R.G.N. 664/2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DI MILANO
Sezione Terza Civile nelle persone dei seguenti magistrati:
Dott. Roberto Aponte Presidente
Dott. Adriana Cassano Cicuto Consigliere relatore
Dott. Fulvio Bernabei Consigliere ha pronunciato la seguente:
SENTENZA nella causa iscritta al numero di ruolo sopra riportato promossa con ricorso depositato il
06.03.2024
DA
(C.F. ), elettivamente domiciliato in Via San Parte_1 C.F._1
Giovanni Sul Muro N. 18, Milano, presso lo studio dell'avv. BRUNO BIANCHI (C.F.
), che lo rappresenta e difende come da delega in atti. C.F._2
RICORRENTE
CONTRO
(C.F. , elettivamente Controparte_1 P.IVA_1 domiciliata in Galleria San Babila 4/a, Milano, presso lo studio dell'avv. CERAMI CARLO
(C.F. , che la rappresenta e difende in via congiunta e disgiunta con C.F._3
l'avv. Mauro Ballerini, come da delega in atti.
RESISTENTE
OGGETTO: Controversie di competenza del Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche, causa assunta in decisione all'udienza collegiale del 29.11.2025, sulle seguenti conclusioni:
Per : Parte_1
“Piaccia, all'Il.mo Tribunale adito, previ gli opportuni accertamenti di rito, contrariis reiectis, cosi giudicare:
pagina 1 di 9 In via preliminare: valutare, alla luce delle argomentazioni esposte, l'opportunità di sollevare questione di legittimità costituzionale dell'art. 100, comma 7 della Legge n. 126/2020 nella parte in cui limita l'applicazione del meccanismo deflattivo del contenzioso alle sole concessioni demaniali marittime, escludendo quelle lacuali e fluviali;

In via principale: - annullare il provvedimento Prot. n. 10721 del 16.07.2021 dell'Autorità di
Bacino Laghi Garda e Idro, con il quale veniva rigettata l'istanza di definizione del contenzioso demaniale ai sensi dell'art. 100, comma 7 della Legge n. 126/2020; con ogni conseguente effetto;

- quantificare gli importi dovuti a titolo di indennità per occupazione delle aree demaniali tenendo conto del termine prescrizionale applicabile alla fattispecie de qua;

In via istruttoria: con ogni più ampia riserva istruttoria.”

PER AUTORITA' DI AC GH DI AR E RO:
“Voglia il Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche adito
Rigettare il ricorso avversario.
Con vittoria di spese e di onorari.”

FATTO E MOTIVI DELLA DECISIONE
Con ricorso depositato in data 6 marzo 2024, ricorreva

contro

AUTORITÀ Parte_1
DI AC GH AR E RO innanzi al Tribunale regionale delle acque pubbliche presso la Corte d'Appello di Milano.
Il sig. stipulando con il sig. l'atto di compravendita (Rep. n. 14370/45230) in data Pt_1 Per_1
31.07.2012, diveniva proprietario del compendio immobiliare antistante l'area demaniale sita nel Comune di Sirmione, identificata catastalmente al foglio 4, mappali nn. 227 e 74.
Per detta area, pari a 758,00 mq., era stata rilasciata al sig. una concessione demaniale ad Per_1 uso giardino, con accesso al lago in zona extra portuale, avente durata un anno, con scadenza il
31.12.2007, non rinnovata.
Nel predetto atto di compravendita l'esponente si impegnava a versare in favore dell'allora una somma Controparte_2 di euro 58.432,88 a titolo di importo dovuto e non corrisposto dal venditore per l'occupazione della suddetta area demaniale, come definito nell'atto di transazione tra lo stesso e il . CP_2
In data 14.11.2017 il sig. corrispondeva la somma relativa all'annualità 2017; in data Pt_1
23.03.2021, con la nota Prot. n. 6164, l'Autorità di Bacino Laghi Garda e Idro aggiornava all'anno 2020 la somma dovuta dall'istante, quantificandola in euro 119.764,45, comprensiva,
pagina 2 di 9 oltre che del menzionato importo, anche della cifra di euro 61.331,57, relativa al periodo 2012-
2020. Con successive note, l'Autorità confermava al sig. le dovute debenze, Pt_1 specificando – in risposta alla memoria dell'esponente – di non poter accogliere la richiesta di prescrizione quinquennale relativamente agli indennizzi.
Il sig. rilevava che il D.L. n. 104/2020, così come convertito dalla Legge n. 126/2020, Pt_1 prevedesse una serie di disposizioni eccezionali in materia di concessioni del demanio marittimo, lacuale e fluviale, al fine di deflazionare il contenzioso demaniale. Secondo il comma 7 dell'art. 100, infatti: “al fine di ridurre il contenzioso relativo alle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, derivante dall'applicazione dei criteri per il calcolo dei canoni ai sensi dell'articolo 03, comma 1, lettera b), numero 2.1), del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, nel testo vigente fino alla data di entrata in vigore del presente decreto, i procedimenti giudiziari
o amministrativi pendenti alla data di entrata in vigore del presente decreto, concernenti il pagamento dei relativi canoni, possono essere definiti, previa domanda all'ente gestore e all da parte del concessionario, mediante versamento: Controparte_3
a) in un'unica soluzione, di un importo, pari al 30 per cento delle somme richieste dedotte le somme eventualmente già versate a tale titolo;

b) rateizzato fino a un massimo di sei annualità, di un importo pari al 60 per cento delle somme richieste dedotte le somme eventualmente già versate a tale titolo”.
L'esponente chiedeva all'Autorità di interpretare la norma nel senso costituzionalmente orientato, ossia di parificare il regime delle concessioni demaniali marittime e di quelle fluviali e lacuali all'estensione di durata delle stesse, così da poter corrispondere la somma dovuta e ridotta ai sensi dell'art. 100, comma 7 del D.L. 104/2020.
Tuttavia, l'Autorità adita, attenendosi al dato testuale della norma, escludeva la sua applicabilità alle acque interne.
Pertanto, il sig. presentava ricorso innanzi al Tribunale Superiore delle Acque pubbliche Pt_1 ex art. 143 del R.D. n. 1775/1933 che, con pronuncia n. 174/2023, dichiarava il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, statuendo che la controversia rientrasse nella giurisdizione del TRAP.
Attesa quindi la competenza del TRAP presso la Corte d'Appello di Milano, la difesa ha riassunto il giudizio sulla base dei seguenti motivi:
1)Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 100 comma 7 della L. 126/2020. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 3 e dell'art. 41 della Costituzione. Incostituzionalità manifesta.
pagina 3 di 9 La difesa contesta il comma 7 dell'art. 100 della L. 126/2020, che limita il meccanismo deflattivo ai soli contenziosi demaniali marittimi, escludendo quelli lacuali e fluviali. Tale esclusione, secondo la difesa, viola i principi costituzionali di uguaglianza, libertà economica e concorrenza, danneggiando gli operatori del demanio lacuale e fluviale.
Richiamando il comma 1 della stessa norma, che equipara le concessioni marittime, lacuali e fluviali in tema di durata, la difesa invoca un'interpretazione estensiva anche per la deflazione del contenzioso.
Alla luce di quanto dedotto e ove non direttamente accoglibile il motivo di censura proposto, la difesa chiede al Tribunale regionale delle acque pubbliche di sollevare questione di legittimità costituzionale della norma citata per violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione, a fronte dell'irragionevole disparità di trattamento di situazioni identiche.
2) Sull'accertamento delle somme dovute e sull'intervenuta prescrizione. Eccesso di potere per sviamento, travisamento ed erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto.
In caso di occupazione senza titolo di un'area demaniale, spetta all'Amministrazione provare l'an e il quantum del danno subito, al fine di ottenere un corrispettivo risarcitorio dall'utilizzatore.
Il diritto di credito spettante all'Amministrazione, dunque, ha natura risarcitoria e, per l'effetto, si prescrive nel termine quinquennale di cui all'art. 2497 c.c. (cfr. sent. n. 617/2015 della Corte
d'Appello di Brescia che, in materia di occupazione sine titulo di un'area demaniale, afferma la natura extracontrattuale dell'illecito posto in essere dall'occupante, soggetto alla prescrizione quinquennale).
La difesa invoca, pertanto, la sussistenza del termine prescrizionale nei termini sopra eccepiti.
In data 13 marzo 2024 si costituiva l'Autorità di Bacino Laghi di Garda e Idro, chiedendo il rigetto del ricorso avversario.
In relazione alla asserita violazione e falsa applicazione dell'art. 100 comma 7 L. 126/2020 e artt. 3 e 41 Cost., l'Amministrazione afferma l'inammissibilità e infondatezza della pretesa del ricorrente deducendo:
-l'applicabilità dell'intera disciplina in esame alle sole concessioni demaniali marittime;

-l'applicabilità della speciale riduzione di cui al comma 7 in relazione ai procedimenti giudiziari o amministrativi pendenti alla data di entrata in vigore del decreto, ossia al 14 agosto 2020, previa presentazione dell'istanza entro il 15 dicembre 2020 e pagamento dell'importo entro il
30 settembre 2021.
Non sussiste, a detta dell'Autorità, la disparità di trattamento atteso che “il legislatore statale ha inteso regolare la materia che appartiene alla sua competenza (appunto quella afferente al
pagina 4 di 9 demanio marittimo), riservando alla legislazione regionale la regolamentazione della materia afferente al demanio lacuale”.
Ad ogni modo, l'Autorità rileva la mancata applicabilità della norma al caso di specie poiché alla data di entrata in vigore del decreto non pendeva alcun procedimento amministrativo o giudiziario relativo al pagamento del canone, oltre che l'istanza veniva formalizzata solo in data
15 giugno 2021, quindi oltre il termine previsto (che, consentiva di pagare l'importo dovuto e non versato, entro il 30 settembre 2021).
Da ultimo l'Autorità rileva che il ricorrente pretende di applicare la norma alla materia della occupazione senza titolo e per l'effetto al pagamento degli indennizzi per occupazione illegittima e non a quella del pagamento dei canoni per occupazione legittima.
Quanto all'accertamento delle somme dovute ed intervenuta prescrizione, l'Autorità afferma la natura decennale e non quinquennale della prescrizione in materia. Inoltre, specifica che il decorso del termine prescrizionale risulta interrotto da numerosi e successivi atti già richiamati
(“il riconoscimento dello stesso ricorrente contenuto nell'atto di compravendita 31 luglio 2012
(doc. n. 2); l'ingiunzione di pagamento dell'Autorità 1^ giugno 2015 n.5468 (doc. n.3); la e- mail del ricorrente 22 maggio 2017 (doc. n.4); il provvedimento dell'Autorità 27 luglio 2017 n.
7457 prot. (doc. n. 5); la e-mail del ricorrente 4 ottobre 2017 (doc. n. 6); il provvedimento dell'Autorità 16 ottobre 2017 n. 10165 prot. (doc. n.7); la comunicazione dell'Autorità 23 marzo 2021 n.6164 prot. (doc. n. 8); l'atto dell'Autorità 17 maggio 2021 n.8899 prot. (doc. n.
11); la comunicazione dell'Autorità 28 maggio 2021 n. 9299 prot. (doc. n. 13); il finale provvedimento dell'Autorità 16 luglio 2021 n. 10721 prot. l'Autorità d Bacino opponeva diniego
(doc. n. 15)”).
Infine, osserva che non spetta all'Autorità provare la misura del danno, in quanto l'art. 53 della legge regionale n. 6/12 regola espressamente la materia afferente al pagamento dell'indennizzo per occupazione abusiva dell'area demaniale lacuale, costituendo un adeguato “parametro- criterio di liquidazione”.
CP_ Nella memoria presentata il 29 gennaio 2025, il ricorrente – contrariamente all' resistente
- ribadiva la tesi a sostegno di una parificazione di trattamento per soggetti che operano in settori demaniali, in quanto è tale da escludere la compressione delle competenze riservate alle
Regioni nella regolamentazione della materia del demanio lacuale.
Quanto alla asserita tardività dell'istanza, il sig. rilevava l'assenza di una specifica Pt_1 previsione che espressamente preveda il termine del procedimento come perentorio, che invece
è da intendersi come meramente sollecitatorio o ordinatorio.
pagina 5 di 9 In via ulteriore, il ricorrente affermava che il comportamento illegittimo di chi occupa, senza titolo, un'area demaniale integra un fatto illecito dal quale sorge il diritto al risarcimento del danno che, ai sensi dell'art. 2947 comma 1 c.c., si prescrive in cinque anni.
Non rilevano, sul punto, gli atti interruttivi della prescrizione richiamati dall'Ente, in quanto a seguito dell'ingiunzione di pagamento notificata al ricorrente nel giugno 2015, è stata comunicata una richiesta di corresponsione del credito nel marzo 2021 quindi solo dopo il termine di prescrizione di cui sopra.
Sulla scorta delle complessive argomentazioni dedotte, la difesa insisteva nella richiesta di accoglimento delle conclusioni rassegnate nell'atto introduttivo del presente giudizio.
In data 4 marzo 2025 l'Autorità di Bacino Laghi Garda e Idro replicava alla memoria di controparte ribadendo l'applicabilità dell'art. 100 comma 7 l. n. 126/2020 solamente ai canoni demaniali marittimi. Secondo la norma, la speciale riduzione di cui al comma 7 riguarda i procedimenti giudiziari o amministrativi pendenti alla data di entrata in vigore del presente decreto, ossia al 14 agosto 2020, previa presentazione dell'istanza entro il 15 dicembre 2020 e pagamento dell'importo entro il 30 settembre 2021. La difesa ribadiva, così, la natura perentoria dei termini predetti.
Non sussiste, inoltre, nessuna disparità di trattamento, in quanto il legislatore nazionale ha inteso attribuire alla legislazione regionale la materia afferente al demanio lacuale, riservando la propria competenza in materia di demanio marittimo.
Riguardo alla prescrizione, versandosi nella fattispecie di indennizzi per occupazione abusiva e non già di canoni concessori non pagati, il termine prescrizionale è decennale (cfr. Cass. sez. un., 22.05.23 n. n.14038).
In data 18.03.2025, il Giudice istruttore fissava l'udienza del 25 marzo 2025 per la precisazione delle conclusioni.
In data 25.03.2025, il Giudice istruttore fissava l'udienza del 29 ottobre 2025 per la discussione avanti al Collegio, indicando il termine per il deposito di note conclusionali sino a sette giorni prima dell'udienza.
***
Il ricorso è infondato e va pertanto integralmente rigettato.
Preliminarmente, la questione di legittimità costituzionale sollevata appare manifestamente infondata, atteso che la disposizione normativa oggetto di censura è suscettibile di applicazione in conformità ai principi costituzionali evocati, senza determinare alcuna violazione degli stessi.
pagina 6 di 9 Non si configura, nel caso di specie, alcuna lesione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, posto che l'art. 100 della legge n. 126 del 2020 non determina una disparità di trattamento tra situazioni che, essendo tra loro disomogenee, non sono equiparabili. La norma, infatti, si limita a disciplinare in modo differenziato fattispecie che presentano elementi distintivi, secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità.
Detta affermazione trova riscontro nell'orientamento interpretativo secondo cui non è ammissibile l'estensione del meccanismo deflattivo, previsto dall'articolo 100, comma 7, alle concessioni demaniali lacuali e fluviali, in virtù di una lettura restrittiva della norma, considerata eccezionale e, pertanto, non suscettibile di applicazione analogica.
Va anche considerato che l'estensione del meccanismo deflattivo a situazioni non previste dalla norma violerebbe il principio di legalità, secondo cui deroghe e benefici fiscali o patrimoniali devono essere stabiliti direttamente dalla legge.
In ogni caso, la questione di legittimità costituzionale prospettata dal ricorrente, oltre che palesemente infondata, è priva di rilevanza. L'applicazione della norma invocata dal ricorrente, infatti, prevede la possibilità di definire i procedimenti giudiziari o amministrativi pendenti alla data del 14 agosto 2020 (data di entrata in vigore del d.l. 104/2020 conv, in l. 126/2020), mediante presentazione di istanza entro il 15 dicembre 2020 (e pagamento dell'intero importo dovuto, o della prima rata se rateizzato, entro il 30 settembre 2021). Nella fattispecie detti termini non sono stato rispettati, posto che l'istanza risulta essere stata presentata soltanto in data 15 giugno 2021 e ad essa non è seguito il pagamento di importo alcuno.
Ne deriva che il ricorrente non può beneficiare della disposizione normativa, neppure nell'ipotesi in cui essa venga interpretata in senso estensivo. Tale esclusione risulta già giustificata dalla circostanza che le competenze in materia di demanio lacuale sono state trasferite dallo Stato alle Regioni, rendendo inapplicabile la norma in questione a tali concessioni.
Quanto alla prescrizione, questo Tribunale aderisce all'orientamento delle Sezioni Unite della
Corte di cassazione che, con sentenza n. 14038 del 22 maggio 2023, hanno fornito una qualificazione giuridica chiara e autorevole della pretesa dell'Amministrazione volta ad ottenere il ristoro del pregiudizio patrimoniale derivante da occupazione senza titolo.
In suddetta pronuncia è stato affermato che la “pretesa indennitaria dovuta per l'occupazione sine titulo di un bene demaniale è soggetta alla prescrizione decennale, trattandosi non già del pagamento di canoni relativi a una concessione, da effettuarsi periodicamente ad anno, sibbene del pagamento di una somma, in un'unica soluzione, preordinata a ristorare la subita diminuzione patrimoniale (Cass., Sez.Un., 18 novembre 1992, n.12313). Si è in particolare
pagina 7 di 9 ritenuto, nella citata sentenza di queste Sezioni Unite del 1992, che la persistente utilizzazione di un bene demaniale da parte del concessionario, dopo la scadenza della concessione, legittima la Pubblica Amministrazione ad avvalersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà, senza ricorrere ai poteri autoritativi di tutela, di cui pure è titolare. Il relativo diritto non è assimilabile ad una somma di canoni non corrisposti relativamente al periodo successivo alla scadenza della concessione ed è, pertanto, soggetto alla prescrizione decennale”.
La pretesa dell'Amministrazione deve essere qualificata come indennizzo una tantum, avente natura reintegratoria, non riconducibile alla categoria dei canoni locativi non corrisposti.
La funzione dell'indennizzo, secondo le Sezioni Unite, è quella di compensare la diminuzione patrimoniale subita dal proprietario a seguito dell'occupazione abusiva, e non quella di remunerare un godimento consensualmente concesso.
In via definitiva, tale qualificazione comporta l'applicazione del termine di prescrizione ordinaria decennale ex art. 2946 c.c., e non di quello quinquennale previsto per i canoni locativi
(art. 2948, n. 3, c.c.), coerente con la natura patrimoniale e non periodica del credito.
Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso proposto da va Parte_1 integralmente rigettato con conseguente condanna dello stesso, totalmente soccombente, alla rifusione in favore della delle spese Controparte_1 del presente giudizio che vengono liquidate in relazione al valore indeterminabile della controversia, facendo applicazione dei parametri medi di cui al D.M. 147/22, attesa la media complessità delle questioni trattate, per tutte le fasi del giudizio, in complessivi € 14.103 ( di cui € 2.552,00 per la fase di studio;
€ 1.628,00 per la fase introduttiva;
€ 5.670,00 per la fase di trattazione;
€ 4.253,00 per la fase decisionale), oltre 15% per spese generali, IVA e CPA se e come per legge dovuti.


P.Q.M.


Il Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche presso la Corte d'Appello di Milano, pronunciando sul ricorso introdotto da contro l Parte_1 [...]
, ogni diversa istanza, eccezione e deduzione disattesa, Controparte_1 così dispone:

1. rigetta il ricorso;

2. condanna alla rifusione a favore dell' Controparte_1
delle spese processuali, liquidate nell'importo di complessivi Euro14.103,00, oltre 15%
[...] per spese generali, IVA e CPA come per legge.
pagina 8 di 9 Così deciso in Milano, nella camera di consiglio del 29 ottobre 2025.
Il Consigliere rel. est.
Dott.ssa Adriana Cassano Cicuto Il Presidente
Dott. Roberto Aponte
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