentenza ha ritenuto la nullità degli atti del procedimento sanzionatorio (verbali di accertamento ed ordinanze-ingiunzione), in quanto con i medesimi è stata irrogata una sanzione pecuniaria "in forza della menzionata ordinanza del Sindaco n. 85/95 del 9.10.90 che, invece non prevede alcuna pena pecuniaria al riguardo". Alla luce della censura svolta dal ricorrente, deve anzitutto osservarsi che siffatta precisazione non appare univoca, essendo riferibile sia alla omissione della mera indicazione della previsione di una sanzione sia alla circostanza che l'ordinanza avrebbe dovuto direttamente, ex se, stabilire una sanzione amministrativa. Al riguardo, essendo incontestato che l'ordinanza de qua conteneva l'indicazione che i trasgressori sarebbero stati punti "a termini di legge", risulta richiamabile il principio enunciato in riferimento all'ordinanza-ingiunzione, secondo il quale la specifica indicazione della norma che prevede la sanzione con essa irrogata non può ritenersi elemento essenziale dell'atto amministrativo, ben potendo l'indicazione essere implicita nel richiamo alle disposizioni di legge che comminano la sanzione, non occorrendo che l'atto che la irroga richiami, di volta in volta, tutte le norme applicate nel caso di specie (Cass., n. 4341 del 1997). Inoltre, l'eventuale omissione formale della indicazione della norma che prevede la infrazione, nulla ha a che fare con il principio di legalità, previsto dall'art. 1 della legge 689/91, che risulta violato solo allorché' la sanzione irrogata non sia prevista da alcuna norma di legge.
Relativamente alla mancata previsione della sanzione pecuniaria va ricordato che l'art. 106 della legge comunale e provinciale (r.d. 3 marzo 1934, n. 383, abrogato dall'art. 274, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, quindi in data successiva all'accertamento dell'infrazione ed alle ordinanze-ingiunzioni) stabilisce, al primo comma, che "quando la legge non disponga altrimenti, le contravvenzioni alle disposizioni dei regolamenti comunali sono punite con la sanzione amministrativa fino a lire 1.000.000" e, al secondo comma, prevede che "con la stessa pena sono punite le contravvenzioni alle ordinanze del Sindaco in conformità alle leggi e ai regolamenti". La giurisprudenza di questa Corte ha chiarito che detta norma non può ritenersi abrogata in seguito all'entrata in vigore dell'art. 1, legge n. 689 del 1981, sia perché gli artt. 16 e 17 di quest'ultima legge hanno fatto espresso riferimento alle modalità di pagamento previste nel successivo art. 107, sia perché essa è stata altresì fatta esplicitamente salva dall'art. 64, lett. c), legge n. 142 del 1990, rimarcando la conformità della previsione di detta norma con il principio di legalità dell'illecito amministrativo stabilito nell'art. 1, legge n. 689 del 1981 (Cass., n. 1865 del 2000; n. 12779 del 1995). Dalla vigenza di questa norma deriva, quindi, che la violazione dell'ordinanza sindacale emessa in conformità delle leggi e dei regolamenti deve conseguentemente ritenersi presidiata dalla sanzione amministrativa prevista appunto da detta norma e che non potrebbe essere direttamente comminata da un'ordinanza sindacale.
L'art. 1, legge n. 689 del 1991, secondo un'espressa precisazione offerta dalla giurisprudenza di legittimità, stabilisce infatti una riserva di legge che deve ritenersi assoluta e totale per quanto attiene alla determinazione della sanzione, non consentendo che quest'ultima riceva alcuna integrazione o specificazione da parte di autorità amministrative, cosicché sarebbe illegittima un'ordinanza sindacale che prevedesse direttamente una sanzione amministrativa (Cass., 1061 del 1996). Dunque, sotto questo profilo, l'ordinanza in esame non avrebbe potuto essa stessa prevedere l'irrogazione della sanzione amministrativa, che è invece riconducibile alla norma sopra richiamata, in riferimento alla quale, ed alle altre norme fondanti il provvedimento, andava, e deve essere, esaminata l'opposizione.
Le censure, entro i limiti sopra precisati, devono essere quindi accolte e l'impugnata sentenza deve essere cassata con rinvio al Giudice di pace di Mestre, che provvedere anche sulle spese di questo giudizio di legittimità, per il riesame della controversia in applicazione dei principi enunciati. Peraltro, il giudicante neppure ha provveduto all'esame degli ulteriori motivi di opposizione, ritenuti assorbiti da quelli accolti in linea preliminare, sicché in questa sede neppure risultano esaminabili i rilievi svolti dal ricorrente in riferimento a questi ultimi.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia al Giudice di pace di Mestre, in persona di diverso magistrato, anche per il regolamento delle spese di questo giudizio di Cassazione.
Così deciso in Roma, il 30 aprile 2003.
Depositato in Cancelleria il 8 agosto 2003