N. R.G. 4214/2023
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di TORINO
Prima Sezione Civile
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott. Alberto La Manna ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. 4214/2023 promossa da: in persona del legale rappresentante pro tempore dott. con il Parte_1 Parte_2
patrocinio dagli avv.ti MARINA MOTTA e MARIO EUGENIO COMBA, elettivamente domiciliata in Via Mercantini, 6 10121 Torino presso i difensori
ATTRICE
contro
Controparte_1
in persona del legale rappresentante pro tempore dott.
[...]
, con il patrocinio dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino, elettivamente CP_2
domiciliata in Via Arsenale, 21 Torino presso il difensore
CONVENUTA
e contro
Controparte_1
CONVENUTA CONTUMACE
pagina 1 di 10

CONCLUSIONI
Parte attrice Parte_1
“Voglia l'ill.mo Tribunale adito, rigettata ogni contraria eccezione, istanza deduzione:
- in via principale, accertare e dichiarare che nulla è dovuto dalla alla CP_3 CP_1
per le causali di cui in premessa, se del caso, previa pregiudiziale Controparte_1
rimessione alla Corte Costituzionale delle questioni di legittimità costituzionale sollevate con riferimento all'art.

9-ter, comma 9-bis, del d.l. 78/2015, convertito dalla Legge n. 140/2015, da ultimo introdotto dall'art. 18, comma 1, del d.l. n. 115/2022, convertito dalla legge n. 142/2022;
- in via subordinata, nella denegata e non creduto ipotesi in cui il Giudice ritenesse che alcunché sia dovuto dalla alla per le causali di cui in CP_3 Controparte_1
premessa, dichiarare tenuta e condannare la convenuta
[...]
per tutte le somme che le stessa fosse tenuta Controparte_1
a pagare per le causali di cu in premessa,
- in via di ulteriore subordine, in caso di mancato accoglimento delle domande di cui sopra, condannare la convenuta Controparte_1
alla restituzione alla dei venduti negli anni 2015-
[...] CP_3 Controparte_4
2018 per un valore pari all'importo che dovesse essere tenuta a corrispondere alla CP_3
o a rimborsarne il valore, Controparte_1
con vittoria di spese, competenze ed onorari di lite, oltre IVA, CPA e rimborso forfetario.”
Parte convenuta Controparte_1
[...]
“Voglia l'adito Tribunale di Torino,
- in via pregiudiziale, dichiarare il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario essendo la controversia di competenza del Giudice amministrativo;

- ancora in via pregiudiziale, nella denegata ipotesi in cui codesto Tribunale dovesse ritenere sussistente la giurisdizione del Giudice Ordinario, dichiarare la propria incompetenza territoriale a favore del Tribunale di Trento;

- nel merito, rigettare integralmente le domande attoree in quanto inammissibili ed infondate.
pagina 2 di 10 Con vittoria di spese, competenze e onorari di causa”
Concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione

1.1. Con atto di citazione ritualmente notificato ( ) conveniva in giudizio la Parte_1 CP_3
e l' Controparte_1 [...]
( ) riferendo: che in data Controparte_1 CP_1
14.12.2022 il pubblicava la determina n. 2022-D337-00238 relativa all'approvazione Pt_3
degli elenchi delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano per le annualità
2015, 2016, 2017 e 2018 ai sensi dell'art. 9 ter comma 9 bis D.L. 78/2015 convertito in L.
125/2015; che secondo quanto stabilito, avrebbe dovuto versare l'importo di € 5.430,81; CP_3 che in data 20.12.22 l' emetteva nei confronti di fatture con causale “addebito CP_1 CP_3 payback dispositivi medici”; che al momento della conclusione del contratto, le condizioni contrattuali tra le parti non stabilivano alcuna clausola di “payback”; che, in ogni caso, la disciplina del payback non integra una delle ipotesi di applicazione automatica di clausole ex lege al contratto;
che, nel caso di specie, non opera neppure l'art. 1374 c.c. avendo le parti regolato compiutamente l'essenziale aspetto economico del contratto;
che, peraltro, nemmeno le associazioni di categoria hanno approvato il meccanismo del “payback” che comporta una corresponsabilità tra Regioni e società fornitrici in caso di errata valutazione sui tetti di spesa da parte delle Regioni;
che, nel caso si ritenga applicabile il meccanismo del “payback” ai contratti oggetto di causa, si ritiene responsabile l' convenuta la quale non ha applicato la normativa CP_1
e non ha evitato lo sforamento dei tetti di spesa;
che, relativamente al quantum, non è in CP_3
grado di stabilire se nei calcoli delle aziende sanitarie siano stati effettivamente conteggiati solo i prodotti sotto la voce “BA0210” dato che, solo a seguito delle Linee Guida al CE ministeriale approvate nel 2019, è possibile differenziare le voci in oggetto nella fatturazione;
che, in subordine, si eccepisce l'illegittimità costituzionale dell'art. 9 ter co. 9 bis L. 140/2015, da ultimo introdotto dall'art. 18 co. 1 L. 142/2022 per contrasto con gli artt. 41 e 3 Cost.
Chiedeva, pertanto, l'accertamento che nulla è dovuto da alla CP_3 Controparte_1
e se del caso previa pregiudiziale rimessione alla Corte Costituzionale delle questioni di
[...] illegittimità costituzionale, in subordine, la condanna dell' convenuta alla manleva per tutte CP_1 le somme di cui sia tenuta a pagare e in ulteriore subordine la condanna di quest'ultima alla CP_3
pagina 3 di 10 restituzione dei dispositivi medici forniti dal 2015 al 2018 per un valore corrispondente all'importo che sarebbe ritenuta tenuta a versare alla o al CP_3 Controparte_1
rimborso del relativo valore.

1.2. Si costituiva in giudizio Controparte_1
contestando in fatto e in diritto, le allegazioni e le
[...]
domande di controparte. In particolare: eccepiva, in via pregiudiziale, il difetto di giurisdizione del Tribunale adito;
eccepiva l'incompetenza territoriale del Tribunale adito per essere competente il Tribunale di Trento, sede dell'amministrazione convenuta;
rilevava l'inammissibilità e l'infondatezza delle domande proposte rispetto a quanto affermato e sostenuto da controparte;
che, nel merito, le argomentazioni di controparte erano del tutto infondate.
Chiedeva, pertanto, di dichiarare il difetto di giurisdizione per essere competente il Giudice
Amministrativo, sempre in via pregiudiziale, di dichiarare l'incompetenza territoriale in favore del Tribunale di Trento, e nel merito, il rigetto delle domande attoree.

1.3. Nessuno si costituiva per la . Controparte_1
All'udienza del 08.06.2023 il Giudice ne dichiarava la contumacia.

1.4. Con ordinanza del 14.11.2024, il Giudice ritenuto non potersi accogliere l'istanza di rinvio formulata da parte attrice non essendo la stessa stata proposta da tutte le parti costituite, tratteneva la causa a decisione assegnando i termini di rito per il deposito delle memorie conclusionali e di replica.

2.1. L'eccezione relativa al difetto di giurisdizione del Giudice ordinario è fondata e deve essere accolta.
Ebbene, il criterio di riparto della giurisdizione tra il giudice ordinario e quello amministrativo si fonda su una distinzione di natura sostanziale tra le controversie che riguardano atti e comportamenti della pubblica amministrazione per il perseguimento dell'interesse pubblico e quelle che attengono invece a diritti soggettivi.
In particolare, secondo l'art. 103 della Costituzione e l'art. 7 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. n. 104/2010) vi è giurisdizione amministrativa quando la controversia riguarda atti o provvedimenti che incidono su interessi pubblici tutelati dall'amministrazione i quali incidono su posizioni giuridiche soggettive, c.d. interessi legittimi, mentre quella ordinaria è competente quando la controversia attiene a diritti soggettivi, ossia quelli che derivano da una norma giuridica che attribuisce un interesse diretto ed immediato al singolo individuo, salvo che pagina 4 di 10 la legge non preveda diversamente.
La giurisprudenza, in tale contesto, ha consolidato il principio secondo cui la giurisdizione amministrativa sussiste quando è in discussione un atto amministrativo o un'attività che incide direttamente sull'organizzazione e sull'azione della pubblica amministrazione.
Viceversa, il giudice ordinario è competente per le controversie che riguardano la posizione giuridica soggettiva di diritto privato del cittadino, indipendentemente dalla natura pubblica dell'ente coinvolto.
In particolare, le Sezioni Unite della Suprema Corte, in una delle sentenze più significative relative al criterio di riparto di giurisdizione, ha stabilito che la giurisdizione amministrativa si esercita quando la controversia riguarda l'esercizio di poteri pubblicistici o l'adozione di atti amministrativi, mentre quella ordinaria è competente per le controversie che riguardano diritti soggettivi patrimoniali, anche quando la pubblica amministrazione sia parte in causa in qualità di soggetto privato (cfr. Cass., SS. UU. n. 500/1999).
In aggiunta, il Consiglio di Stato ha ribadito che la giurisdizione amministrativa si applica in caso di atti amministrativi che incidono sull'ordinamento giuridico pubblico, mentre quella ordinaria riguarda controversie di diritto privato (cfr. Cons. Stato n. 1049/1998).
E ancora, la giurisprudenza della Corte costituzionale ha ampiamente affrontato il tema, ribadendo che, salvo esplicite disposizioni di legge, la giurisdizione amministrativa spetta in tutte le controversie relative ad atti amministrativi che esprimono un potere pubblico di regolazione o controllo e che riguardano l'esercizio di poteri autoritativi o discrezionali da parte della pubblica amministrazione, ma essa non si applica alle controversie che riguardano la tutela di diritti patrimoniali o di altre situazioni giuridiche private, per le quali quindi sussiste la giurisdizione del giudice ordinario (cfr. C. Cost. n. 204/2004).
Pertanto, il criterio per il riparto della giurisdizione si basa sulla natura dell'atto impugnato e sull'interesse sotteso alla controversia.

2.2. In applicazione di tali principi, nel caso sottoposto in esame, si ritiene che sia necessario procedere alla verifica dell'atto amministrativo oggetto di causa per poter qualificare lo stesso come provvedimento amministrativo per la cura di interessi pubblici.
Nel caso di specie, è opportuno analizzare la disciplina normativa del sistema del c.d. payback in materia di dispositivi medici, la quale è una misura introdotta dal legislatore per regolare la spesa sanitaria pubblica, in particolare quella relativa all'acquisto di dispositivi medici.
pagina 5 di 10 Il D.L. n. 98/2011, convertito nella L. n. 111/2011, in particolare, ha introdotto un serie di misure volte a contenere e razionalizzare la spesa pubblica per la sanità, tra cui il sistema di payback.
Successivamente il D.L. n. 78/2015 ha esteso il meccanismo di payback anche alle aziende produttrici di dispositivi medici.
Tale meccanismo implica l'obbligo per le aziende produttrici di dispositivi medici di restituire una parte delle somme spese dal quando la spesa complessiva Controparte_5
supera determinati limiti di budget annuali previsti dalla legge.
In particolare, l'art. 9, comma 9 bis del D.L. n. 78/2015, inserito dal D.L. n. 115/2022, stabilisce che “[…] le regioni e le province autonome definiscono con proprio provvedimento, da adottare entro novanta giorni dalla data di pubblicazione del predetto decreto ministeriale, l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale. Con decreto del
Ministero della salute da adottarsi d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano entro trenta giorni dalla data di pubblicazione del decreto ministeriale di cui al primo periodo, sono adottate le linee guida propedeutiche alla emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali. Le regioni e le province autonome effettuano le conseguenti iscrizioni sul bilancio del settore sanitario 2022 e, in sede di verifica da parte del Tavolo di verifica degli adempimenti regionali di cui all'articolo
12 dell'Intesa tra il governo, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, del 23 marzo 2005, ne producono la documentazione a supporto. Le aziende fornitrici assolvono ai propri adempimenti in ordine ai versamenti in favore delle singole regioni e province autonome entro trenta giorni dalla pubblicazione dei provvedimenti regionali e provinciali. Nel caso in cui le aziende fornitrici di dispositivi medici non adempiano all'obbligo del ripiano di cui al presente comma, i debiti per acquisti di dispositivi medici delle singole regioni e province autonome, anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale, nei confronti delle predette aziende fornitrici inadempienti sono compensati fino a concorrenza dell'intero ammontare. A tal fine le regioni e le province autonome trasmettono annualmente al Ministero della salute apposita relazione attestante i recuperi effettuati, ove necessari”.
Il Decreto Ministeriale del 6 ottobre 2022 ha poi dettato modalità specifiche per il calcolo delle somme dovute per le annualità 2015, 2016, 2017 e 2018 e ha delineato le procedure operative per il rimborso, oltre la possibilità di rateizzazione.
pagina 6 di 10 In applicazione del suddetto Decreto, la convenuta ha adottato la Controparte_1
Determina n. 2022-D337-00238 del 14.12.2022, oggetto del presente giudizio (cfr. doc. 4 parte attrice).

2.3. Come già statuito da questo Tribunale con riferimento a uno specifico precedente simile, che si condivide e di seguito si richiama anche ai sensi dell'art. 118 disp. att. c.p.c., si ritiene che la
Determina emanata dalla oggetto della presente controversia sia Controparte_1 un atto amministrativo espressione di “un potere amministrativo conferito all'amministrazione regionale per il perseguimento dell'interesse pubblico”.
Si osserva che “La modificazione giuridica sfavorevole unilateralmente posta al patrimonio della ricorrente, infatti, è inquadrabile nello schema “norma – potere - effetto”, discendendo l'effetto dal provvedimento amministrativo e non direttamente dalla legge (sullo schema "norma - potere
- effetto giuridico" contrapposto a quello "norma - fatto - effetto giuridico" ai fini del riparto di giurisdizione, cfr. Cass. civ., Sez. Unite, Ordinanza, 20/04/2006, n. 9163). La normativa di rango primario – ed in particolare l'art. 9 ter, comma 9 bis, D.L. 78/2015 – fonda il potere dell'amministrazione regionale di determinare ed imporre, con proprio provvedimento la compartecipazione delle imprese fornitrici di dispositivi medici al ripianamento dello sforamento del tetto regionale di spesa sanitaria previsto per l'acquisto di tali dispositivi, sulla base dei criteri e della procedura ivi determinata” e che “Non rileva, ai fini del riparto di giurisdizione, la natura eventualmente vincolata del provvedimento – per quanto sembrino residuare nella specie margini di discrezionalità tecnica, quantomeno in merito alla “verifica della documentazione contabile anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale” demandata alle amministrazioni dall'art. 9 ter, comma 9 bis, D.L.78/2015 – posto che, per consolidata giurisprudenza “il carattere vincolato dell'atto non ne eliderebbe la connotazione provvedimentale, una volta acclarato che la norma mira a soddisfare in via diretta l'interesse pubblico” (Cons. Stato, Ad. Plen., Sent. 03/09/2019, n.

9. Nello stesso senso, v. altresì Cons.
Stato, Sez. III, Sentenza, 15/11/2016, n. 4723).” (cfr. Trib. di Torino Ord. del 11.2.25 n. R.G.
739/2023).
Parte attrice eccepisce l'illegittimità costituzionale della disciplina su cui si fonda la pretesa creditoria dell'amministrazione regionale “per contrasto con i parametri costituzionali di cui agli artt. 41 e 3 della Cost.” (pag. 9 cit. parte attrice).
Si ritiene che tali censure non qualifichino la situazione giuridica soggettiva azionata in diritto pagina 7 di 10 soggettivo atteso che “La giurisprudenza del Consiglio di Stato si è sul punto espressa nel senso che “l'atto amministrativo adottato sulla base di una legge dichiarata incostituzionale è annullabile. La legge in contrasto con la Costituzione è, infatti, una legge invalida ancorché efficace sino alla pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale che la dichiara illegittima. Tale sentenza, producendo effetti retroattivi incidenti sui rapporti pendenti, comporta che il provvedimento amministrativo viene privato, anch'esso con effetti retroattivi, della sua base legale. La conseguenza sarà sempre l'annullabilità e non la nullità dell'atto anche nel caso in cui la norma dichiarata costituzionalmente illegittima sia l'unica attributiva del potere”
(Cons. Stato, Sez. V, Sent. 04/06/2024, n. 4998).
Ai fini del riparto di giurisdizione, ne discende che “qualora sia richiesta una tutela volta al controllo del corretto esercizio della funzione pubblica effettivamente esplicata, non già in carenza di potere, bensì in relazione ad un potere esistente, ma erroneamente ritenuto conferito dalla legge, ovvero conferito da una legge asseritamene invalida per vizi di incostituzionalità, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo” (Cons. Stato, Sez. IV, 14/05/2004, n. 3130).
Non vi verte in questo caso, infatti, in ipotesi di carenza assoluta di potere, fondante la giurisdizione del giudice ordinario, secondo quanto sopra rilevato.
Non è dunque applicabile al caso di specie il principio giurisprudenziale secondo il quale la controversia concernente una prestazione patrimoniale imposta in assenza di base legale appartiene alla giurisdizione ordinaria, in quanto la situazione giuridica soggettiva azionata è, stante la carenza assoluta del potere, di diritto soggettivo (Cons. Stato, Sez. V, 13/04/2023, n.
3760, secondo cui “è devoluta alla cognizione del giudice ordinario la controversia concernente l'esistenza dell'obbligo del Comune consorziato di contribuire alle spese consortili, ovvero la determinazione della loro entità, afferendo la questione non al cattivo uso di un potere pubblicistico, ma al diritto soggettivo a non essere obbligato a prestazioni patrimoniali fuori dai casi previsti dalla legge, e ciò anche nel caso in cui l'atto presupposto sia stato adottato in assoluta carenza di potere”. Nello stesso senso, v. altresì Cass. civ., Sez. I, Ord. 13/02/2019, n.
4241). Invero, nei casi di prospettata incostituzionalità della norma attributiva del potere il provvedimento non può dirsi emanato senza base legale: la norma sussiste ed è efficace sino alla pubblicazione della sentenza di incostituzionalità. L'atto, di cui si prospetta l'invalidità per violazione di legge – vizio che annovera le censure di legittimità costituzionale dell'atto ovvero della legge su cui esso si fonda (v. Cass. civ., Sez. Unite, Sent.19/10/2023, n. 29023) – va pagina 8 di 10 impugnato davanti al giudice amministrativo, il quale, ove ritenga la questione di legittimità costituzionale rilevante e non manifestamente infondata, la solleva.
In altri termini, in presenza di censure di legittimità costituzionale della base legale del provvedimento, “l'accertamento dell'eventuale inapplicabilità della predetta normativa rappresenta il merito della questione di legittimità del provvedimento impugnato e la sua cognizione spetta necessariamente al giudice amministrativo, quale giudice della funzione pubblica” (Cons. Stato, Sez. IV, 14/05/2004, n. 3130).” (cfr. Trib. di Torino Ord. del 11.2.25 n.
R.G. 739/2023).
Ciò chiarito, si ritiene che, nel caso che ci occupa, l'oggetto della domanda implichi questioni relative alla validità dell'atto amministrativo di natura provvedimentale sotto l'aspetto della sua conformità alla Costituzione e che, pertanto, la posizione giuridica soggettiva di parte attrice possa essere qualificata come un interesse legittimo.
E così, “In caso analogo a quello di specie, avente ad oggetto provvedimenti “attuativi del D.L.
n. 21 del 2022, art. 37, istitutivo di uno speciale contributo solidaristico, volto a fronteggiare, nell'interesse dell'utenza, i forti rincari dei prezzi dei prodotti energetici conseguenti agli eventi bellici in (Omissis), imposto alle imprese del settore”, è stata dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto “poichè l'esercizio del potere discrezionale dell'Agenzia delle
Entrate, pur attuativo della voluntas legis (peraltro secondo il principio costituzionale di legalità dell'azione amministrativa), costituisce il presupposto generale dell'azione impositrice concreta, la situazione soggettiva che ne deriva non può essere che qualificata come interesse legittimo
[…] In altri, più semplici e stringenti termini, la sussistenza di un interesse legittimo, che costituisce la situazione giuridica soggettiva tutelanda, deriva dalla stessa ontologia dei provvedimenti impugnati e quindi sussiste in re ipsa” (Cass. civ., Sez. Unite, Sent., (data ud.
10/10/2023) 19/10/2023, n. 29023).
Nello stesso senso, è stata dichiarata la giurisdizione amministrativa sull'atto di accertamento negativo emanato nell'ambito del procedimento di verifica dell'adempimento della cd. quota d'obbligo, ovvero “l'obbligo legale di produrre e immettere in rete (ovvero di acquistare per il tramite dei cd. certificati verdi) una quota di energia prodotta da fonte rinnovabile”, il cui adempimento “riguardata dal versante dei soggetti obbligati, si atteggia alla stregua di una prestazione patrimoniale imposta (art. 23 Cost.)” (Cons. Stato, Ad. Plen., Sent. 03/09/2019, n. 9).
In tale pronuncia, l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ritiene dirimente per la soluzione pagina 9 di 10 della questione di giurisdizione il fatto che l'atto amministrativo impugnato “si inscrive in un rapporto di naturale asimmetria fra le parti, ben rappresentato dalla tradizionale endiadi potestà-soggezione, propria dei rapporti di diritto amministrativo qualificati dalla autoritività dell'azione del soggetto agente” (Cons. Stato, Ad. Plen., Sent. 03/09/2019, n. 9).
Un rapporto di asimmetria tra le parti è ravvisabile anche nel caso oggetto del presente giudizio.
Rispetto al potere accertativo e impositivo demandato dalla legge alla per il Pt_4 perseguimento dell'interesse pubblico, l'impresa privata si pone in termini di mera soggezione, non potendo sottrarsi alla pretesa.” (cfr. Trib. di Torino Ord. del 11.2.25 n. R.G. 739/2023).
Si ritiene che, nel caso di specie, parte attrice “non può sottrarsi alla pretesa e, conseguentemente, deve escludersi che l'atto su cui si fonda la domanda abbia natura paritetica, presentando invero i caratteri del provvedimento amministrativo autoritativo.” (cfr. Trib. di
Torino del 11.2.25 Ord. R.G. n. 739/2023).
Alla luce delle considerazioni svolte, la giurisdizione è attribuita al giudice amministrativo.

3. In punto spese, si giustifica la compensazione per intero delle spese di lite considerata la complessità e la novità della questione sottoposta in esame.

P.Q.M.

Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni diversa istanza ed eccezione disattesa o assorbita, così dispone:
Dichiara il difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito in favore del giudice amministrativo, assegnando alle parti il termine di legge per la riassunzione del giudizio;

Compensa le spese tra le parti per intero.
Torino, 21 febbraio 2025
Il Giudice
dott. Alberto La Manna
pagina 10 di 10