REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Appello di Napoli - ottava sezione civile - in persona dei magistrati
Dr. Alessandro Cocchiara Presidente
Dr. Antonio Quaranta Consigliere
Dr. Alberto Canale Consigliere est.
riunita in camera di consiglio, ha pronunziato la seguente
S E N T E N Z A nella causa in grado di appello iscritta al n. 3831 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2021 con
OGGETTO: responsabilità extracontrattuale da illegittimo esercizio della funzione amministrativa e vertente
TRA
(C.F. , (C.F. ) e Parte_1 CodiceFiscale_1 Parte_2 CodiceFiscale_2
(C.F. , tutti quali eredi di (C.F Parte_3 CodiceFiscale_3 Persona_1 C.F._4
), elettivamente domiciliati presso gli avv.ti Emilio Russo (C.F. ) e Antonietta
[...] CodiceFiscale_5
D'SC (CF: ) da cui sono rappresentati e difesi. CodiceFiscale_6
APPELLANTI
E
, in persona del Sindaco in carica, elettivamente domiciliato in , alla via Controparte_1 CP_1
Vittorio Emanuele III n. 212, presso l'avv. Gaetano Ucciero (C.F: da cui è CodiceFiscale_7
rappresentato e difeso.
APPELLATO
CONCLUSIONI
PER GLI APPELLANTI: “I sottoscritti difensori si riportano all'atto di appello e ne chiedono l'accoglimento;
insistono ancora una volta nella CTU tecnica come formulata nell'atto di appello. Impugnano e contestano
l'avversa costituzione sia perché tardiva sia perché infondata in fatto ed in diritto. In via gradata si chiede
concedersi termini per note ex art. 190 c.p.c.”.
pagina 1 di 10 PER L'APPELLATO: “L'avv. Gaetano Ucciero, costituito in giudizio per l'appellato Controparte_1
in data 21.09.2023, si riporta alla comparsa di costituzione e risposta, che abbiansi qui per ripetuta e trascritta,
di cui si chiede totale accoglimento, con vittoria di spese e competenze di secondo grado, a distrarsi in favore
dell'avv. Gaetano Ucciero anticipante. Si impugna e contesta, parola a parola, il libello introduttivo del giudizio
di appello, gli atti processuali già versati in giudizio da controparte, i verbali di causa, le richieste, eccezioni,
deduzioni e difese ex adverso sollevate, di cui chiede l'integrale rigetto, sempre con vittoria di spese e
competenze del giudizio di appello, a distrarsi in favore dell'avv. Gaetano Ucciero anticipante. Conclude come
da conclusioni rese in comparsa di costituzione e risposta, che abbiansi qui per ripetute e trascritte, di cui si
chiede l'integrale accoglimento, con vittoria di spese e competenze a distrarsi in favore dell'Avv. Gaetano
Ucciero anticipante. Impugna e contesta le conclusioni avverse, di cui si chiede rigetto. Chiede assegnarsi la
causa in decisione, con la concessione dei termini di cui all'art. 190 c.p.c.”.
RAGIONI DI FATTO E DIRITTO DELLA DECISIONE
Con sentenza n. 1772/2002, divenuta irrevocabile il 17.05.2005, il Tribunale di S. Maria Capua Vetere ha accertato la responsabilità penale di per aver edificato un manufatto sul lotto di terreno di sua Persona_1
proprietà di circa 260 mq, sito in , alla via delle Dune, contraddistinto in mappa catastale al foglio CP_1
22, part. 5004, condannandolo alla pena accessoria della demolizione del fabbricato.
Sulla base dell'accertamento compiuto in sede penale, il , con provvedimento del Controparte_1
19.09.2008, ha ingiunto al suindicato responsabile la demolizione delle opere abusivamente realizzate e,
persistendo l'inottemperanza dell'intimato, ha disposto la loro acquisizione al patrimonio comunale con successivo atto del 24.09.2008.
A seguire, in data 23.10.2008, ha formulato istanza di accertamento di conformità ex Persona_1
art. 36 d.P.R. 380/2001, al fine di regolarizzare la violazione edilizia commessa, e nelle more della definizione di tale procedimento ha impugnato innanzi al TAR Campania l'ordine di demolizione emesso dall'Ente municipale.
Nel corso del giudizio amministrativo è poi sopravvenuto il diniego di rilascio del permesso di costruire in sanatoria, impugnato dal ricorrente con motivi aggiunti, che è stato annullato dal G.A. con sentenza n.
1193/2012.
Prima della definizione del giudizio amministrativo, il , su sollecitazione del Controparte_1
Pubblico Ministero, aveva tuttavia eseguito la sanzione accessoria di cui al giudicato penale, demolendo in pagina 2 di 10 danno del responsabile le opere abusivamente realizzate, stante la persistente inottemperanza di quest'ultimo all'ordine impartito dall'autorità giudiziaria.
, con citazione notificata il 05.04.2013, ha quindi convenuto in giudizio dinanzi al Persona_1
Tribunale di Santa Maria Capua Vetere il chiedendone la condanna al risarcimento dei Controparte_1
danni derivanti dall'illecita acquisizione e dalla successiva demolizione del manufatto edificato in , CP_1
alla via delle Dune, nonché alla retrocessione dell'area di sedime.
A sostegno della domanda l'istante ha dedotto l'illegittimità della condotta del che dava corso CP_1
alla demolizione senza attendere l'esito del giudizio amministrativo involgente la sanabilità del fabbricato. Ha
inoltre soggiunto che la sentenza n. 1193/2012, con cui il TAR annullava il diniego dell'accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001, attestava la potenziale conformità urbanistica del manufatto con conseguente illiceità dell'acquisizione del fondo al patrimonio comunale e della demolizione delle opere su di esso edificate.
Il , costituitosi in giudizio, ha chiesto il rigetto della domanda deducendo Controparte_1
l'assenza di nesso causale tra la condotta dell'Amministrazione e i danni lamentati, da ritenersi imputabili unicamente alla negligenza dell'attore, responsabile di aver edificato in assenza delle prescritte autorizzazioni.
La causa, concessi i termini di cui all'art. 183, comma 6, c.p.c., è stata istruita mediante nomina di un c.t.u., incaricato di accertare se le opere realizzate dall'attore risultassero - prima della demolizione - suscettibili di regolarizzazione urbanistica.
La causa è stata quindi decisa con sentenza n. 682/2021, pubblicata il 15.03.2021 e non notificata, che recependo le risultanze della consulenza tecnica ha rigettato la domanda risarcitoria di e lo ha Persona_1
condannato al rimborso delle spese di lite avversarie distratte in favore del difensore del CP_1
Tale decisione, per quanto d'interesse, è stata così motivata: “…esaminando la vicenda per cui è causa
emerge che, con la citata sentenza n. 1103/2012, il Tar Campania ha innanzi tutto dichiarato improcedibile il
ricorso principale proposto dall'odierno attore avverso l'ordinanza di demolizione, in quanto la presentazione
dell'istanza di accertamento di conformità successivamente all'impugnazione dell'ordinanza di demolizione
produce l'effetto di rendere improcedibile l'impugnazione stessa, per sopravvenuta carenza di interesse…
Ciò posto il Tar ha anche accolto il ricorso per motivi aggiunti, avverso il diniego di sanatoria del
16.12.2008, con cui era stato dedotto il difetto di motivazione del provvedimento, essendo quest'ultimo motivato
pagina 3 di 10 per relationem con riferimento ad un preavviso di diniego contenente i motivi ostativi all'accoglimento della
domanda. Si evidenzia, a tal proposito, che il Tar aveva impartito al l'ordine istruttorio di produrre in CP_1
giudizio copia del preavviso di diniego predetto.
Non avendo ottemperato in tal senso…il Tar ha annullato il diniego impugnato. Tali considerazioni
valgono ad evidenziare che il provvedimento di diniego di sanatoria è stato annullato per vizi “formali”.
Ebbene, il risarcimento del danno da provvedimento illegittimo, relativo ad un interesse legittimo
pretensivo, non può essere avulso da una valutazione concernente la spettanza del bene della vita e deve essere
subordinato, tra l'altro, anche alla dimostrazione della spettanza definitiva del bene sostanziale della vita
collegato a un tale interesse. Il risarcimento del danno non è, infatti, una conseguenza automatica
dell'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo, ma richiede la verifica di tutti i requisiti
dell'illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso) e, nel caso di richiesta di risarcimento del
danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo pretensivo (come nella specie), è subordinato alla
dimostrazione che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell'agire illegittimo della pubblica
Amministrazione (cfr. Cons. Stato, Sez. V, Sentenza del 23/03/2018, n. 1859).
Più in particolare, l'annullamento di un provvedimento amministrativo per vizi tralatiziamente definiti
formali, quali il difetto di istruttoria o di motivazione (come nel caso in esame) - in quanto non contiene alcun
accertamento in ordine alla spettanza del bene della vita coinvolto dal provvedimento impugnato - non consente
di accogliere tout court la domanda finalizzata al risarcimento del danno…
Occorre quindi operare un cosiddetto giudizio controfattuale sulla spettanza del bene della vita: un
giudizio di tipo prognostico, in forza del quale il giudice dovrà accertare se, in assenza dell'illegittimità posta in
essere dalla pubblica Amministrazione con il provvedimento, il privato avrebbe ottenuto il bene della vita a cui
aspirava. Solo in caso di esito positivo di tale verifica il privato avrà diritto al risarcimento richiesto.
Orbene, nel caso di specie, occorre evidenziare che nel corso di causa è stata espletata c.t.u, affidata
all'arch. (depositata il 12.1.2018). Persona_2
Il c.t.u, le cui conclusioni appaiono assolutamente condivisibili, in quanto adeguatamente motivate ed
immuni da vizi logici e metodologici, ha accertato che […] pur considerando la destinazione commerciale
condotta dalla parte attrice, l'immobile in oggetto non era potenzialmente sanabile […]
Dunque, nel caso in esame, seppure dopo l'annullamento del provvedimento di diniego in sede
pagina 4 di 10 giurisdizionale non vi sia stato alcun esercizio del potere in senso favorevole all'interessato, è del tutto evidente
che il se avesse riesercitato il potere, avrebbe potuto reiterare il diniego di sanatoria (colmando la CP_1
lacuna motivazionale del provvedimento precedentemente emesso) alla luce del carattere comunque abusivo
dell'immobile e della non sanabilità dell'abuso stesso […]
Ne deriva che, alla luce delle considerazioni che precedono, non appare dimostrato il nesso di causalità
fra l'emanazione del provvedimento illegittimo e l'effetto lesivo, dovendosi escludere l'esistenza di tale nesso in
quanto il bene della vita in discussione (sanatoria dell'immobile e retrocessione dell'area) non poteva
comunque essere conseguito dall'attore”.
§§§§§§
Con atto notificato il 20.09.2021 ed iscritto a ruolo in pari data ha proposto tempestivo Persona_1
appello avverso tale decisione di cui ha chiesto, in forza dei due motivi indicati in prosieguo, l'integrale riforma con accoglimento delle domande di risarcimento del danno, da liquidare in € 415.000,00, e di retrocessione dell'area di sedime del fabbricato demolito.
All'udienza del 31.03.2023, svoltasi in modalità cartolare, è stato dichiarato il decesso dell'appellante, con conseguente interruzione del processo. Con ricorso ex art. 303 c.p.c. depositato in data 14.06.2023
[...]
e , agendo in qualità di eredi dell'appellante deceduto, hanno Parte_1 Parte_2 Parte_3
quindi provveduto a riassumere il giudizio, chiedendo e ottenendo la fissazione di un'udienza per la sua prosecuzione.
Nel termine all'uopo assegnato, gli eredi dell' hanno notificato il ricorso per la riassunzione e il Per_1
correlato decreto di fissazione di udienza al che, costituitosi in giudizio, ha dedotto Controparte_1
l'infondatezza delle censure mosse alla decisione del Tribunale, concludendo per il rigetto dell'appello e la conseguente conferma della sentenza impugnata.
La causa, acquisito il fascicolo di primo grado, è stata rinviata per la precisazione delle conclusioni fissando un'udienza poi sostituita dalla concessione di un termine per il deposito telematico di note scritte ex art. 127-ter c.p.c. Scaduto il termine per il deposito di tali note, il cui contenuto è stato trascritto in epigrafe, la causa
è stata introitata in decisione con concessione dei termini di cui all'art. 190 c.p.c. per il deposito degli scritti difensivi finali.
§§§§§
pagina 5 di 10 Con il primo motivo di gravame l'originario appellante, e attualmente i suoi eredi, si dolgono dell'insufficienza e della contraddittorietà della motivazione posta a fondamento della decisione impugnata. Gli
istanti hanno in particolare dedotto che il giudice di prime cure, recependo acriticamente le risultanze della c.t.u.,
ne avrebbe replicato le lacune argomentative e le imprecisioni, giungendo così a ritenere erroneamente non sanabile il fabbricato demolito dal . Controparte_1
Secondo gli appellanti, il consulente avrebbe infatti erroneamente ritenuto che l'area su insisteva l'immobile abusivo fosse assoggettata al vincolo previsto dall'art. 142, co. 1, d.lgs. 42/2004, mentre tale circostanza è esclusa dal verbale di sopralluogo dell'U.T.C. (prot. 1629 del 10.09.2008) nel quale si precisa che
“l'area e il fabbricato non sono sottoposti a vincolo storico, artistico, archeologico e paesaggistico e
ambientale”. L'ausiliario avrebbe inoltre escluso la sanabilità dell'immobile sulla scorta di un'inesatta lettura dell'art. 31 delle norme attuative del P.U.C. di in cui - contrariamente a quanto riportato nella CP_1
relazione - la natura non residenziale del fabbricato non è prevista quale condizione ostativa al rilascio del permesso di costruire in sanatoria.
§§§§§§
Il motivo deve essere respinto in quanto infondato. Il c.t.u. nominato in prime cure ha infatti motivato il giudizio di non sanabilità dell'immobile con argomenti puntuali, aderenti alle risultanze documentali ed esenti da contraddizioni.
Sul punto, giova anzitutto osservare che il P.U.C. adottato dal con delibera Controparte_1
consiliare n. 5 del 27.02.2008 e le relative norme tecniche di attuazione (cd. N.T.A), prevedono, in relazione agli immobili edificati in assenza delle prescritte autorizzazioni, la possibilità di beneficare della cd. sanatoria a regime giurisprudenziale (cd. sanatoria impropria).
Con tale espressione ci si riferisce ad un atipico strumento di regolarizzazione delle violazioni edilizie, che
- superando i margini tracciati dall'art. 36 del d.P.R. 380/2001 - consente il rilascio del provvedimento di sanatoria anche nei casi in cui il manufatto abusivamente realizzato risulti difforme dalle prescrizioni urbanistiche vigenti alla data di edificazione, purché esso sia coerente con le previsioni operanti alla data di presentazione della relativa domanda.
All'interno di tale cornice, l'art. 31 delle N.T.A. stabilisce infatti che “gli immobili abusivi esistenti alla
data di approvazione della proposta di PUC […], potranno usufruire della cosiddetta sanatoria a regime
pagina 6 di 10 giurisprudenziale, sempre che siano conformi al PUC e alle relative N.T.A.”, sicché la regolarizzazione urbanistica del bene edificato dall' sarebbe stata subordinata alla sola valutazione di conformità del Per_1
manufatto a tali ultime prescrizioni regolamentari.
Tanto premesso, va rilevato che il PUC adottato dall'Amministrazione, nel definire la zonizzazione del territorio municipale, ha qualificato l'area su cui insisteva l'immobile demolito come zona omogena D3 a destinazione commerciale (“zona per insediamenti produttivi di tipo commerciale e/o di promozione turistica”).
Il regime di tali aree è stato poi disciplinato dall'art. 34 N.T.A., la cui formulazione subordinava l'attuazione delle previsioni del PUC all'approvazione di un successivo strumento urbanistico di dettaglio (c.d. PUA),
precisando che “nelle more dell'approvazione del PUA l'area ha destinazione agricola”.
Come correttamente evidenziato dal consulente d'ufficio, la verifica della sanabilità del manufatto andava dunque svolta avendo riguardo alla destinazione agricola dell'area, unica qualificazione urbanistica rilevante,
non avendo il Comune di approvato - prima dell'esecuzione della demolizione - il PUA. CP_1
La disciplina urbanistica della “Zona Agricola” è poi dettata dall'art. 41 delle N.T.A. il quale assegna al terreno su cui è avvenuta l'edificazione, censito come “seminativo arborato”, un indice di fabbricabilità (I.F.)
pari a 0,003 mc/mq.
Dalla documentazione versata in atti si evince, inoltre, che la superficie catastale del suddetto terreno è
pari a 856 mq, sicché il massimo volume di edificazione abusiva sanabile non avrebbe potuto superare il valore di 25,68 m.c. (soglia ottenuta moltiplicando la superficie del lotto per l'indice di fabbricabilità assegnato dalla normativa urbanistica: cfr. c.t.u. p. 14).
Confrontando tale risultato con la volumetria sviluppata dall' , pari a circa 2.800 m.c., il c.t.u ha Per_1
dunque concluso che il fabbricato demolito dal mai avrebbe potuto accedere alla sanatoria impropria CP_1
prevista dall'art. 31 delle norme attuative del P.U.C., trattandosi di un'opera non conforme alle previsioni urbanistiche ivi contenute. Così ricostruito il quadro tecnico di riferimento, deve escludersi che le censure formulate dall'appellante e dai suoi eredi possano inficiare la logicità e la coerenza delle conclusioni rassegnate dal consulente.
L'erronea indicazione, tra le condizioni fissate dall'art. 31 N.T.A., del requisito della destinazione residenziale del bene, così come l'inesatta qualificazione del manufatto come bene sottoposto a vincolo, non hanno infatti esercitato alcuna concreta influenza sull'esito dell'accertamento.
pagina 7 di 10 L'esclusione dell'immobile dall'ambito applicativo della sanatoria impropria è stata invero fondata unicamente sul confronto tra la volumetria sviluppata dall' e la soglia massima sanabile, determinata Per_1
applicando sulla superficie catastale del bene l'indice di fabbricabilità previsto per la zona.
Giova peraltro aggiungere che entrambe le doglianze erano già state esaminate dal c.t.u che, in risposta alle osservazioni di analogo tenore formulate dal consulente dell' sulla bozza di relazione, aveva Per_1
rimarcato che le inesattezze “riscontrate nella documentazione acquisita comunque non incidono su quanto
ampiamente e chiaramente esplicitato nella risposta al quesito […] pertanto si ribadisce che l'immobile in
oggetto non era sanabile ai sensi dell'art. 31 delle N.T.A., in quanto non conforme al P.U.C.” (cfr. p. 12).
Non è dunque per nulla vero, come sostenuto dagli appellanti, che il c.t.u. ha omesso del tutto di estrinsecare il ragionamento con cui è pervenuto alla conclusione di insanabilità dell'immobile e, di conseguenza, è infondata l'affermazione secondo cui la sentenza impugnata, nel recepire le conclusioni immotivate dell'ausiliario, sarebbe solo apparentemente motivata laddove essa ha valutato in modo tecnicamente corretto e logicamente adeguato la non sanabilità dell'immobile.
§§§§§§
Con il secondo motivo di gravame, l' e i suoi eredi hanno censurato la sentenza di primo grado per Per_1
aver escluso la sussistenza del nesso eziologico tra i pregiudizi lamentati e la condotta posta in essere dall'Ente
municipale. Gli istanti hanno dedotto, in particolare, che l'Amministrazione si sarebbe limitata ad una pedissequa esecuzione dell'ordine del Pubblico Ministero senza verificare la sussistenza dei presupposti per il rilascio di una sanatoria. Hanno inoltre ribadito che il avviava imprudentemente le operazioni di CP_1
demolizione senza attendere l'esito del giudizio involgente il diniego di sanatoria, poi conclusosi con l'annullamento della determinazione impugnata.
Tali profili di negligenza e di imprudenza avrebbero dunque determinato l'esecuzione di una demolizione evitabile mediante un più corretto esercizio della funzione amministrativa, con diretta incidenza causale sui pregiudizi lamentati.
§§§§§
Per le considerazioni già svolte nell'esaminare il primo motivo d'appello, anche tale secondo ordine di doglianze deve essere respinto in quanto infondato.
La relazione del consulente d'ufficio ha invero dimostrato che l'immobile abusivamente edificato non pagina 8 di 10 avrebbe potuto accedere ad alcuna forma di sanatoria.
Cont
La non conformità del manufatto agli indici di fabbricabilità assegnati dal al lotto dell' Per_1
precludeva, infatti, la regolarizzazione ai sensi dell'art. 31 delle N.T.A e, a maggior ragione, l'accoglimento dell'istanza di accertamento ex art. 36 d.P.R. 380/2001. Quanto poi alla scelta di eseguire la demolizione nonostante la pendenza del giudizio amministrativo, deve rilevarsi che un differimento dell'intervento non avrebbe comunque evitato l'abbattimento del fabbricato e la conseguente acquisizione dell'area di sedime al patrimonio comunale.
La non conformità del fabbricato alle previsioni urbanistiche avrebbe infatti condotto, in ogni caso, alla demolizione del manufatto e all'acquisizione forzata del lotto, trattandosi di un esito inscindibilmente connesso all'irreversibile abusività della struttura. Tale conclusione non è peraltro smentita dalla circostanza che, con sentenza n. 1193/2012, il TAR Campania ha annullato il provvedimento con cui il aveva respinto CP_1
l'istanza di accertamento di conformità presentata dall' . Con tale decisione, infatti, il giudice Per_1
amministrativo non si è per nulla espresso sulla legittimità edilizia del manufatto, né ha riconosciuto in capo al ricorrente il diritto al rilascio del titolo in sanatoria.
L'annullamento - al contrario - è stato disposto per il solo difetto di motivazione, originato dal mancato deposito, da parte , dell'atto infra-procedimentale a cui il provvedimento impugnato Controparte_1
rinviava per giustificare il diniego. Anche in assenza della prematura demolizione del manufatto, tale pronuncia non avrebbe quindi dispiegato alcun vincolo nei riguardi del che, in sede di riesercizio della funzione, CP_1
sarebbe stato libero di reiterare il diniego di sanatoria in ragione delle difformità sostanziali tra le previsioni del piano urbanistico e le caratteristiche del manufatto.
Il giudice di primo grado ha quindi correttamente escluso la sussistenza di nesso causale tra la condotta del e i danni lamentati, da ritenersi imputabili unicamente all'illecito dell' , Controparte_1 Per_1
responsabile di aver edificato in assenza delle prescritte autorizzazioni.
Le spese processuali seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo con riconoscimento dei compensi medi previsti in relazione al valore della controversia dal D.M. n. 147 del 13.08.2022.
Occorre infine dare atto dell'applicabilità, a carico degli appellanti, della sanzione prevista dall'art. 13 co.
1 quater D.P.R. 30.05.02 n. 115 che ha per oggetto il versamento, da parte di chi ha proposto un'impugnazione rigettata nel merito o dichiarata inammissibile, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a pagina 9 di 10 quello dovuto per l'impugnazione stessa.


P. Q. M.


La Corte di Appello di Napoli - ottava sezione civile - con definitiva pronunzia sulla causa di appello di cui in narrativa, così provvede:
1) Rigetta l'appello proposto da e in vista della riforma Parte_1 Parte_2 Parte_3
della sentenza del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere n. 682/2021, pubblicata il 15.03.2021.
2) Condanna e , in solido tra loro, al rimborso delle spese Parte_1 Parte_2 Parte_3
del giudizio di appello sostenute dal che si liquidano in € 20.119,00 per compensi Controparte_1
professionali, oltre rimborso forfettario delle spese in misura pari al 15% ed accessori di legge, distraendo la somma in favore dell'avv. Gaetano Ucciero dichiaratosi antistatario.
2) Dà atto dell'applicabilità, a carico di e , di una sanzione Parte_1 Parte_2 Parte_3
pari al contributo unificato dovuto per la proposizione dell'appello.
Così deciso in Napoli, in camera di consiglio, il 14.11.2025.
IL PRESIDENTE IL CONSIGLIERE EST.
Dr. Alessandro Cocchiara Dr. Alberto Canale

La presente sentenza è stata redatta con la collaborazione del M.O.T. dr. Luca Maffei.
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