n. 61/2025 RG

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE D'APPELLO DI BRESCIA SEZIONE III CIVILE
composta dai Magistrati: Maria Grazia Domanico Presidente Francesca Caprioli Consigliere rel. est. Marialuisa Tezza Consigliere aus.
ha pronunciato la seguente S E N T E N Z A nel giudizio in grado di appello proposto con ricorso depositato in data 26.1.2025 da nato in [...] il [...], rappresentato e difeso dall'Avv. Afrune Stefano del Parte_1
Foro di Brescia APPELLANTE nei confronti di
(C.F. ), rappresentato e Controparte_1 P.IVA_1 difeso ope legis dall'Avvocatura distrettuale dello Stato presso la quale ha eletto domicilio APPELLATO con l'intervento del Procuratore Generale presso la Corte d'Appello di Brescia
Oggetto: appello avverso la sentenza n. 210/2025 emessa dal Tribunale di Brescia in data 16.1.2025, pubblicata e notificata in pari data, pronunciata nella causa iscritta a ruolo numero R.G. 14141/2024.
CONCLUSIONI DELLE PARTI: APPELLANTE: accertare il diritto a formalizzare domanda di protezione complementare sulla base della volontà manifesta a mezzo pec e di persona presso gli Uffici Questori, con vittoria di spese.

MINISTERO APPELLATO: 1) in via pregiudiziale, in rito, accertare e dichiarare l'inammissibilità dell'appello avversario;
2) in via principale, nel merito, respingere l'appello avversario, siccome infondato;
3) in ogni caso, con vittoria di spese e onorari

PROCURATORE GENERALE: osserva: premesso che è pienamente condivisibile l'orientamento espresso dallo stesso Tribunale di Brescia nell'ordinanza in data 22/23.12.24 nel procedimento n. 13559-1/2024 R.G. e dal Tribunale di Roma nella sentenza in data 10.7.24 nel procedimento n. 40163/2023 R.G., allegate dall'appellante, appare dirimente il fatto che l'attuale appellante non abbia
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dimostrato di aver inviato la richiesta alla Questura e neppure che vi sia stato da parte della Questura un rifiuto di formalizzare la domanda di protezione speciale, fissando il relativo appuntamento;
sotto questo profilo, va rilevato che la mail prodotta dall'appellante è riferita ad altra persona;
chiede, pertanto, il rigetto dell'appello.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Con ricorso ex art. 281 decies CPC depositato in data 15.11.2024 esponeva quanto segue: Parte_1 il ricorrente era giunto in Italia il 3.6.2022 e viveva a Brescia in Via Papa Giovanni n. 108; in data 8.11.2024 aveva presentato personalmente presso gli uffici della di Brescia e a mezzo PEC CP_1 tramite il difensore domanda di permesso di soggiorno per protezione complementare avendo il ricorrente una relazione sentimentale con una connazionale presente sul territorio nazionale e una provata posizione lavorativa seria e attuale;
con PEC trasmessa in data 13.11.2024 al difensore del ricorrente la Questura di Brescia, in relazione ad un altro straniero che si trovava però nella medesima posizione del ricorrente, aveva comunicato quanto segue: “spett.le Avvocato, al fine di evitare fraintendimenti, comunico quanto segue. La protezione che lei definisce complementare (rectius: speciale), dall'entrata in vigore del DL 20/2023, come noto, non può più essere chiesta direttamente al Questore, bensì viene(eventualmente) riconosciuta dalla Commissione Territoriale, in via subordinata, nel contesto della procedura di protezione internazionale. Pur a conoscenza della consistente dottrina sul punto, questo Ufficio, in assenza di indicazioni normative che lo consentano, si trova nella materiale impossibilità di acquisire le istanze di protezione speciale. La pec precedentemente trasmessa, invero, si riferiva alla necessità, per il Suo assistito, di presentarsi direttamente in Questura per ottenere l'appuntamento per protezione internazionale, al momento unica via percorribile. Il giorno dell'appuntamento il Suo assistito ha chiarito agli operatori come non fosse sua intenzione presentare domanda di protezione internazionale, per il che - non potendosi acquisire l'istanza di protezione complementare - ha lasciato l'Ufficio”; in sostanza la pec della Questura evidenziava come quell'Ufficio non riteneva operante la protezione minore in via autonoma. Tutto ciò premesso, chiedeva che il Tribunale accertasse il diritto del ricorrente a formalizzare domanda di protezione complementare sulla base della volontà manifestata a mezzo pec e di persona presso gli uffici questori.
Il ricorrente presentava istanza cautelare nella quale chiedeva che fosse ordinato alla Questura di ricevere e formalizzare la domanda di protezione avanzata dal e il Giudice con decreto 19.11.1019 Pt_1 rigettava la domanda non ritenendo l'urgenza.
In data 3.1.2025 si costituiva in giudizio il chiedendo il rigetto del ricorso e Controparte_1 Cont valutare l'eventuale condanna del ricorrente al risarcimento dei danni ex art. 96 co. 3 : eccepiva il difetto di interesse ad agire del ex art. 100 CPC: allo stato, nonostante il ricorso fosse stato Pt_1 strutturato nella forma di impugnazione avverso “diniego e inerzia degli uffici della Controparte_3
“ in ordine alla domanda del di “protezione complementare” (recte
[...] Pt_1
“speciale”) presentata in via autonoma alla Questura di Brescia, l'Amministrazione non aveva ancora assunto alcuna determinazione negativa nei confronti dell'interessato il quale asseriva di avere presentato domanda di protezione speciale in data 8.11.2024 pur non provandolo. Non era ancora spirato il termine di sessanta giorni previsto in generale in materia di rilascio del permesso di soggiorno dall'art. 5 comma
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D.Legs 286/98 e pacificamente applicabile anche alla protezione speciale;
peraltro l'eventuale spirare del termine di sessanta giorni non avrebbe prodotto alcun effetto provvedimentale né di segno positivo né negativo: infatti il Tribunale di Brescia nel proc. R.G. n. 585/2024 aveva recentemente affermato che:
“la protratta inerzia [dell'Amministrazione] debba essere qualificata come mero silenzio – inadempimento, giacché l'inutile decorso del termine […] non ha deprivato l'Amministrazione del potere di statuire nel merito, tanto che essa ben avrebbe potrebbe dare impulso, seppure tardivamente, alla procedura – come in effetti è poi avvenuto”. Comunque la domanda del era stata formulata in Pt_1 data successiva a quella dell'entrata in vigore della legge 50/2023 (6.5.2023) la quale ha imposto di conformare le domande di protezione speciale all'iter procedimentale prescritto in materia di protezione internazionale (secondo le modalità previste dal d.lgs. 25/2008). Infine il ricorso al Tribunale era stato depositato il 15.11.2024, dopo soli 7 giorni dalla presentazione dell'istanza di protezione speciale. Quindi il ricorrente andava condannato ai sensi dell'art. 96 III comma CPC. Rispettivamente in data 12.1.2025 e in data 13.1.2025 parte ricorrente e parte resistente depositavano note scritte in sostituzione dell'udienza, nelle quali insistevano per l'accoglimento delle conclusioni già formulate.
Con sentenza n. 210/2025 pubblicata il 16.1.2025, qui oggetto di appello, il Tribunale di Brescia ha dichiarato il ricorso inammissibile e ha condannato il ricorrente alla rifusione in favore del
[...]
delle spese processuali sulla base della seguente motivazione: CP_1
. il ricorrente aveva chiesto che l'amministrazione resistente fosse condannata a ricevere la sua domanda di protezione speciale in via autonoma, ossia senza l'avvio di un procedimento di protezione internazionale, e aveva fondato il ricorso sulla posizione assunta dalla Questura in altro caso (doc. 4) nel quale la Questura aveva affermato che è possibile presentare domanda di protezione complementare solo in via subordinata insieme a quella di protezione internazionale.
. il ricorrente non aveva prodotto, come rilevato da parte resistente, la prova dell'invio via pec dell'istanza e comunque non era possibile pronunciarsi sulle domande proposte dal ricorrente nel presente giudizio avente ad oggetto una posizione giuridica sulla quale non si era pronunciata l'amministrazione alla quale non era stata presentata un'istanza;
. anche ammesso di ritenere provata la presentazione di istanza amministrativa il giorno 8.11.2024 la conclusione non mutava perché non ci sono norme che attribuiscano efficacia provvedimentale (positiva o negativa) all'omessa conclusione del procedimento entro il termine, pertanto il silenzio dell'amministrazione non era equiparabile a diniego.
. in ogni caso sarebbe dubbio l'interesse del ricorrente alla trattazione dell'istanza amministrativa secondo una determinata scansione procedimentale, al più tale interesse potrebbe sorgere ed essere fatto valere impugnando la decisione che definisce il procedimento, evidenziando un'erronea applicazione della normativa procedimentale.
. le spese di lite, stante il rigetto del ricorso, erano da porre a carico del ricorrente e si liquidavano secondo i parametri previsti per le cause di valore indeterminato, complessità bassa, fase di studio e introduttiva.
. la precedente decisione cui il ricorrente aveva fatto riferimento - riguardante un caso differente essendo stato trattato in via cautelare - escludeva l'applicazione dell'art. 96 CPC invocato da parte resistente.
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Avverso tale sentenza pubblicata il 16.1.2025, con atto di appello depositato in data 26.1.2025 e notificato il 4.2.2025, ha chiesto che, in riforma dell'impugnata sentenza, fosse accertato Parte_1 il suo diritto a formalizzare domanda di protezione internazionale complementare sulla base della volontà manifestata a mezzo pec e di persona presso gli uffici della Questura;
con vittoria di spese. Deduce:
. il ricorrente aveva chiesto con ricorso ex art. 281 decies CPC che fosse accertato il proprio diritto a formalizzare la domanda di protezione complementare senza domanda di protezione internazionale e anche la protezione complementare, forma di protezione cd minore, integra un diritto soggettivo;

. l'appellante si era presentato personalmente presso gli Uffici della Questura di Brescia per chiedere la protezione complementare e un agente della sezione gli aveva riferito che non era possibile registrare la domanda di protezione complementare;
quindi il difensore del l'8.11.2024 aveva inviato la Pt_1 domanda via pec e la Questura, come risultava dal doc. 4 allegato in primo grado, aveva risposto esprimendo chiaramente e per tutte le situazioni la posizione secondo la quale l'orientamento ministeriale è quello per cui non è più possibile presentare la domanda di protezione minore in Questura e che di conseguenza la Questura non intende provvedere alla registrazione della domanda di protezione speciale;
tale tesi tuttavia, come rilevato dal Tribunale di Brescia in un provvedimento già prodotto in primo grado, costringerebbe i soggetti muniti esclusivamente dei requisiti per l'ottenimento della sola protezione complementare ad invocare, pur senza titolo, anche il riconoscimento dello status di rifugiato o di protezione sussidiaria, con inutile aggravio per le Commissioni Territoriali. E' stato quindi illegittimo il comportamento della Questura che, in occasione dell'accesso del ricorrente all' Controparte_3 della Questura di Brescia, avrebbe dovuto attivare l'iter procedimentale prescritto dal D.Lgs. 25/2008 anche se il ricorrente aveva manifestato la volontà di chiedere la sola protezione minore e non anche quella internazionale.
In data 3.2.2025 il Cons. rel. nominato dal Presidente ha fissato udienza collegiale per la discussione al 15.7.2025, poi rinviata d'ufficio al 16.9.2025.
In data 24.6.2025 si è costituito in giudizio il chiedendo dichiararsi Controparte_1
l'inammissibilità dell'appello e comunque rigettarlo. Richiamando integralmente le difese svolte in primo grado, osserva che il gravame si risolve in una generica critica della sentenza di prime cure e sottolinea che, nonostante il ricorso del Bullari fosse strutturato come impugnazione avverso un diniego o una revoca di permesso di soggiorno temporaneo per esigenze di carattere umanitario, in realtà la Questura di Brescia non aveva mai rigettato l'istanza del ricorrente. Peraltro si trattava di istanza del tutto irrituale sicché la Questura non aveva l'obbligo di attivare un procedimento né quindi di concluderlo con un provvedimento espresso: infatti l'istanza del era stata proposta dopo l'entrata in vigore del DL Pt_1
50/2023 (6.5.2023) che impone di conformare le domanda di protezione speciale all'iter procedimentale prescritto in materia di protezione internazionale (modalità previste dal D. Legsl. 25/2008). Peraltro la trattazione dell'istanza di protezione speciale in via autonoma non arrecherebbe comunque alcun beneficio al ricorrente, considerando anche che la ricevuta attestante la presentazione della richiesta di protezione internazionale ha valore di permesso di soggiorno provvisorio ai sensi dell'art. 4, comma 3 d.lgs. n. 142/2015.
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In data 11.8.2025 il Procuratore Generale ha chiesto il rigetto dell'appello rilevando che l'appellante non aveva dimostrato né di avere inviato la richiesta alla Questura né che vi fosse stato da parte della Questura un rifiuto di formalizzare la domanda di protezione speciale fissando il relativo appuntamento, tra l'altro, l'e-mail prodotta dall'appellante è riferita ad altra persona.
All'udienza del 16.9.2025 non compariva l'appellante mentre compariva parte appellata che si riportava ai propri atti e la Corte tratteneva la causa in decisione con termine di 30 giorni per il deposito della sentenza ai sensi dell'art. 281 sexies ultimo comma CPC.

MOTIVI DELLA DECISIONE Va subito rilevato che già in primo grado la difesa del ricorrente aveva prodotto la pec datata 8.11.2024 con ricevuta di consegna dell'invio da parte del difensore del alla Questura della domanda di Pt_1 protezione speciale del Bullari (ultimo allegato al ricorso sub “allegato semplice notifica”) sicché non è corretto quanto si legge nella sentenza, ovvero che il ricorrente non aveva provato l'invio in Questura dell'istanza di protezione speciale del Bullari. La Questura ha allegato la mancanza di prova dell'invio della domanda del ma, a fronte del succitato documento che attesta la consegna della pec Pt_1 all'indirizzo della Questura, nulla ha dedotto. E' vero che nel momento in cui il propose ricorso al Tribunale la Questura non aveva ancora Pt_1 rigettato la sua domanda, come pure è vero che il ricorso venne depositato il 15.11.2024, quando la Questura era ancora ampiamente entro i 60 giorni stabiliti dall'art. 5 comma 9 TU Imm. per la decisione sull'istanza (proposta l'8.11.2024)¹: è però vero che la Questura di Brescia con pec del 13.11.2024 (doc.
4 allegato al ricorso in primo grado) aveva anticipato al difensore del che evidentemente aveva Pt_1 appena presentato istanza analoga per altro soggetto, la posizione della Questura di Brescia di non ritenere ricevibile la sola domanda di protezione speciale e gli aveva comunicato espressamente che l'unica strada era quella di presentare in Questura anche domanda di protezione internazionale. E ora sono ormai ampiamente decorsi i 60 giorni e, dopo dieci mesi dalla domanda, non risulta che la Questura si sia pronunciata sulla domanda del (del resto questo è appunto giustificato dal fatto Pt_1 che ritiene la domanda del “irricevibile” per il motivo espresso nella pec del 13.11.2024 CP_1 Pt_1 sia pure riferita ad altro soggetto che aveva fatto istanza identica a quella del . Pt_1
Si tratta quindi di rispondere alla domanda se sia possibile proporre alla Questura autonoma domanda di protezione speciale, senza cioè che sia contestualmente richiesta anche la domanda di protezione internazionale (status di rifugiato o protezione sussidiaria). Va premesso che l'istituto denominato protezione “speciale” è nato nel 2018 con il D.L. n. 113/2018, col quale è stata abrogata la protezione umanitaria prevista nell'art. 5 comma 6 T.U. Imm. che prevedeva che il Questore, in caso di ritenuta insussistenza dei presupposti per il rilascio o il rinnovo del permesso di soggiorno secondo le regole ordinarie per le varie tipologie di permessi, doveva verificare l'esistenza di “seri motivi, in particolare di carattere umanitario o derivanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano” tali da consentire comunque il rilascio del titolo di soggiorno.
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Questa tutela era riconoscibile direttamente dal Questore (art. 5 comma 6 T.U.) oppure nell'ambito di procedura amministrativa per il riconoscimento di protezione internazionale, dapprima da parte della Commissione Centrale per il diritto d'asilo e poi dal 2002 dalle Commissioni Territoriali;
dal 2008 poteva essere concessa qualora lo status di rifugiato e la protezione sussidiaria non venivano ritenute riconoscibili ma la Commissione Territoriale ravvisava i presupposti per il rinvio al Questore ai sensi dell'art. 5, co. 6, T.U. Imm: dunque fino al 2018 la protezione umanitaria poteva essere riconosciuta in due distinti percorsi amministrativi. In seguito col D.L. n. 113/2018 la protezione umanitaria di cui all'art. 5, co. 6, T.U. Imm è stata abolita ed è stata introdotta una nuova forma protezione, denominata “speciale”, concedibile solo nell'ambito di procedimento volto all'ottenimento della protezione internazionale e solo (art. 19 comma 1 e 1.1 TU Imm.) nei casi in cui non è ammessa l'espulsione, ovvero nei casi in cui vi è il rischio che lo straniero venga nel Paese di origine sottoposto a tortura o trattamenti inumani o degradanti o qualora ricorrano gli obblighi di cui all'art. 5 comma 6 (obblighi costituzionali o internazionali dello Stato Italiano) o qualora l'allontanamento dall'Italia comporterebbe una violazione del diritto al rispetto della vita privata e familiare, a meno che sia necessario per ragioni di sicurezza nazionale. In seguito col D.L. n. 130/2020 è stato reintrodotto il “doppio canale” attraverso cui chiedere il riconoscimento della protezione speciale secondo i presupposti delineati nei succitati commi 1 e 1.1: ossia o nell'ambito della procedura di protezione internazionale oppure, alternativamente, con domanda presentata direttamente al Questore, con onere di acquisizione del parere obbligatorio e vincolante della commissione territoriale (art. 19, comma 1.2, T.U. Imm.). Infine con l'art. 7 D.L. n. 20/2023, entrato in vigore l'11.3.2023, è stato soppresso il terzo e quarto periodo del comma 1.1 dell'art. 19 T.U. Imm., laddove stabiliva che non era ammessa l'espulsione o il respingimento qualora vi erano motivi per ritenere che l'allontanamento dal territorio nazionale comportasse una violazione del diritto al rispetto della vita privata e familiare: in questo modo è stata eliminata la possibilità di concessione della protezione speciale basata esclusivamente sui rischi per la vita privata e familiare. Poi, in sede di conversione, il 6.5.2023, il legislatore ha abrogato sia la parte dell'art. 19, co. 1.2, T.U. Imm. in cui era previsto il diritto di chiedere il riconoscimento della protezione speciale direttamente al Questore, sia l'art. 6, co. 1-bis, lett. a), T.U. Imm., in cui era prevista la convertibilità in permesso di soggiorno per motivi di lavoro del permesso per protezione speciale rilasciato ai sensi dell'art. 32, co. 3, D.Lgs. n. 25/2008. Ciò premesso, questa Corte condivide quanto affermato da alcuni giudici di merito secondo cui (Trib. Roma sentenza resa il 10.7.2024 nel proc. 40613/2023; Trib. Bologna proc. n. 4443/2024 sent. 28.6.2024 e sent. resa nel proc. 7460/2024; Tribunale di Catanzaro ordinanze rese nei procc. 290/2025, 138/2025 e 151/2025, Tribunale di Bari proc. n. 3826725 provvedimento emesso in data 11.4.2025), essendo tuttora presente nel Testo Unico Immigrazione e non essendo stata abrogata dal DL 20/2023 la previsione contenuta nell'art. 19 comma 1.1, ovvero il divieto di espulsione dello straniero non solo nel caso in cui il rimpatrio nel Paese di origine possa esporlo a persecuzioni o a subire trattamenti inumani o degradanti ma anche qualora il suo allontanamento dall'Italia costituirebbe violazione degli obblighi costituzionali e internazionali di cui all'art. 5 comma 6 TU Imm tra i quali vi è quello di rispetto della vita privata e familiare ex art. 8 CEDU.
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Vista quindi l'inespellibilità del cittadino straniero e il diritto dello stesso ai sensi dell'art. 19 comma 1.2² ad ottenere la protezione speciale nei casi in cui l'espulsione venga a ledere il diritto al rispetto della vita familiare o privata, deve riconoscersi allo stesso la possibilità di domandare all'autorità amministrativa di accertare se egli appunto si trovi in una delle situazioni di inespellibilità che danno diritto alla protezione speciale. E l'organo deputato a ricevere tale domanda è la Questura che, ai sensi dell'art. 6 D. Legsl. 25/2008, è deputata a ricevere anche la domanda di protezione internazionale. In conclusione si ritiene che, anche in mancanza di una previsione come quella che era contenuta nel comma 1.2. dell'art. 19 T.U. Imm., da un lato la Questura debba verificare sempre se vi sia un divieto di espulsione e d'altro lato che vi sia il diritto del cittadino straniero di richiedere anche in via autonoma tale riconoscimento. Pertanto la protezione speciale può essere richiesta in Questura sia nell'ambito di una domanda più ampia di protezione internazionale sia in via del tutto autonoma, ovvero anche quando non è richiesto dal cittadino straniero lo status di rifugiato o la protezione sussidiaria. D'altro canto, come correttamente rilevato nell'ordinanza del Tribunale di Brescia n. 17193/2024 prodotta dall'appellante in primo grado, non avrebbe senso costringere i soggetti muniti dei requisiti per la sola protezione speciale ad invocare, pur senza titolo, anche il riconoscimento dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria con inutile aggravio di lavoro per l'Amministrazione.
La domanda dell'appellante va quindi accolta e in riforma della sentenza impugnata va accertato e dichiarato il diritto del sig. a formalizzare la domanda di protezione speciale presso gli uffici della Pt_1
Questura, naturalmente impregiudicata la possibilità che poi la Questura non accolga e rigetti la domanda ove ritenga non sussistenti i requisiti di legge, acquisito il parere obbligatorio della Commissione Territoriale.
Si ritiene di disporre la compensazione delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio essendosi in presenza di questione interpretativa in effetti dibattuta e non pacifica (vi sono Tribunali infatti che ritengono di seguire l'interpretazione più letterale secondo cui la Questura può rifiutarsi di ricevere la domanda di protezione speciale presentata autonomamente, tesi nel presente giudizio sostenuta dalla Questura di Brescia).



P. Q. M.

la Corte d'Appello di Brescia, sull'appello proposto da avverso la sentenza del Tribunale Parte_1 di Brescia n. 210/2025 pubblicata il 16.1.2025 resa nel proc. 14141/2024, nel contraddittorio delle parti e sentito il PG, così decide:
. in accoglimento dell'appello, accerta e dichiara il diritto di a presentare alla Questura Parte_1 autonoma domanda di protezione “speciale”.
. compensa le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.
Brescia, 16.9.2025 ² L'art. 19 comma 1.2 TU Imm. prevede appunto che venga rilasciato dalla Questura un permesso di soggiorno per protezione speciale nelle ipotesi di rigetto della domanda di protezione internazionale e ove ricorrano i requisiti di cui ai commi 1 e 1.1. 7 n. 61/2025 RG
il Consigliere rel. est. il Presidente Francesca Caprioli Maria Grazia Domanico
8 1. DA COMPARE FOOTNOTE PAGES ¹ Il termine previsto dall'art. 5 comma 9 TUI è da ritenersi applicabile a tutte le richieste di rilascio di permesso di soggiorno.