R. G. N. 3846/2022
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE D'APPELLO DI ROMA SEZIONE PRIMA CIVILE riunita in camera di consiglio e composta da Diego Rosario Pinto Presidente Giovanna Gianì Consigliere relatore Elena Gelato Consigliere all'udienza del 12.11.2025 ha pronunciato, dando lettura del dispositivo, la seguente: SENTENZA (ex artt. 429-437 c.p.c)
nel giudizio di appello iscritto al n. RG 3846 del Ruolo Generale degli Affari contenziosi dell'anno 2022, pendente TRA C.F. Parte_1
, P.IVA ; in persona del legale P.IVA_1 P.IVA_2 rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Mattoni e dall' Avv. Michele Gallotti APPELLANTE E
, in persona del Controparte_1 CP_2
p.t., , C.F. PartitaIVA_3 P.IVA_4
APPELLATA avente ad OGGETTO: appello avverso la Sentenza n. 78/2022 emessa dal Tribunale di Tivoli pubblicata il 25/01/2022 CONCLUSIONI (come da atti introduttivi): Per l'appellante:
“Piaccia all'Ill.ma Corte adita, disattesa ogni contraria istanza siccome infondata in fatto e in diritto, ritenuti fondati i motivi di appello, riformare l'impugnata sentenza n. 78/2022 del tribunale di Tivoli, e per l'effetto così provvedere: in via principale Annullare la opposta ordinanza-ingiunzione n. 343 del 06/12/2018 del
per la intervenuta estinzione Controparte_3
1 dell'obbligazione di pagamento, con conseguente improcedibilità del procedimento sanzionatorio, a seguito della omessa osservanza del termine di 90 giorni di cui all'art. 14 legge 689/81 per la notifica del verbale di accertamento della violazione alle parti interessate. in via subordinata Modificare l'impugnato provvedimento limitatamente all'entità della sanzione dovuta, rideterminandola nella misura di € 35.000,00, quale minimo edittale avuto riguardo al ripristino effettuato, ovvero nella diversa misura ritenuta di giustizia. In ulteriore Subordine Modificare l'entità della sanzione dovuta rideterminandola entro l'importo massimo di € 84.069,35, come da consulenza tecnica di parte allegata;
ovvero nella diversa misura di € 149.140,22 come emerso dalla espletata CTU;
ovvero ancora nella diversa misura ritenuta di giustizia anche tenendo conto dell'avvenuto rispristino;
per l'effetto: in caso di accoglimento della conclusione sub 2 ovvero 3, condannare parte resistente a restituire alla ricorrente la differenza tra l'intero importo della sanzione impugnata ad oggi integralmente versato a rate dalla al Parte_1 Controparte_4
n adempimento della istanza di rateizzazione (all.ti 5 e 11 in atti),
[...]
e l'importo della sanzione così come rimodulato dalla Ecc.ma Corte d'Appello Adita in accoglimento dei motivi di gravame. con vittoria di spese e competenze del doppio grado di giudizio, oltre accessori come per legge. “ Per l'appellato:
“Piaccia all'Ecc.ma Corte adita, contrariis rejectis, A. In via preliminare accertare e dichiarare l'inammissibilità della richiesta di sospensione dell'esecutorietà dell'ordinanza-ingiunzione; B. Nel merito, in via principale, accertare e dichiarare l'inammissibilità dell'appello; C. In via subordinata, e, in ogni caso, rigettare l'appello; Con vittoria di spese, competenze ed onorari.” MOTIVI DELLA DECISIONE Con ricorso tempestivamente depositato la
[...] ha impugnato la sentenza indicata in Parte_1 epigrafe che così ha statuito:
“Rigetta il ricorso. Condanna la parte ricorrente a rimborsare alla parte resistente le spese di lite, che si liquidano in € 7.283,00 per onorari, oltre i.v.a., c.p.a. e 15 % per spese forfettarie” Nel giudizio di primo grado, la Parte_2
[..
[...] aveva proposto opposizione avverso la l'ordinanza-
[...] ingiunzione emessa dal il 6.12.2018 - Controparte_1 sulla base del verbale di accertamento del n. 1/2016, prot. n. 71036 del 02/08/2016 –con cui le era stato ingiunto il pagamento della somma di euro 350.005,60 per la violazione dell'art. 28, comma 3, l. r. del Lazio n. 17/2004, in relazione alla condotta di sconfinamento nell'esercizio dell'attività di coltivazione di una cava di travertino. A sostegno dell'opposizione, la ricorrente aveva dedotto:
- che era intervenuta l'estinzione dell'obbligazione al pagamento della somma ingiunta atteso il superamento del termine di 90 giorni tra la data della constatazione dell'illecito (21-27/10/2015) e quella della notificazione del verbale di accertamento (2/8/2016);
- che la sanzione era stata quantificata in misura eccessiva sulla scorta dell'applicazione di un provvedimento amministrativo illegittimo (determina dirigenziale n. 2 della Area III del Controparte_1
del 16 gennaio 2013) oggetto di separata impugnazione da
[...] parte della società ricorrente;

- che il valore della sanzione doveva essere rideterminato sulla base dei valori reali (e non virtuali) dei materiali estratti contenuti nelle perizie giurate depositate dalle ditte di cava al per il calcolo del CP_1 contributo ambientale;

- che in base all'art. 11 l. 689/81, nella determinazione della sanzione amministrativa doveva tenersi conto dell'opera svolta dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, e, quindi, nel caso di specie del fatto che la società ricorrente aveva proceduto ad attività di ripristino, con eliminazione di qualsiasi pregiudizio a carico del con la conseguenza che la sanzione CP_1 doveva essere ridotta al minimo edittale previsto per legge, ovvero a 35.000,00 euro. Il Tribunale di Tivoli, con la sentenza n. 78/2022, ha respinto la domanda. A fondamento della decisione, il primo Giudice ha ritenuto:
- quanto alla eccezione di intervenuta estinzione della obbligazione di pagamento ex art. 14 L. 689/81, il Tribunale assumeva che dovesse farsi applicazione del principio di legittimità che stabilisce la decorrenza del termine decadenziale ivi previsto dal momento in cui l'attività di verifica di tutti gli elementi dell'illecito era portata a compimento, tenuto conto anche dei tempi necessari per valutare elementi acquisiti e atti preliminari;
che dal primo “Verbale di sopralluogo e constatazione” prot. n. 87841 del 27/10/2015 si evinceva che alla data del sopralluogo,
“non erano ancora stati individuati i dati catastali dello sconfinamento
3 in extra-escavazione”; individuazione che era invece presente nel
“Verbale di accertamento di illecito amministrativo” prot. n. 71036 del 02/08/2016, nel quale i terreni oggetto di sconfinamento venivano indicati come quelli “ della fascia di rispetto dell'Acqua Marcia, terreni distinti al catasto Terreni al F. 24, P.lle 569-582 sezione Le Fosse, sull'area destinata a discarica” ; che, dunque, il tempo utilizzato dall'amministrazione comunale per la comunicazione del verbale di accertamento era “coerente con i tempi necessari per l'accertamento dei dati catastali relativi all'area interessata dallo sconfinamento”; che risultava anche che il avesse dapprima incaricato la società CP_1 ricorrente di procedere all'individuazione di tali terreni, per poi determinarsi infine, a seguito dell'inerzia dell'odierna parte ricorrente, a procedere autonomamente in tal senso.
- che erano infondati anche i motivi sull'asserita illegittimità della quantificazione della sanzione, atteso che l'importo era stato calcolato sulla base di parametri oggetto di determinazione assunta dall'Area specializzata del della cui legittimità non vi era motivo di CP_1 dubitare, con la conseguenza che non si riteneva di fare ricorso all'invocato potere di disapplicazione del provvedimento amministrativo;
non sarebbe stato corretto e avrebbe realizzato in ogni caso una valutazione meramente virtuale del materiale astratto, assumere come riferimento la perizia giurata dell'anno in cui era avvenuta la constatazione dell'attività di estrazione abusiva, non essendovi contezza del momento in cui l'attività era effettivamente avvenuta e potendo la stessa risalire anche ad annualità precedente ovvero riguardare più annualità;
- che, quanto alla pretesa riduzione della sanzione in virtù dell'art. 11 l. 689/1981, la parte ricorrente non aveva offerto elementi che consentissero di ritenere effettivamente eseguita una attività obiettivamente qualificabile come di ripristino dei luoghi. La ha proposto Parte_1 appello avverso la suddetta sentenza articolando diversi motivi. Si è costituito il opponendosi Controparte_5 all'appello opponendosi al suo accoglimento e chiedendola conferma della sentenza. Il giudizio è stato istruito tramite consulenza tecnica. Con il primo motivo - che ha valenza dirimente - l'appellante lamenta l'erroneità della sentenza laddove ha ritenuto, nella specie, rispettato il termine di novanta giorni di cui all'art. 14 l. 689/81. Sostiene l'appellante che, contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale, alla data del sopralluogo del 21/10/2015, ritrascritto
4 nell'omologo verbale di sopralluogo e constatazione del 27/10/2015 n. Prot. 87841, dovevano ritenersi già acquisiti tutti gli elementi necessari per ritenere definito l'accertamento, come dimostra il fatto che, nel successivo verbale di accertamento del 02/08/2016, non risultavano eseguite ulteriori attività rispetto a quanto riscontrato all'atto del sopralluogo. L'equivoco in cui era incorso il giudice di prime cure originava da quanto verbalizzato all'atto di sopralluogo (“al fine di poter quantificare con esattezza le dimensioni dell'invaso e le altezze rispetto al piano di campagna, si richiede alla Società la presentazione di puntuale rilievo topografico informa di perizia giurata che, oltre a rilevare le dimensioni lineari, permetta l'esatta definizione e sovrapposizione dei limiti catastali delle particelle interessate”). Sul punto, l'appellante osserva che i funzionari del CP_1 intervenuti sul posto, disponevano necessariamente delle relative planimetrie catastali, utilizzabili a conferma di quanto materialmente accertato per la più puntuale indicazione dell'area coinvolta, ciò rendendo, peraltro, del tutto irrilevante l'omessa ottemperanza da parte della società alla richiesta di perizia giurata;
inoltre, opina Parte_1 che l'invio, da parte del di separata informativa, contestuale CP_1 al sopralluogo, alle diverse Autorità comunque interessate alla cognizione del caso, considerata dal Tribunale “alla stregua di una prima “notizia” dell'avvenuta commissione dell'illecito”, era, invece, indiretta conferma di completezza delle indagini svolte sin dall'atto del sopralluogo;
che la quantificazione della sanzione pecuniaria, secondo quanto prescritto dalla L.R. Lazio 17/2004 all'art. 28, andava determinata sulla base della quantità e del valore del materiale estratto, nonché della gravità del danno ambientale causato, tutti elementi che, erano nella disponibilità dell'Ente sin dalla redazione del verbale di sopralluogo dell'ottobre 2015. La censura è fondata. La disposizione procedimentale prevede l'obbligo di contestazione immediata, o comunque entro 90 giorni dall'accertamento della violazione, pena l'estinzione dell'obbligazione. La giurisprudenza della Suprema Corte ha fornito una interpretazione del dies a quo di decorrenza del termine che tiene conto della eventuale complessità della valutazione dei dati acquisiti afferenti gli elementi oggettivi e soggettivi della infrazione (tra le altre Cass. n. 27702/2019; n. 7681/2014; n. 3043/2009), affermando che, qualora non sia avvenuta la contestazione immediata della violazione, il momento dell'accertamento, in relazione al quale collocare il dies a quo del
5 termine di cui all'art. 14 cit. per la notifica degli estremi di tale violazione, non coincide con quello in cui viene acquisito il fatto nella sua materialità, ma va individuato nel momento in cui siano stati acquisiti e valutati tutti i dati indispensabili ai fini della verifica dell'esistenza della violazione segnalata, ovvero in quello in cui il tempo decorso non risulti ulteriormente giustificato dalla necessità di tale acquisizione e valutazione. Sulla individuazione di tale momento, che è rimessa al giudice del merito, non può tuttavia incidere la condotta negligente o arbitraria della stessa P.A., sicché il tardivo compimento di atti che quest'ultima avrebbe dovuto o potuto compiere tempestivamente non vale a spostare in avanti il “dies a quo” di decorrenza del termine di 90 giorni per la contestazione differita dell'infrazione (Cass. n. 2008 n. 5467). Venendo al caso di specie, il giudice di primo grado ha ritenuto, nella sostanza, che la dilatazione dei tempi per la contestazione dell'infrazione fosse da ricondurre alla necessità di individuare dei dati catastali dell'area oggetto dello sconfinamento, invece indicati nel successivo verbale del 2.08.2015. Inoltre, nella stessa direzione, ha ritenuto che la dilazione dei tempi fosse plausibile alla luce della
“inerzia” tenuta dalla società a fronte della richiesta dei verbalizzanti di provvedere autonomamente alla individuazione dei terreni. Il Collegio non condivide il percorso argomentativo del Tribunale. Ponendo a confronto il contenuto dei verbali del 27.10.2015 e del 2.08.2016 emerge con chiarezza come - ad eccezione dei soli dati catastali - la Amministrazione procedente avesse sin dal primo sopralluogo del 21.10.20l5 (le cui attività sono state richiamate nel verbale di sopralluogo e constatazione del 27.10.2015) ben localizzato la direzione dello sconfinamento dell'attività di cava verso il lato Sud- est, precisando che la zona oggetto di espansione si trovava “a ridosso della fascia di rispetto dell'Acqua Marcia nell'area destinata a discarica per una profondità di circa 96 mt e un fronte di mt. 30 circa”; inoltre, nella stessa occasione, erano visibili “i fronti del banco di travertino per una altezza di circa 13 mt”; conclusivamente, lo sconfinamento nell'area limitrofa era stimato in “mq 3.000 con altezza di mt 24,00 dal piazzale di coltivazione al piano di campagna e, pertanto, per complessivi mc 72.000”. Nel successivo verbale di accertamento di illecito amministrativo Prot. 71036 del 2.08.2026 non risulta affatto menzionato il compimento di alcuna attività accertativa ulteriore rispetto a quella attestata nel precedente intervento del 21.10.2015, unico atto richiamato nella premessa;
inoltre, anche in tale qui il confronto fattuale con la
6 situazione precedente a quella rilevata in occasione del sopralluogo viene operato utilizzando lo stesso documento indicato come utile allo scopo nel verbale del 27.10.2015, ovvero l'elaborato grafico fatto eseguire dalla in data 15.05.2012 Prot. 90318, menzionato in CP_6 entrambi i verbali. Né ha saputo la Amministrazione appellata spiegare nei propri atti quale attività istruttoria aggiuntiva abbia svolto medio tempore , tra un verbale e l'altro, se non la verifica catastale tuttavia irrilevante per quanto detto. Posto dunque che deve ritenersi che alla data del primo accesso in loco¸ il disponeva dunque di tutti gli elementi e dei CP_1 dati sufficienti per procedere ad una tempestiva contestazione dell'illecito, non assume rilevanza esimente la necessità, dedotta dal di dover integrare il rilievo con i dati catastali relativi alle CP_1 particelle coinvolte, trattandosi di elementi che il ben avrebbe CP_1 potuto reperire con estrema facilità avvalendosi in tempi brevi del proprio Ufficio Tecnico. Tantomeno, può dirsi legittima, in base al generale principio “nemo tenetur se detegere”, la pretesa dell'Ente di riversare sulla società l'onere di provvedere alla identificazione catastale delle particelle in quesitone, trattandosi di atto istruttorio di necessaria competenza della Autorità procedente. Conclusivamente, chiarito che il aveva facile accesso sin dal CP_1 primo sopralluogo ai dati catastali sottesi alla formazione del successivo verbale di accertamento, lo stesso ha inutilmente dilatato i tempi tra l'accertamento e la contestazione dell'infrazione. Il ragionamento che precede conduce a considerare concluso l'accertamento alla data del sopralluogo del 21.20.2015 e la iniziale decorrenza del termine ex art. 14 della legge n. 689/81 alla stessa data. Atteso che il verbale di accertamento è stato notificato solo in data 2/8/2016 il predetto termine ex art. 14 non può dirsi rispettato. All'accoglimento del motivo di appello consegue l'annullamento dell'ordinanza-ingiunzione emessa dal Controparte_1
, senza necessità di esame degli ulteriori motivi che restano
[...] assorbiti. La regolamentazione delle spese del doppio grado di giudizio segue la soccombenza e le stesse si liquidano come da dispositivo, in base al valore della sanzione inflitta (€ 305.005,6), come da tabelle allegate al d.m. 13.08.2022, n. 247 e ss.mm.ii, tenuto conto del valore della lite. Le spese di Ctu sono poste definitivamente a carico del CP_1 appellato.

P.Q.M.


7 La Corte, definitivamente pronunciando, così provvede: 1) accoglie l'appello e, riformata integralmente la sentenza impugnata, annulla l'ordinanza - ingiunzione n. 343 del 6.12.2018 emessa nei confronti della Parte_1 al;

[...] Controparte_1
2) condanna il alla rifusione in Controparte_1 favore della appellante delle spese del doppio grado presente giudizio che si liquidano in € 8.980,00 per il primo grado di giudizio e in € 16.470,00 oltre accessori di legge e rimborso spese generali se dovuti;
3) pone definitivamente a carico del Controparte_1 le spese di CTU. Dà atto, ai sensi dell'art. 13, comma 1, quater d.p.r. 30 maggio 2002, n. 115 come successivamente modificato e integrato, che sussistono i presupposti per il versamento, da parte dell'appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione, se dovuto. Così deciso in Roma, il 12.11.2025 Il consigliere estensore Giovanna Gianì Il Presidente Diego Rosario Antonio Pinto
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