REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE DI BENEVENTO
Il giudice del lavoro, dott.ssa CI AN LA SI,
all'esito del deposito delle note scritte, ai sensi dell'art. 127 ter c.p.c., introdotto dall'art. 3, comma 10, d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 149,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n. 2652 del Ruolo Generale lavoro e previdenza dell'anno 2024, avente ad oggetto: retribuzione,
TRA
, rappresentato e difeso, giusta procura in calce al ricorso, dall'avv. Marica Parte_1
Grande, presso il cui studio in Ariano Irpino, via Cardito, 202, elettivamente domicilia,
RICORRENTE
E
, in persona del Presidente e legale rappresentante p.t., Controparte_1 rappresentata e difesa, giusta procura in calce alla memoria di costituzione e delibera della Giunta
Esecutiva n. 38 del 23/07/2024, dall'avv. Paolo Tanga, presso il cui studio in Vallata, via
Matteotti, 116, elettivamente domicilia,
RESISTENTE
FATTO E DIRITTO
Con ricorso depositato il 15/06/2024 il ricorrente ha esposto:
- di essere stato dipendente della Comunità fino all'1/02/2022, Controparte_1 inquadrato nel VI livello del CCNL Forestali;

- di essere stato nominato, con vari ordini di servizio, progettista e/o direttore dei lavori in relazione ad alcuni specifici interventi previsti dai piani annuali di forestazione per gli anni
2019, 2020, 2021;
- di aver svolto le corrispondenti attività, che esulavano dalle mansioni di caposquadra da lui ordinariamente svolte;

- che l'ente aveva adottato il regolamento per il riparto dell'incentivo di cui all'art. 92, co.
5, del d.lgs. 163/2006;
- che, ciononostante, non gli era stato corrisposto alcunché a titolo di compenso incentivante.
Tanto premesso in fatto, ha convenuto in giudizio la al fine di sentire Controparte_1 accogliere le seguenti conclusioni: “Accertare e dichiarare che ha svolto la Parte_1 mansione di progettista e direttore dei lavori per le opere di cui alla scheda 1 della deliberazione di giunta n. 101 del 18.12.2018, scheda 2 della deliberazione di giunta esecutiva n. 122/2019,
1 scheda 1 della deliberazione di giunta n. 34/2021 e scheda 2 della deliberazione di giunta n.
35/2021; e per l'effetto, condannare la alla corresponsione in favore Controparte_1 del ricorrente dell'incentivo pari a euro 72.027,52 oltre a interessi e rivalutazione monetaria,
Condannare la convenuta al versamento in favore del ricorrente degli omessi oneri previdenziali e contributivi in relazione al riconoscimento di cui innanzi;
con rivalutazione monetaria ed interessi legali dal sorgere al saldo”; con vittoria di spese, diritti e onorari di causa, da distrarsi in favore del procuratore antistatario.
Si è ritualmente costituita la chiedendo il rigetto della domanda in quanto Controparte_1 infondata.
L'ente ha, in particolare, dedotto l'inapplicabilità dell'art. 92, d.lgs. 163/2006 – ora art. 113, d.lgs.
50/2016 – alle opere de quibus, eseguite in economia nelle forme dell'amministrazione diretta, e non mediante l'affidamento di contratti pubblici;
ha, in ogni caso, eccepito l'insussistenza del diritto all'incentivo per difetto dei relativi fatti costitutivi (innanzitutto la costituzione del fondo incentivante, la conclusione della contrattazione decentrata e l'adozione di un valido regolamento)
e la carenza di prova in ordine all'espletamento di tutte le attività per cui era chiesto l'incentivo.
La causa, di natura documentale, è stata rinviata per la discussione con sostituzione dell'udienza con il deposito di note scritte, ai sensi dell'art. 127 ter c.p.c., e decisa all'esito del deposito delle note.
Il ricorrente, in possesso del profilo professionale di agrotecnico, rivendica il proprio diritto al compenso incentivante previsto dall'art. 92, co. 5 del d.lgs. 163/2006 in relazione alle funzioni di progettista e/o direttore dei lavori svolte in relazione ad alcuni specifici interventi (denominati
“schede”) programmati nell'ambito dei piani annuali di forestazione per gli anni 2019, 2020 e
2021.
Con ordine di servizio n. 2/2019 del 18/04/2019 il ricorrente è stato incaricato, nell'ambito del piano di forestazione per l'anno 2019 approvato con delibera di G.E. n. 101/2018, della direzione dei lavori della scheda 1, denominata “Interventi di boschi esistenti”, dal costo stimato di €
1.075.000,00.
Con ordine di servizio n. 2/2020 del 24/01/2020 è stato incaricato, nell'ambito del piano di forestazione per l'anno 2020 approvato con delibera di G.E. n. 122/2019, della progettazione e direzione dei lavori della scheda 2, denominata “Interventi di boschi di contatto e verde pubblico”, dal costo stimato di € 1.406.837,63.
Con ordine di servizio n. 2/2021 del 24/05/2021 è stato incaricato, nell'ambito del piano di forestazione per l'anno 2021, della direzione dei lavori della scheda 1, denominata
“Conservazione e salvaguardia dei boschi esistenti e fasce parafuoco – Interventi di manutenzione del Regio Tratturo”, dell'importo complessivo di € 1.035.000,00, nonché della scheda 2, denominata “Interventi di boschi di contatto e verde pubblico”, dell'importo di € 1.350.000,00, come da delibere di G.E. nn. 34 e 35 del 7/05/2021, di approvazione dei relativi progetti definitivi.
In punto di fatto, lo svolgimento delle attività oggetto degli incarichi suddetti non è stato oggetto di alcuna specifica contestazione, e può pertanto ritenersi pacifico.
Ciò che la contesta è invece la possibilità di riconoscere il compenso Controparte_1 incentivante in presenza di lavori non affidati in appalto a terzi, ma effettuati nelle forme dell'amministrazione diretta.
Ebbene, i piani annuali di forestazione sono stati adottati ai sensi della l.r. 7 maggio 1996, n. 11, recante “Modifiche ed integrazioni alla Legge Regionale 28 febbraio 1987, n. 13, concernente la 2 delega in materia di economia, bonifica montana e difesa del suolo”, della l.r. 7 agosto 2014, n.
16 e del Regolamento regionale 28 settembre 2017, n. 3, emanato in attuazione dell'art. 12 della l.r. 3/2017, richiamati nelle delibere e nei piani stessi.
La l.r. 11/1996 prevede, all'art. 2, che, “Per il conseguimento delle finalità di cui alla presente legge, si attuano i seguenti interventi: a) creazione dell'inventario regionale dei boschi, dei pascoli, dei coltivi abbandonati e delle opere di viabilità e bonifica montana;
b) rimboschimento di terreni nudi e cespugliati e ricostituzione dei boschi degradati o distrutti da incendi;
c) produzione vivaistica;
d) sviluppo della selvicoltura e della arboricoltura da legno a scopi prevalentemente produttivi;
e) conservazione, miglioramento ed ampliamento dei patrimoni boscati di Enti e privati;
f) sistemazione idraulico - forestale delle pendici e consolidamento delle dune litoranee;

g) realizzazione di interventi per la prevenzione e la difesa dei boschi dagli incendi;
h) miglioramento e potenziamento della viabilità forestale e di prevenzione antincendio;
i) realizzazione di altre opere pubbliche di bonifica montana a carattere infrastrutturale strettamente connesse alle precedenti categorie di intervento, ivi comprese quelle relative alla diffusione dell'irrigazione e alla raccolta di acque per uso plurimo;
l) la rinaturalizzazione delle aree abbandonate per la difesa, conservazione e incremento del patrimonio faunistico e la produzione di piante officinali;
m) conservazione, miglioramento ed ampliamento del verde pubblico;
n) realizzazione di ogni altra opera pubblica ritenuta indispensabile per la valorizzazione ambientale dei territori di competenza degli Enti delegati di cui al successivo articolo 4, nonché la manutenzione di tutte le opere di cui al presente articolo;
o) la messa a dimora di piante in attuazione della legge 29 gennaio 1992, n. 113 - un albero per ogni neonato -, così come adeguata dalla legge regionale 28 dicembre 1992 n. 14; p) il coordinamento delle attività di prevenzione e lotta agli incendi boschivi;
q) la gestione, valorizzazione ed ampliamento delle foreste demaniali e del demanio ad esse collegate di proprietà della r) l'elaborazione ed Controparte_2 approvazione di piani di assestamento;
s) la conservazione ed utilizzazione dei suoli demaniali armentizi;
t) tutti gli altri interventi utili al raggiungimento degli obiettivi di cui al precedente articolo 1”. Ai sensi del successivo art. 3, “1. Le funzioni amministrative previste dall'articolo 2, comma 1, lettere b), d), e), f), g), h), l), i), m), e n), sono conferite alle province e alle di Parte_2 cui alla legge regionale 30 settembre 2008, n. 12 (Nuovo ordinamento e disciplina delle Comunità montane) per i territori dei rispettivi comuni e di quelli interclusi ed alle amministrazioni comunali per i restanti territori. Spetta alla regione l'attuazione degli interventi previsti dalle lettere a), c),
o), p), q), r), s), e t).

2. Le Comunità montane e le amministrazioni comunali possono costituire apposite strutture tecniche per gli adempimenti connessi alla progettazione e direzione dei lavori di cui alla presente legge attingendo, prioritariamente, tra il personale che abbia già prestato la propria opera e sia in servizio presso l'ente con contratto di lavoro previsto per la categoria idraulico forestale, parte impiegati, in possesso dei requisiti necessari per l'espletamento degli incarichi o delle mansioni affidate”.
Nel quadro delineato dalla citata legge regionale, secondo quanto statuito dal successivo
Regolamento regionale n. 3/2017, la pianificazione forestale regionale si articola nei seguenti livelli di pianificazione: a. generale: Piano Forestale Generale (P.F.G.); b. esecutivo: Documento
Esecutivo di Programmazione Forestale (D.E.P.F.); c. locale, comprendente il Piano Forestale
Territoriale (P.F.T.) ed i Piani di Gestione Forestale (P.G.F.).
3 In particolare, il Documento Esecutivo di Programmazione Forestale (D.E.P.F.) – adottato a livello regionale – individua con durata triennale, per l'intero territorio forestale regionale, in coerenza ed in attuazione delle strategie definite nel Piano Forestale Generale, le azioni prioritarie di intervento, definendo gli obiettivi, le risorse, gli Enti delegati responsabili dell'attuazione degli interventi, gli indicatori di attuazione e di risultato, da impiegarsi a fini di monitoraggio e controllo
(art. 6, reg. 3/2017).
Il Piano Forestale Territoriale (P.F.T.) è predisposto a cadenza triennale da ciascun ente delegato per il territorio di competenza e descrive il programma prioritario degli interventi di cui all'art. 3 della Legge Regionale n. 11/1996 e dell'articolo 2 del regolamento per il triennio considerato ed
è finalizzato alla conservazione e valorizzazione multifunzionale del patrimonio forestale, alla prevenzione dei rischi, al recupero dei boschi degradati ed alla gestione dei boschi di neoformazione. Gli interventi previsti dal Piano Forestale Territoriale sono attuati, mediante l'elaborazione di appositi progetti esecutivi annuali (già denominati “perizie” dall'articolo 6, comma 2, della L. R. n. 11/96), approvati dagli Enti Delegati, con il ricorso prioritario agli addetti idraulico-forestali (art. 7, reg. 3/2017).
Le previsioni della l.r. 11/96 che prevedevano limiti di importo per poter effettuare gli interventi in economia, nelle forme dell'amministrazione diretta, sono state abrogate dal regolamento regionale 3/2017, come stabilito dall'articolo 12, comma 2 della l.r. 20 gennaio 2017, n. 3.
Deve dunque concludersi che, nella fattispecie, si è trattato di interventi manutentivi effettuati in economia, in regime di “amministrazione diretta” – definita dall'art. 3, co. 1, lett. gggg) del d.lgs.
50/2016 come “le acquisizioni effettuate dalle stazioni appaltanti con materiali e mezzi propri o appositamente acquistati o noleggiati e con personale proprio o eventualmente assunto per l'occasione, sotto la direzione del responsabile del procedimento” – e in ogni caso senza alcun affidamento all'esterno, ma avvalendosi del personale idraulico-forestale in forza all'ente e di strumenti e attrezzature in suo possesso.
D'altra parte, il ricorrente non ha né allegato, né documentato che gli interventi in relazione ai quali è stato nominato direttore dei lavori e, in un caso, anche progettista siano stati oggetto di affidamento in appalto.
Ciò premesso, è opportuno preliminarmente chiarire che il diritto a percepire il compenso incentivante per cui è causa è stato disciplinato, dapprima, dall'art. 18 della legge n. 109 del 1994,
c.d. legge Merloni, più volte modificato dal legislatore, quindi dall'art. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006 e, infine, dall'art. 113 del d.lgs. n. 50 del 2016 – applicabile ratione temporis alla fattispecie
– che, in luogo degli “incentivi per la progettazione”, ha introdotto gli “incentivi per funzioni tecniche”, previsti “esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, di valutazione preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di gara e di esecuzione dei contratti pubblici, di RUP, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti”.
I c.d. “incentivi Merloni”, originariamente introdotti con la l. 109/1994, erano finalizzati ad incentivare, appunto, il ricorso da parte della pubblica amministrazione a professionalità interne per l'espletamento delle attività di progettazione connesse alle opere pubbliche.
In particolare, l'art. 18 della predetta legge, nella sua formulazione originaria, attribuiva alla P.A. la facoltà di procedere al riconoscimento di una quota, "non superiore all'1% del costo 4 preventivato dell'opera o di un lavoro", da destinare ad un fondo interno e da ripartire tra il personale dell'ufficio tecnico dell'amministrazione aggiudicatrice, qualora esso avesse redatto direttamente il progetto esecutivo dell'opera o del lavoro.
Successivamente, con il d.l. 3 aprile 1995, n. 101 (convertito con modificazioni dalla l. 2 giugno
1995, n. 216) il riconoscimento de quo fu reso obbligatorio, sempre mantenendo a base-parametro dell'importo da attribuirsi all'ufficio il “costo preventivato di un'opera o di un lavoro”.
La l. n. 144 del 1999, invece, modificò in maniera significativa la previsione in predicato, non solo perché modificò l'ammontare delle somme in questione e stabilì che esse fossero attribuite direttamente ad un novero di tecnici (il responsabile unico del procedimento, gli Incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo nonché i loro collaboratori), ma soprattutto in quanto stabilì che il parametro di riferimento divenisse l'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro.
Siffatta previsione è stata riproposta in tutte le successive formulazioni delle disposizioni che hanno disciplinato l'erogazione dei compensi incentivanti (art. 92, co. 5, d.lgs. 163/2006, e art. 113, co. 2, d.lgs. 50/2016, nonché il successivo art. 45 del nuovo codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 31/03/2023, n. 36, che prende come parametro l'“importo dei lavori, dei servizi e delle forniture, posto a base delle procedure di affidamento”).
La norma va letta nel complessivo contesto delle modalità d'affidamento degli incarichi tecnico- professionali, previste dalla legislazione in materia di contratti pubblici.
Quest'ultima è informata da un principio generale, già codificato dall'art. 7 del d.lgs. 29/1993 e dall'art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, in base ai quali i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane.
Tale presupposto mira a preservare le finanze pubbliche oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni. Pertanto, nelle ipotesi ordinarie in cui gli incarichi tecnici sono espletati da personale interno, ai fini della loro remunerazione occorre fare riferimento alle regole generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di omnicomprensività della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165 del 2001). Secondo questi ultimi nulla
è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei suoi doveri d'ufficio, anche se di particolare complessità.
Il compenso incentivante previsto dal Codice dei contratti pubblici costituisce dunque uno di quei casi nei quali il legislatore, derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell'amministrazione aggiudicatrice, previa contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione (in termini v. Tribunale Napoli, Sez. lavoro, Sent., 30/01/2018, n. 664).
La ratio è immediatamente intuibile e si individua nella volontà della P.A. di incentivare – attraverso il riconoscimento di emolumenti aggiuntivi rispetto alla retribuzione ordinariamente spettante – l'impiego di professionalità interne alla amministrazione per l'attività progettuale, di direzione e controllo relativa alla realizzazione di opere e lavori pubblici, in un'ottica sia di contenimento della spesa, sia di efficientamento e velocizzazione delle procedure.
5 Proprio in ragione della natura eccezionale e derogatoria del compenso incentivante de quo – che
“costituisce trattamento retributivo accessorio a carattere premiale rispetto a quello ordinario ed incentivante dell'attività lavorativa svolta con mansioni di progettazione” (cfr. Cass. Sez. L,
Sentenza n. 8344 del 12/04/2011) – la giurisprudenza sia ordinaria che contabile è assai rigorosa nella individuazione dei presupposti per la relativa erogazione.
Si è così ripetutamente affermato che “In tema di trattamento economico del personale degli uffici tecnici incaricati della progettazione di opere pubbliche, il compenso incentivante di cui all'art. 18 della l. n. 109 del 1994, sia nella formulazione originaria che in quella derivata dalle successive modifiche, può essere attribuito se previsto dalla contrattazione collettiva decentrata e sia stato adottato l'atto regolamentare dell'amministrazione aggiudicatrice, volto alla precisazione dei criteri di dettaglio per la ripartizione delle risorse finanziarie confluite nell'apposito "fondo interno", e solo ove l'attività di progettazione sia arrivata in una fase avanzata, per essere intervenuta l'approvazione di un progetto esecutivo dell'opera da realizzare” (Cass. Sez. L,
Sentenza n. 13937 del 05/06/2017; v. anche Sez. L, Ordinanza n. 25696 del 04/09/2023; Sez. L,
Ordinanza n. 14641 del 24/05/2024; Sez. L, Ordinanza n. 20582 del 22/07/2025).
Nello stesso senso si esprime la giurisprudenza contabile, la quale, con specifico riferimento alla previsione dell'art. 113, d.lgs. 50/2016, ha avuto modo di chiarire che “sulla base del tenore letterale del menzionato art. 113 – il quale riconosce l'incentivo “esclusivamente” per le “attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico” –,
l'avverbio “esclusivamente” esprime con chiarezza l'intenzione del legislatore di riconoscere il compenso incentivante limitatamente alle attività espressamente previste, ove effettivamente svolte dal dipendente pubblico, sicché l'elencazione contenuta nella norma deve considerarsi tassativa (così Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 18/SEZAUT/2016/QMIG, laddove, in via incidentale, sottolinea che la nuova disposizione ha abolito “gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter, introducendo nuove forme di incentivazione per funzioni tecniche (…) svolte dai dipendenti esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti e per la verifica preventiva dei progetti e, più in generale, per le attività tecnico-burocratiche, prima non incentivate”; Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 204/2016/PAR; Sezione regionale di controllo per il Veneto, deliberazione n.
134/2017/PAR; Sezione regionale di controllo per la Regione siciliana, deliberazione n.
171/2017/PAR). Dunque sotto questo specifico profilo, ossia sotto il profilo della individuazione dei limiti entro i quali le attività svolte dai pubblici dipendenti possono ricevere una specifica remunerazione, la disciplina degli incentivi, derogatoria rispetto al principio di onnicomprensività della retribuzione, è da considerarsi di stretta interpretazione e non suscettibile di estensione analogica” (C. Conti, sez. regionale di controllo per la Lombardia, del. n. 185/2017/PAR).
Proprio in considerazione del carattere eccezionale degli incentivi la giurisprudenza contabile, in ordine alla questione oggetto di causa, in cui le attività espletate dal ricorrente sono state effettuate nell'ambito di lavori per i quali non vi è stata l'attivazione di alcuna procedura di gara, ritiene, in modo unanime e pacifico, “che presupposto dell'applicazione della norma sia l'esternalizzazione della produzione di beni e servizi o comunque il ricorso al mercato, a mezzo di pubblica gara, come si evince dal comma 2, il quale individua nell'importo posto “a base di gara” il parametro 6 per il calcolo della percentuale da destinare al fondo incentivi per funzioni tecniche. La disposizione, quindi, limita l'ambito applicativo della previsione alle fattispecie in cui la scelta del contraente avvenga mediante valutazione comparativa formalizzata tra più operatori economici
(in tal senso, Sez. reg. controllo Lazio, 57/2018/PAR; Sez. reg. controllo Lombardia,
190/2017/PAR; Sez. reg. controllo Toscana, 19/2018/PAR; Sez. reg. controllo Puglia
162/2018/PAR; Sez. reg. controllo Liguria, 136/2018/PAR; Sez. reg. controllo Veneto,
72/2019/PAR)” (così C. Conti, sez. reg. controllo del. n. 14/2021/PAR). CP_2
La Corte dei Conti ha, infatti, condivisibilmente rilevato che: “Dalla lettura della disposizione normativa sopra richiamata emerge chiaramente che presupposto necessario e ineludibile per procedere all'accantonamento di risorse finanziarie nell'apposito fondo da destinare agli incentivi per le funzioni tecniche, previa adozione di apposito regolamento, sia la presenza di una “gara”.
… In mancanza di una gara l'art. 113, comma 2, del decreto legislativo n. 50 del 2016 e successive modificazioni non prevede l'accantonamento delle risorse e, conseguentemente, la relativa distribuzione (cfr. deliberazione n. 185/2017/PAR della Sezione regionale di controllo per la
Lombardia). Gli incentivi per funzioni tecniche possono essere riconosciuti esclusivamente per le attività riferibili a contratti di lavori, servizi o forniture che, secondo la legge (comprese le direttive ANAC dalla stessa richiamate) o il regolamento dell'ente, siano stati affidati previo espletamento di una procedura comparativa. La stessa disciplina si applica agli appalti relativi a servizi o forniture nel caso in cui è nominato il direttore dell'esecuzione (cfr. deliberazione n.
190/2017/PAR della Sezione regionale di controllo per la Lombardia). Si deve escludere, pertanto, dagli incentivi per funzioni tecniche qualsiasi fattispecie non espressamente indicata dall'articolo
113, comma 2, del d.lgs. n. 50/2016 e successive modificazioni. Solo in presenza di una procedura di gara o in generale di una procedura competitiva si può accantonare il fondo che viene successivamente ripartito sulla base di un regolamento adottato dall'amministrazione. Le procedure eccezionali e non competitive sono sottratte all'incentivazione (cfr. deliberazione n. 186/2017/PAR della Sezione regionale di controllo per la Toscana)” (C. Conti, sez. reg. controllo
Marche, del. n. 28/2018/PAR).
Conseguentemente, è stata esclusa l'estensione dell'incentivazione alle opere e ai lavori effettuati in amministrazione diretta. Si è infatti sottolineato che quest'ultima ricade, insieme al cottimo fiduciario, nella categoria dei “lavori in economia”, oggi non più disciplinati dal codice dei contratti pubblici (D.lgs. n. 50/2016), al netto di alcune brevi cenni definitori.
Segnatamente, ai sensi dell'art. 3, lett. gggg) per “amministrazione diretta” si intendono “le acquisizioni effettuate dalle stazioni appaltanti con materiali e mezzi propri o appositamente acquistati o noleggiati e con personale proprio o eventualmente assunto per l'occasione, sotto la direzione del responsabile del procedimento”. Si tratta quindi di una forma di autoproduzione, che non prevede una gara e il ricorso ad una impresa esterna.
Nel caso di amministrazione diretta, la stazione appaltante opera direttamente attraverso il proprio responsabile del procedimento, il quale agisce in nome dell'amministrazione medesima. La stazione appaltante, quindi, assume direttamente tutti i rischi, legati all'esecuzione delle prestazioni dedotte in contratto, diversamente da quanto avviene nell'appalto, ove i rischi ricadono sull'impresa appaltatrice.
Ne discende che le acquisizioni con “amministrazione diretta” sono al di fuori dell'ambito e della logica del codice dei contratti (e quindi degli incentivi), che ha introdotto, nell'ipotesi di gare ad
7 oggetto e contenuto complesso, un peculiare ed eccezionale sistema di remunerazione (in termini,
v. C. Conti sez. reg. controllo del. n. 14/2021/PAR). CP_2
Nel medesimo senso, sulla base di una pluralità di indici ermeneutici convergenti nel senso della non estensibilità delle incentivazioni di cui all'art. 92, d.lgs. 163/2006 (e analogamente di quelle di cui all'art. 113, d.lgs. 50/2016) alle ipotesi in cui non vi sia stata una messa a gara dell'opera o del lavoro di cui la P.A. necessita, si è espressa anche la Corte d'Appello di Salerno, sez. lavoro, con sentenza 2/04/2025, n. 48, le cui motivazioni si richiamano anche ai sensi dell'art. 118 disp. att. c.p.c.
“In primo luogo, infatti, deve evidenziarsi il dato testuale.
L'art. 90 che, come si è visto, disciplina tra l'altro i casi in cui ci si può avvalere di un professionista esterno per le attività di progettazione, direzione e collaudo, al 6 comma espressamente discorre di "amministrazioni aggiudicatrici". Il 7 comma, poi, specifica che gli affidatari di incarichi di progettazione non possano partecipare "agli appalti o alle concessioni di lavori pubblici, nonché agli eventuali subappalti o cottimi, per i quali abbiano svolto la suddetta attività di progettazione".
L'art. 92, poi, contiene una pluralità di riferimenti terminologici che evocano in maniera inequivoca la necessità di una procedura pubblica competitiva che segua la realizzazione del progetto o la assunzione delle funzioni che legittimano il riconoscimento degli incentivi. Ed infatti, il 1 comma fa riferimento alle amministrazioni "aggiudicatrici"; il 3 comma discorre di
"importo da porre a base dell'affidamento"; il 5 comma, che specificamente regola gli incentivi de quibus, stabilisce che gli stessi siano commisurati all' "importo posto a base di gara".
Anche avuto riguardo alla normativa regolamentare regionale, peraltro, non può che escludersi il riconoscimento degli incentivi rispetto all'attività espletata dal ricorrente. Il reg. n. 7/2010 della in particolare, nel recare la disciplina attuativa della L.R. n. 3 del 2007 in Controparte_2 materia di lavori pubblici, dei servizi e delle forniture in all'art. 27, 5 comma, CP_2 espressamente prevede che "gli incentivi di cui al comma 3 sono riconosciuti soltanto quando i relativi progetti sono posti a base di gara".
Dal contesto normativo emerge dunque come la disciplina degli incentivi faccia riferimento ad attività che il pubblico dipendente (in luogo del professionista esterno) è chiamato a svolgere in previsione di una successiva procedura di gara.
In tal senso, del resto, soccorre anche l'argomento sistematico, posto che la disciplina sugli incentivi di cui all'art. 92 è inserita nel capo IV (Servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria), del Titolo I (contratti di rilevanza comunitaria), della Parte Seconda del Codice dei Contratti, che
è appunto rubricata "contratti pubblici relativi a lavori servizi e forniture nei settori ordinari", sicché appare chiaro che si tratta di normativa inserita nell'ambito della disciplina dettata in tema di lavori e opere pubbliche da eseguirsi mediante procedura competitiva.
In tema, peraltro, può evocarsi a conforto anche l'argomento contrario, posto che l'art. 125 Cod.
Contr. abr., che disciplina i lavori in economia, non richiama né menziona l'art. 92 e la relativa normativa in tema di incentivi.
Neppure può ignorarsi l'argomento storico-evolutivo.
Ed infatti, come si è visto nella ricostruzione dell'istituto effettuata in precedenza, la disciplina originaria degli incentivi così come dettata dalla "Legge Merloni" (L. n. 109 del 1994) ancorava il riconoscimento delle somme de quibus al diverso parametro del "costo preventivato dell'opera o di un lavoro", sicché, quantomeno nella disciplina specifica degli incentivi, non v'era alcuna evocazione di una successiva procedura di gara, e ciò poteva suffragare le argomentazioni volte a 8 ritenere che gli "incentivi avessero portata generale, dovendo essere riconosciuti Pt_3 indipendentemente dalla modalità con cui si fosse deciso di realizzare il lavoro o l'opera.
Il Legislatore, tuttavia, intervenne, come visto, già nel 1999 per modificare la modalità di computo degli “incentivi , stabilendo che il parametro di riferimento divenisse l'"importo posto a Pt_3 base di gara di un'opera o di un lavoro". Ne deriva, dunque, che a fronte di una primigenia formulazione della norma che effettivamente lasciava adito ad una lettura più ampia dell'istituto,
è sopravvenuta poi una sua perimetrazione assolutamente stringente, posto che, se l'incentivo si computa sull'importo posto a base di gara, ove non vi sia una gara l'incentivo evidentemente non
è ritenuto riconoscibile.
Va sottolineato, poi, che anche l'evoluzione successiva dell'istituto ha confermato il nesso indissolubile tra il riconoscimento degli incentivi de quibus e l'espletamento di una procedura di gara. In particolare, anche il nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. n. 50 del 2016), nel riproporre all'art. 113 gli incentivi in questione (sia pure eliminando quelli "di progettazione" e limitandone il riconoscimento alle sole attività di direzione, gestione e controllo) ha confermato l'aggancio degli stessi agli importi "posti a base di gara", così come ha confermato il riferimento alle "amministrazioni aggiudicatrici".
A sostegno della ricostruzione di cui sopra soccorre anche l'argomento teleologico.
L'incentivazione in parola, infatti, è stata immaginata come deroga al principio generale della onnicomprensività della retribuzione accordata al pubblico dipendente rispetto a tutte i compiti che allo stesso venga richiesto di eseguire.
Lo scopo di questa deroga, come si è visto, è quello di favorire e valorizzare l'utilizzo delle competenze interne all'Amministrazione e conseguire, aspetto nient'affatto secondario, un risparmio di spesa. Ed infatti, come già chiarito nella ricostruzione normativa, il riconoscimento degli "incentivi Merloni" si riconnette alle norme in materia di contenimento di spesa pubblica dettate dapprima dal D.Lgs. n. 29 del 1993 e poi riproposte e rese ancor più rigorose dal D.Lgs.
n. 165 del 2001.
Si può affermare, dunque, che la ratio degli incentivi in predicato risieda nel fatto che si chiama un pubblico dipendente a svolgere attività che, normalmente e diversamente, avrebbero richiesto l'intervento di soggetti estranei alla P.A. Dunque, l'ambito operativo degli incentivi, sostanzialmente, è solo quello di attività ulteriori e diverse rispetto a quelle istituzionalmente demandate al pubblico dipendente. Diversamente ragionando, infatti, si giungerebbe all'assurdo di ritenere che al dipendente vengano riconosciuti compensi aggiuntivi per attività che già ricadono nei suoi compiti ordinari (in tal senso, Corte dei Conti Puglia Sez. giurisdiz. Delib.,
14/07/2016, n. 253).
Se così è, allora, ritiene il Collegio che gli incentivi in predicato non possano trovare applicazione nelle ipotesi di lavori o opere effettuati dalla PA "in economia" o in "amministrazione diretta", ed in ogni caso in assenza di una procedura di gara. In queste ipotesi, allora, deve affermarsi che si versi al di fuori dell'alveo della normativa sui cd. contratti passivi della P.A. in cui si fa ricorso a
"risorse" esterne, alveo, il suddetto al quale va ricondotta pure la disciplina degli "incentivi
Merloni". Ed infatti gli incentivi in predicato, svolgendo la funzione di "neutralizzare" (o comunque limitare grandemente) la possibilità di avvalersi di professionalità estranee alla P.A., necessariamente devono riferirsi a situazioni in cui tale possibilità sia presupposta e contemplata e comunque disposta. Possibilità che, invece, viene esclusa nei casi di attività da espletarsi in regime di "amministrazione diretta" ed in ogni caso in assenza di attivazione di una procedura di 9 gara, atteso che in tali casi una certa attività deve considerarsi come rientrante nei compiti istituzionali dell'Amministrazione e, dunque, la relativa esecuzione da parte dei dipendenti già inclusa nelle retribuzioni agli stessi riconosciute”.
L'adozione, da parte dell'ente, del regolamento per il riparto dei corrispettivi e degli incentivi è del tutto ininfluente, dal momento che tale atto determina “criteri e modalità” per la ripartizione del fondo incentivante, ma non può in alcun modo incidere sui relativi presupposti, definiti a livello di normativa primaria.
Per tutte le ragioni esposte, il ricorso va respinto.
Ricorrono gravi motivi per compensare integralmente le spese di lite, tenuto conto della complessità della ricostruzione giuridica della fattispecie, della natura interpretativa delle questioni affrontate e dell'assenza di un orientamento consolidato nella giurisprudenza ordinaria.


P.Q.M.


Il giudice del lavoro, definitivamente pronunciando, così provvede:
1) rigetta il ricorso;

2) compensa integralmente le spese.
Benevento, 18 novembre 2025.
Il Giudice
CI AN LA SI
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