pagina 1 di 10 REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di FOGGIA
Contenzioso - SECONDA SEZIONE CIVILE
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott.ssa Filomena Mari ha pronunciato ex art. 281 sexies c.p.c. la seguente
SENTENZA nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. 4703/2023 promossa da:
(C.F. ), con il patrocinio Parte_1 P.IVA_1 dell'avv. DI BENEDETTO PIETRO e dell'avv. DI BENEDETTO BERARDINO ( ) VIA CICERONE, 28 00193 ROMA, elettivamente domiciliato in VIA C.F._1 CICERONE, 28 ROMA presso il difensore avv. DI BENEDETTO PIETRO
ATTRICE contro
(C.F. ), con il patrocinio dell'avv. Controparte_1 P.IVA_2 LANCIERI MARCO, elettivamente domiciliato in P.zza Garibaldi 27 70122 BARI presso il difensore avv. LANCIERI MARCO
CONVENUTO
CONCLUSIONI
Le parti hanno concluso come da fogli allegati al verbale d'udienza.
Concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione
La società attrice ha chiesto “l'esecuzione del contratto e dell'accordo transattivo successivamente stipulato con il ed in via subordinata dichiarare la risoluzione del Controparte_1 contratto e della successiva transazione, oltre al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi nella misura di € 450.000,00 o in quella maggiore o minore che sarà accertata nel corso del giudizio, oltre rivalutazione monetaria ed interessi di legge”. Mette conto rilevare che con Delibera di G.C. n. 100 del 16/08/2006, il Controparte_1 approvava in via definitiva il progetto esecutivo delle opere di “miglioramento delle condizioni
[...] igienico sanitarie del porto peschereccio di con ammodernamento e Controparte_1 potenziamenti delle strutture esistenti”, da realizzarsi su aree appartenenti al demanio marittimo dello Stato;
ultimati i lavori e realizzata una struttura denominata “Fisherman Market”, con Delibera di G.C. n. 223 del 10/12/2014, il Comune deliberava di concederla in locazione alla cooperativa odierna attrice. Con convenzione n. 1666 del 06/03/2015 veniva concessa alla Cooperativa la gestione dell'immobile Fisherman Market per una durata di 19 anni.
pagina 2 di 10 L'Ente, però, avvedendosi che la convenzione n. 1666/2015 costituiva atto nullo o comunque inefficace in quanto priva del nulla osta da parte dell'Autorità marittima, non dava esecuzione alla stessa.
quale Presidente della Cooperativa, in data 17/10/2018, sottoscriveva Persona_1 congiuntamente al Responsabile UTC Serv. Demanio Marittimo, Arch. il Persona_2
“verbale di immissione in possesso dell'immobile situato presso il porto canale denominato Fisherman Market”, con cui restituiva il possesso dell'immobile al Comune e si impegnava a <a consegnarlo libero e sgombero da cose, persone e terzi entro il termine di 90 giorni, mantenendo in capo alla stessa cooperativa la custodia dell'immobile e dei beni mobili in esso contenuto, in attesa dello sgombero dello stesso>>; il consegnava le chiavi per l'accesso alla cooperativa sino al momento dello CP_1 sgombero (…)>> ai fini della temporanea custodia del bene;
in seguito, con nota prot. 90 del 16/01/2019 il responsabile del Servizio Patrimonio prorogava di ulteriori 60 gg la custodia in capo alla Cooperativa al fine di evitare atti di vandalismo e di non compromettere lo stato di conservazione dell'immobile; a far data dal 17 marzo 2019, quindi, la cooperativa occupava sine titulo l'area e l'immobile di cui si è detto. In data 17/10/2018 l' procedeva all'incameramento dell'area e dell'immobile tra le Controparte_2 pertinenze demaniali marittime dello Stato ai sensi degli artt. 29 e 49 Cod. Nav. (fg. Catastale 12, p.lle 465 e 465 sub 1). In data 18.02.2020 il stipulava con la cooperativa attrice un atto di transazione (doc. 21 prod. CP_1 parte attrice) con il quale si impegnava, per un verso a riconoscere l'importo forfettario di € 80.000 a ristoro dei lavori di ristrutturazione e, per l'altro a disporre “l'affidamento diretto con atto di concessione” della gestione dell'immobile. Il predetto importo sarebbe stato detratto dai futuri canoni concessori che la avrebbe dovuto corrispondere all'Ente. Parte_1 A tale atto di transazione non veniva data esecuzione, in quanto anch'esso risultava viziato da evidente nullità per essere stato adottato in violazione dell'art. 1966 c.c., non potendo disporsi l'affidamento diretto senza gara di concessione demaniale marittima senza aver preventivamente acquisito a tal fine l'assenso dell'Autorità marittima. Con Deliberazione del Consiglio Comunale n° 35 del 19 agosto 2021 (doc. 5) veniva approvata la variazione del programma triennale OO.PP. 2021-2023, con l'inserimento del progetto di realizzazione sulle aree in questione della banchina di attracco pescherecci del porto di , opera Controparte_1 rientrante nel P.O. del FEAMP 2014-2020 (misura 1.43) e per la quale la concedeva un CP_3 finanziamento di importo pari ad € 655.583,10. Con Deliberazione di Giunta Comunale n. 49 del 20/06/2023 veniva approvato il progetto esecutivo dell'opera citata. Con nota prot. 12423 del 06/07/2023 la Capitaneria di Porto di Barletta segnalava all'Agenzia
[...] che: “attesa l'esigenza di reperire un'adeguata sistemazione logistica per gli usi del CP_4 dipendente Ufficio Locale Marittimo di (…) questo Comando avrebbe Controparte_1 individuato (…) l'acquisizione del compendio al cui interno è ubicato l'immobile citato in argomento alla lettera B) [Immobile demaniale marittimo denominato Fisherman Market ubicato in località Porto Canale del Comune di ], incamerato fra le pertinenze demaniali marittime Controparte_1 con verbale redatto in data 17.10.2018 (…),attualmente inutilizzato e in stato di abbandono e dunque potenzialmente oggetto di atti vandalici ”. Con Determinazione dirigenziale del Servizio LL.PP. – Urbanistica n. 512 del 25/08/2023 (doc. 8) si disponeva, ai sensi dell'art. 32 D.lgs n. 50/2016, l'aggiudicazione dell'appalto per la realizzazione dei lavori all'operatore economico (p.i. ), Controparte_5 P.IVA_3 contestualmente approvando il relativo Quadro economico. Con nota prot. 13507 del 07/09/2023 dell'Ufficio tecnico – LL.PP. veniva disposto un sopralluogo per le operazioni di immissione in possesso e cantierizzazione delle aree provvisionali;
il predetto sopralluogo si svolgeva in data 11/09/2023 alla presenza dei tecnici comunali, della Polizia Locale del pagina 3 di 10 Direttore dei lavori, dell'appaltatore e degli Ufficiali di P.G. effettivi all'Ufficio Locale Marittimo di Margherita di Savoia – Guardia Costiera. Nell'occasione compariva anche che rifiutava di rilasciare spontaneamente Persona_1 l'immobile. Con istanza del 18/09/2023, prot. n. 16502, quindi, il rappresentava Controparte_1 alla Capitaneria di porto di Barletta la volontà di procedere all'acquisizione in consegna ex art. 34 del Cod. Nav. per poter eseguire i lavori di realizzazione della banchina portuale per l'attracco dei pescherecci, richiedendo a tal fine la prevista Autorizzazione Ministeriale;
Con nota del 20/09/2023, r.u. 166443, la Capitaneria di Porto richiedeva al e agli altri enti CP_4 preposti di esprimersi in merito a tale richiesta. Con successiva nota prot. n. 16731 del 09/11/2023, la Capitaneria di Porto di Barletta, sul presupposto che “nel merito, l' , il Controparte_6 Controparte_7
la , la ,
[...] Controparte_8 Controparte_9 CP_3 Controparte_10
, e l'Ufficio locale marittimo di Margherita di
[...] Controparte_11
Savoia, edotti della richiesta di consegna e del progetto in atto, hanno espresso i rispettivi pareri di competenza in riferimento alle opere da realizzare nell'area demaniale marittima oggetto di intervento”, esprimeva parere favorevole e richiedeva al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di
“far conoscere le proprie determinazioni in ordine alla definizione del procedimento di consegna ex art. 34 del Codice della Navigazione per il progetto in questione per l'area ricadente nel demanio marittimo promossa dal ”; Controparte_1 La richiesta veniva riscontrata dal Dicastero in data 15/11/2023, con nota prot. 34836, a mezzo della quale si autorizzava “ai soli fini demaniali marittimi, la sopra evidenziata richiesta di consegna in uso”; in esecuzione della predetta Autorizzazione Ministeriale, la Capitaneria di Porto di Barletta provvedeva a redigere apposito processo verbale di consegna delle aree demaniali suddette ai sensi dell'art. 36 Cod. Nav. per il 21/11/2023. Con ordinanza n. 1/2023 del 27/11/2023, il odierno convenuto ordinava alla cooperativa CP_1 attrice l'immediato rilascio e sgombero dell'immobile denominato “Fisherman” in località Porto canale del Comune di . Controparte_1 Lo sgombero veniva poi eseguito dal Comando di Polizia locale con l'ausilio dell'Arma dei carabinieri in data 30.11.2023. Vale osservare che l'analisi sulla natura giuridica delle concessioni pubbliche è funzionale all'indagine sulla questione del riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario in materia delle medesime concessioni pubbliche. In particolare, il primo dato normativo a disposizione è costituito dall'art. 5 (in combinato disposto con i successivi artt. 6 e 7) l. 1034/1971, dettato in relazione alle concessioni di beni e servizi pubblici, il quale ha dato adito a numerose difficoltà interpretative, richiedendo l'intervento chiarificatore della Corte Costituzionale, con la sentenza n. 204/2004 e la successiva sentenza n. 191/2006. Le richiamate disposizioni di legge sono state essenzialmente trasposte nell'art. 133 c.p.a., il quale devolve alla giurisdizione esclusiva del G.A. la maggior parte delle controversie in tema di concessioni pubbliche, disciplinando direttamente quelle di beni pubblici e quelle di servizi pubblici e non anche quelle di lavori pubblici. In via preliminare, occorre soffermarsi sul significato di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La sentenza n. 204/2004 della Corte Costituzionale costituisce un importante chiarimento sul punto, in quanto precisa che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo deroga alla giurisdizione di legittimità del medesimo, ragion per cui deve essere interpretata restrittivamente.
pagina 4 di 10 Il Legislatore può individuare particolari materie devolute alla giurisdizione esclusiva del G.A. (e non blocchi di materie) in cui la pubblica amministrazione esercita i suoi poteri autoritativi;
le ipotesi di giurisdizione esclusiva del G.A. riguardano controversie in cui le posizioni giuridiche soggettive di interessi legittimi e diritti soggettivi sono legate in modo inscindibile ed è altamente difficile distinguerle. In base alle teorie esaminate sulla natura giuridica delle concessioni pubbliche, il riparto di giurisdizione potrebbe essere così delineato: per la teoria provvedimentale cd. pura le controversie sarebbero devolute interamente al G.A. poichè l'unica fonte del rapporto concessorio è il provvedimento unilaterale dell'amministrazione che ha effetti bilaterali;
per la teoria contrattualistica, la giurisdizione spetterebbe al G.O., dato il rapporto paritetico tra l'amministrazione concedente e il privato concessionario;
per la tesi che riconduce le concessioni pubbliche agli accordi infra- procedimentali di cui all'art. 11 l. 241/1990, la questione del riparto di giurisdizione si risolverebbe interamente a favore del G.A., stante la giurisdizione esclusiva dello stesso in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.; per la teoria della concessione-contratto, il riparto di giurisdizione tra G.A. e G.O. verrebbe regolato in base alle differenti fasi che interessano il rapporto concessorio, ossia quella pubblicistica (oggetto della giurisdizione del G.A.) e quella privatistica-esecutiva (oggetto della giurisdizione del G.O.). In disparte l'adesione ad una tesi o ad un'altra in relazione alla ricostruzione giuridica delle concessioni pubbliche, con conseguenti ricadute in tema di riparto di giurisdizione, il dato normativo è il punto da cui partire per individuare effettivamente quali controversie siano attribuite alla giurisdizione del G.A e quali siano, invece, attribuite al sindacato del G.O. L'art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a. testualmente prevede la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del G.A. per “le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi e quelle attribuite ai tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale superiore delle acque pubbliche”. L'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. stabilisce che sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del G.A.
“le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relativi a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilità”. La successiva lett. e) n.1 del medesimo art. 133 c.p.a. riserva alla giurisdizione esclusiva del G.A. “le controversie relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all'applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell'aggiudicazione ed alle sanzioni alternative”. L'art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a., come già evidenziato, non menziona le concessioni di beni pubblici, tuttavia, la necessità per le amministrazioni concedenti di ricorrere alle procedure selettive del privato concessionario con gara ad evidenza pubblica è stata statuita dai menzionati interventi giurisprudenziali della CGUE, cosicché non si possono nutrire ulteriori dubbi sulla sussistenza della pagina 5 di 10 giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in tema di controversie per la scelta del privato concessionario di beni pubblici. La giurisdizione esclusiva del G.A. si giustifica, infatti, per la particolare connotazione della fase di scelta del contraente privato in cui l'amministrazione si trova in posizione di supremazia ed esercita i suoi poteri pubblicistici, funzionalizzati alla individuazione della migliore parte contrattuale privata idonea a realizzare l'interesse pubblico cui è preposta ex lege. La giurisdizione del G.O. è motivata dal fatto che, nelle controversie attinenti alla corresponsione di indennità, canoni e altri corrispettivi, l'amministrazione concedente e il privato concessionario si trovano in posizione paritetica, in quanto vengono in rilievo un rapporto obbligatorio di debito-credito e questioni meramente patrimoniali in cui non si registra l'esercizio di poteri pubblicistici da parte del soggetto pubblico. Altra categoria di controversie attribuite alla giurisdizione esclusiva del G.A. concerne quelle aventi ad oggetto l'impugnazione da parte del privato concessionario dei provvedimenti adottati dall'amministrazione in sede di autotutela esecutiva pubblicistica, in seguito all'esercizio dei poteri- doveri di vigilanza e controllo, i quali costituiscono espressione di poteri pubblicistici. La giurisdizione del G.O. è, invece, prevista nella sola fase esecutiva del rapporto concessorio per le controversie attinenti al pagamento di indennità, canoni o altri corrispettivi, in quanto si tratta di rapporti di natura meramente patrimoniale in cui l'amministrazione non riveste alcuna posizione di supremazia rispetto al privato concessionario e, anzi, si colloca in posizione paritaria nei confronti del medesimo. Al riguardo, le Sezioni Unite della Cassazione hanno chiarito che “le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi riservate, in materia di concessioni amministrative, alla giurisdizione del giudice ordinario sono quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra p.a. concedente e concessionario del bene, contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizza secondo il binomio
“obbligo-pretesa”, senza che assuma rilievo un potere di intervento riservato alla p.a. per la tutela di interessi generali.” (Cass. civ., Sez. un., n. 411/2007). Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, la n. 21597 del 4.09.2018, dopo più di un decennio hanno riaffermato che l'articolo 133, comma 1, lett. b) c.p.a., nel prevedere la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, fa espressamente salve le liti aventi ad oggetto, appunto, “indennità, canoni o altri corrispettivi”. Con riferimento alle vicende estintive delle concessioni pubbliche, si è affermato che oltre agli strumenti pubblicistici di reazione all'inadempimento del privato concessionario, l'ordinamento giuridico appresta a favore della P.A. concedente anche strumenti di tutela privatistici, in particolare il riferimento è alla risoluzione per inadempimento, la quale viene esplicitamente affiancata alla revoca dal citato art. 176 d. lgs. n. 50/2016. Il vero nodo gordiano da sciogliere, in relazione al riparto di giurisdizione delle concessioni pubbliche, si riferisce proprio alle controversie instaurate dall'amministrazione o dal privato concessionario per ottenere la pronuncia di scioglimento del rapporto concessorio per inadempimento. Infatti, in assenza di una norma che disciplini questa particolare ipotesi, gli interpreti si sono attestati su due posizioni: la prima che sostiene la giurisdizione del G.O., in quanto l'inadempimento è una vicenda del tutto contrattuale e privatistica in cui l'amministrazione si pone in posizione equiordinata rispetto al privato concessionario;
la seconda che sostiene la giurisdizione esclusiva del G.A., in quanto pagina 6 di 10 l'amministrazione in sede di reazione all'inadempimento del privato concessionario o alla domanda di risoluzione proposta dal concessionario comunque esercita poteri funzionali pubblicistici, finalizzati alla realizzazione di interessi pubblici (infatti, l'inadempimento del concessionario lede gli interessi pubblici cui è preposta l'amministrazione ex lege). Il primo filone interpretativo devolve le controversie in tema di risoluzione per inadempimento (e anche risarcimento del danno) al giudice ordinario, qualificando l'inadempimento come vicenda del tutto privatistica che pone in posizione paritaria l'amministrazione concedente e il privato concessionario inadempiente. Il T.A.R. Puglia-Lecce, sez. II, 19 novembre 2018, n. 1714, si è espresso in merito al ricorso con cui il concessionario impugnava gli atti di gara ed il successivo contratto, chiedendone l'annullamento per vizio del consenso o la risoluzione per inadempimento e risarcimento. Il concedente, da parte sua, aveva disposto la risoluzione per inadempimento con escussione della cauzione, decisione parimenti impugnata. Il ricorrente aveva contestato la correttezza delle informazioni fornite nel bando di gara - oggetto di impugnazione - per dedurne un vizio del consenso. Si trattava, quindi, di un tema che atteneva al momento genetico del rapporto concessorio e alla sua corretta instaurazione. Il giudice, a fronte di tale petitum sostanziale, ha rilevato come “le doglianze di parte attrice attengano principalmente ad un vizio del contratto, il quale, quantunque genetico, è pur sempre proprio dello stesso”, sottolineando come non “vengano sotto alcun profilo in rilievo, neppure mediato - circostanza che sarebbe stata di per sé sufficiente a radicare la giurisdizione del G.A. ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., - i poteri pubblicistici dell'amministrazione medesima”. Il secondo filone interpretativo, invece, ritiene la sussistenza della giurisdizione del G.A. in sede esclusiva anche per le controversie in relazione a domande di risoluzione per inadempimento, partendo dal presupposto che i poteri funzionali pubblicistici vengono esercitati dall'amministrazione concedente, nella fase esecutiva del rapporto obbligatorio, anche quando viene proposta la domanda di risoluzione per inadempimento. Nella sentenza n. 621 del 1° giugno 2020 il Tar Salerno ha affermato che rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto la risoluzione del contratto per gravi inadempimenti del concessionario, comportante decisioni sulla durata o efficacia del rapporto concessorio. Sono devolute, dunque, alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie, nell'ambito di quelle relative a concessioni di pubblici servizi, riguardanti “indennità, canoni o altri corrispettivi” nelle quali venga in rilievo non l'esistenza od il contenuto della concessione o l'esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione sul rapporto concessionario o sulla determinazione delle suddette controprestazioni (nel qual caso la giurisdizione spetterebbe al giudice amministrativo), ma solo l'effettiva debenza dei corrispettivi stessi in favore del concessionario, secondo un rapporto paritario di contenuto meramente patrimoniale nella contrapposizione delle situazioni giuridiche soggettive obbligo/pretesa. Le Sezioni Unite Civili della Cassazione con sentenza n. 22357 del 26.9.2017 sostengono la giurisdizione esclusiva del G.A. a norma degli artt. 5-7, legge 06/12/1971, n. 1034, delle controversie relative a rapporti di concessione di beni e di servizi pubblici, indipendentemente dalla natura delle posizioni giuridiche dedotte e alla fonte da cui detti rapporti traggono origine (Cass. Sez. Un. 19/07/1995, n. 7816). Si è ritenuto che tale giurisdizione non viene meno neppure ove si chieda la risoluzione del contratto per inadempimento degli obblighi assunti, sia che l'ente concedente non faccia pagina 7 di 10 ricorso a poteri autoritativi per revocare la concessione, bensì faccia valere, ad esempio, una clausola di disdetta (Cass. Sez. Un. 11/05/1998, n. 4749), sia che il concessionario chieda la risoluzione del rapporto per pretese inadempienze dell'ente concedente, nonché la condanna di quest'ultimo al ristoro dei danni relativi (Cass. Sez. Un. 17/11/1998, n. 11578). La concessione di beni pubblici costituisce lo strumento per attribuire e conformare diritti ai terzi privati sui beni demaniali o sui beni del patrimonio indisponibile, al fine di ottimizzare e rendere più proficuo lo sfruttamento e la gestione del medesimo bene: la finalità perseguita, dunque, è pur sempre una finalità pubblicistica che corrisponde ad una migliore utilizzazione del bene da parte del concessionario privato a fronte della gestione che potrebbe assicurare l'amministrazione, la quale potrebbe non avere i mezzi adeguati o, pur disponendone, non garantirebbe una gestione del bene secondo i principi dell'efficacia, efficienza ed economicità. Pertanto, lo strumento concessorio si rivela come un mezzo apprestato dall'ordinamento giuridico alle pubbliche amministrazioni, con cui queste ultime trasferiscono l'esercizio di funzioni pubblicistiche ai privati opportunamente selezionati. La procedura selettiva del privato contraente è una procedura ad evidenza pubblica in cui viene bandita ed espletata una gara pubblica al precipuo scopo di individuare in modo oggettivo il privato più idoneo alla gestione del bene pubblico, il quale in costanza di tale fase pubblicistica di gara è titolare di una posizione di interesse legittimo pretensivo all'ottenimento della concessione. Attraverso lo strumento concessorio, il privato concessionario di beni pubblici diviene titolare di un diritto reale da far valere nei confronti dei terzi: in particolare, mentre nei rapporti con l'amministrazione, il privato si trova in una posizione di soggezione, nei rapporti con i terzi si trova in una posizione di supremazia in virtù del diritto reale che ha acquisito con il rapporto concessorio. Ciò significa che il privato concessionario è titolare di un diritto di uso particolare del bene e che esercita poteri pubblicistici, tra cui rientrano anche i poteri di autotutela esecutiva pubblicistica di tipo sanzionatorio, inibitorio, repressivo e ripristinatorio nei confronti dei terzi che eventualmente non rispettano il contenuto del rapporto concessorio e il suo diritto reale, ma non può essere qualificato come organo indiretto della P.A., in quanto è e resta estraneo all'apparato amministrativo, essendogli consentito solo l'esercizio di funzioni pubbliche, che giustifica la devoluzione delle controversie relative all'impugnazione dei suoi atti autoritativi alla giurisdizione esclusiva del G.A. L'uso particolare di cui è titolare il privato concessionario è, dunque, il risultato della concessione e si contrappone al cosiddetto uso generale dei beni pubblici. La formulazione “atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici” è molto ampia e riguarda tutti i provvedimenti adottati dall'amministrazione o dal privato concessionario che siano espressione di poteri pubblicistici (dall'adozione del provvedimento concessorio, ai provvedimenti di autotutela decisoria ed esecutiva pubblicistica) nel rispetto dell'art. 7, commi 1 e 2, c.p.a.; allo stesso tempo, il Legislatore del 2010 mostra la sua consapevolezza dell'intreccio tra interessi legittimi e diritti soggettivi sussistente nei rapporti concessori, stabilendo, infatti, la devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione esclusiva del G.A. La medesima norma esclude dalla giurisdizione esclusiva del G.A. soltanto le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi e quelle attribuite ai tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale superiore delle acque pubbliche. L'individuazione delle controversie devolute al G.O. trova la sua ratio giustificatrice nel fatto che il pagamento di indennità, canoni ed altri corrispettivi riguarda un rapporto di natura meramente pagina 8 di 10 patrimoniale in cui viene fatta valere una pretesa di tipo creditoria, non venendo in rilievo alcun esercizio di poteri funzionali pubblicistici, ma l'amministrazione concedente e il privato concessionario si trovano in posizione equiordinata e paritetica. Pertanto, la lettera della norma che disciplina il riparto di giurisdizione è “sbilanciata” a favore della giurisdizione esclusiva del G.A., individuando soltanto alcune ipotesi tassative di controversie devolute alla giurisdizione del G.O. o a quella del tribunale delle acque pubbliche: in particolare, la giurisdizione esclusiva del G.A. permea tutte le controversie relative al rapporto concessorio dalla fase di scelta del contraente, all'adozione del provvedimento concessorio, all'adozione dei provvedimenti di revoca e annullamento d'ufficio (anche nella fase esecutiva della concessione), all'adozione degli strumenti di autotutela esecutiva pubblicistica, tranne le controversie in cui viene in rilievo un rapporto paritario tra i soggetti della concessione pubblica. Pertanto, occorre comprendere se la P.A. nell'avvalersi degli strumenti di autotutela contrattuale del recesso o della risoluzione del contratto per inadempimento e/o del risarcimento dei danni subiti eserciti o meno poteri funzionali pubblicistici. Il potere unilaterale di affidamento dell'uso del bene pubblico spettante all'amministrazione individua la genesi della concessione, con regolamentazione dei profili di carattere patrimoniale, in funzione accessiva del presupposto provvedimento di concessione, mediante lo strumento contrattuale. Quest'ultimo è, dunque, dipendente sul piano logico-giuridico dall'atto autoritativo di concessione. Anche nel corso dell'esecuzione del rapporto concessorio, all'amministrazione stessa sono riservati i poteri autoritativi necessari ad assicurare che la gestione privata del bene rimanga coerente con il superiore interesse pubblico ed a ricondurla ad esso ogniqualvolta se ne sia verificata una deviazione, sino al punto di porre termine all'uso speciale e così riacquisire il bene alla sfera pubblica. Alla posizione di supremazia così mantenuta dall'amministrazione fa riscontro la soggezione del privato concessionario, al quale è riconosciuto l'interesse legittimo al corretto esercizio dei poteri autoritativi spettanti alla prima. Deve, quindi, ritenersi che nella concessione di beni pubblici, in cui gli interessi di carattere generale connessi all'uso del bene contraddistinguono il rapporto nel corso della sua durata, con il corollario processuale della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e l'eccezione delle controversie di carattere meramente patrimoniale relative ad indennità, canoni ed altri corrispettivi, ogni atto dell'amministrazione che non possa essere ricondotto a quest'ultimo ambito vada ascritto alla cognizione del giudice amministrativo. Al G.A. sono, dunque, devolute le controversie in cui vi sia contestazione sull'esatto adempimento della concessione. Alla luce delle argomentazioni svolte, deve ritenersi che l'estinzione del rapporto giuridico instauratosi in forza della convenzione stipulata dalle parti ed il risarcimento del danno richiesto da parte attrice come conseguenza del mancato adempimento nonché il vaglio della domanda riconvenzionale speigata debbano essere devolute alla giurisdizione del G.A. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo in base ai valori minimi di cui al d.m. in vigore con la riduzione del 50% tenuto conto della pronuncia in rito.

P.Q.M.

Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni diversa istanza ed eccezione disattesa o assorbita, così dispone: dichiara il proprio difetto di giurisdizione trattandosi di questioni devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo;
pagina 9 di 10 condanna la parte attrice a rimborsare alla controparte le spese di lite, che si liquidano in € 5.614,00 per compenso professionale, oltre I.v.a., C.p.a. e spese generali. Sentenza resa ai sensi dell'art. 281 sexies cpc pubblicata mediante allegazione al verbale.
FOGGIA, 9 settembre 2025.
Il Giudice
dott.ssa Filomena Mari

pagina 10 di 10