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Repubblica Italiana in nome del Popolo Italiano
Tribunale Ordinario di Roma
- Sezione 2^ Civile - il tribunale di Roma, in persona della dott.ssa Alessandra Imposimato, ha emesso la seguente SENTENZA nella causa civile di primo grado, iscritta al n°2295 del Ruolo Generale per gli Affari Contenziosi dell'anno 2021, avente ad oggetto “appalto di opere pubbliche”, e vertente tra
in persona del legale rappresentante pro tempore, Parte_1 rappresentato e difeso dall'Avv. Dania Benedet, per procura su foglio separato allegato alla busta eml con cui depositato lo scritto introduttivo, e con costei elettivamente domiciliato in Albano Laziale piazza Gramsci n. 22, presso lo studio dell'Avv. Silvia Di Eleonora attore e DEGLI Controparte_1
INTERVENTI PER LA MITIGAZIONE DEL RISCHIO IDROGEOLOGICO NELLA REGIONE PUGLIA, Controparte_2 in persona del Ministro pro tempore,
[...] Controparte_3
in persona del pro tempore, tutti rappresentati e difesi
[...] CP_4 dall'Avvocatura Generale dello Stato, nonché domiciliati ex lege presso gli uffici dell'Avvocatura in Roma, via dei Portoghesi n.12 convenuto Motivi della Decisione
§-1. fatti controversi. 1.1 Con l'atto introduttivo della lite, la parte attrice in epigrafe ha chiesto al tribunale di:
“accertarsi e dichiararsi, in tutto o anche solo in parte, il credito attoreo nei confronti di parte convenuta e, per l'effetto, condannare quest'ultima a pagare a parte attrice la somma di € 23.276,89, o quella somma, maggiore o minore, ritenuta di giustizia che emergerà in corso di causa, occorrendo a titolo di interessi moratori contrattualmente previsti”. Il tutto con vittoria di spese della lite. A motivo della domanda, ha dedotto che:
• con contratto in data 4 giugno 2014, il Commissario Straordinario Delegato per la Realizzazione degli Interventi per la Mitigazione del Rischio Idrogeologico nella Regione Puglia affidava all'esponente i “lavori di risanamento dissesto idrogeologico zona Fosso Cavallo, Comune di Candela (FG)” – CI;
C.F._1
• ai sensi dell'art. 13 del contratto, i pagamenti avrebbero dovuto essere effettuati secondo le norme del Codice dei Contratti e del Capitolato
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Speciale d'Appalto: in particolare i pagamenti in acconto sarebbero dovuti avvenire entro trenta giorni dall'emissione dei certificati di pagamento, previa presentazione di regolare fattura (art. 27, comma 4 CSA), mentre il pagamento del saldo sarebbe dovuto avvenire entro sessanta giorni dall'emissione del certificato di regolare esecuzione, previa presentazione di regolare fattura (art. 28, comma 3, CSA);
• diversamente, tutti i pagamenti venivano operati dalla Stazione Appaltante con ingiustificato ritardo;

• in particolare: (a) il pagamento del I° SAL aveva luogo con 126 giorni di ritardo;
(b) il pagamento del II° SAL aveva luogo con 38 giorni di ritardo;
(c) il pagamento del III° SAL aveva luogo con 39 giorni di ritardo;
(d) il pagamento del IV° SAL aveva luogo con 8 giorni di ritardo;
(e) il pagamento del V° SAL aveva luogo con 12 giorni di ritardo;
(f) il pagamento della rata di saldo aveva luogo con 41 giorni di ritardo;

• di avere pertanto maturato il complessivo credito di € 23.276,89, a titolo di interessi di mora calcolati, al saggio di cui all'art. 5 d.lgs. n. 231/2002, dalle date di decorrenza in dettaglio indicate nello scritto introduttivo alla data di effettivo accredito delle somme in proprio favore. Per tali ragioni ha rassegnato le conclusioni su riportate, chiedendo favore delle spese della lite. 1.2 Attivato il contraddittorio, le Amministrazioni convenute si sono costituite tardivamente in giudizio, a ministero dell'Avvocatura dello Stato. Questa ha sostenuto che:
- i certificati di pagamento emessi dal RUP pervenivano alla Stazione Appaltante
“del tutto privi della documentazione” prevista all'art. 27, comma 7, CSA, in dettaglio indicata nella comparsa di costituzione, sì da costringere la Committenza ad acquisirla motu proprio; per tale ragione la mora del debitore non avrebbe potuto configurarsi prima della conclusione dell'istruttoria e dell'emissione della fattura da parte dell'operatore economico, anche considerando l'art. 4, par. 3 della Direttiva 2011/7/CE in materia di lotta contro il ritardo dei pagamenti nelle transazioni commerciali;

- alternativamente la mora della non avrebbe potuto Parte_2 configurarsi prima del sessantesimo giorno dall'emissione del certificato di pagamento;

- ancora, il calcolo dei giorni impiegati per il pagamento avrebbe dovuto arrestarsi alla data di invio dell'ordinativo di pagamento (titolo di spesa) alla Banca d'Italia, investita del compito di tesoreria unica, non potendo la rispondere Parte_2 dei giorni impiegati dal tesoriere per l'effettivo accredito della somma al conto corrente del beneficiario. Tanto premesso in diritto, l'Avvocatura dello Stato ha eccepito:
- quanto al I° SAL e correlativo certificato di pagamento, che l'operatore economico aveva emesso fattura in data 28 aprile 2015, richiedendo successivamente l'anticipazione contrattuale ed emettendo diversa fattura anche per tale importo;
la necessità di rettificare il certificato di pagamento, cui aveva fatto seguito la rinuncia all'anticipazione e l'emissione di nota di credito, nonché l'istruttoria esperita per l'acquisizione del DURC regolare sia per l'appaltatore che per il subappaltatore, avevano fatto sì che la Committenza emettesse l'ordinativo di pagamento n. 813 in data 15 settembre 2015;
- quanto al II° SAL e correlativo certificato di pagamento, che la fattura n. 13 del 11
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agosto 2015 veniva acquisita al protocollo n. 2428 del 17 agosto 2015, ed in data 13 ottobre 2015 veniva emesso l'ordinativo n. 942, inviato alla Banca d'Italia per il pagamento;

- quanto al III° SAL e correlativo certificato, che la fattura n. 20/PA/2016 del 26 luglio 2016 veniva acquisita al protocollo n. 4045 del 29 luglio 2016, ed ancora una volta si rendeva necessario acquisire il DURC regolare dell'appaltatore, cosa che avveniva in data 30 agosto 2016; il titolo di spesa n. 1227 veniva emesso in data 27 settembre 2016 e trasmesso alla Banca d'Italia per il pagamento;

- quanto al IV° SAL e correlativo certificato, che la fattura 01/PA/2017 del 9 gennaio 2017 veniva acquisita al protocollo n. 4 del 13 gennaio 2017; in data 23 gennaio 2017 veniva acquisito il DURC dell'appaltatore e del subappaltatore e in data 27 gennaio 2017 veniva emesso l'ordinativo n. 179 e trasmesso alla Banca d'Italia per il pagamento;

- quanto al V° SAL e correlativo certificato, che la fattura n. 11/PA/2017 del 26 giugno 2018 veniva acquisita al protocollo n. 1753 del 29 giugno 2018; successivamente venivano acquisite, al prot. n. 1956 del 17 luglio 2018, le fatture quietanzate dei subappaltatori;
in data 3 luglio 2018 ed in data 20 luglio 2018 venivano acquisiti il DURC dell'appaltatore e dei subappaltatori;
in data 31 luglio 2018 veniva emesso l'ordinativo n. 679, e trasmesso alla Banca d'Italia per il pagamento;

- quanto allo Stato Finale, che la fattura n. 30/PA/2019 in data 4 dicembre 2019 veniva acquisita al protocollo n. 5522 del 5 dicembre 2019; in data 6 dicembre 2019 la Stazione Appaltante acquisiva anche le fatture quietanzate dei subappaltatori, il DURC e la comunicazione sulla tracciabilità dei flussi finanziari dell'impresa appaltatrice;
l'ordinativo n. 37 veniva emesso in data 20 gennaio 2020 e trasmesso alla Banca d'Italia per il pagamento. Per tali ragioni le Amministrazioni convenute hanno negato sussistere la morosità imputata dalla parte attrice, e chiesto il rigetto della domanda. 1.3 All'esito dell'assegnazione dei termini consecutivi ex art. 183 comma 6 c.p.c., la parte attrice ha controdedotto:
- che ai sensi dell'art. 27 del Capitolato Speciale d'Appalto, comma 7, la stessa emissione del certificato di pagamento avrebbe dovuto presupporre l'avvenuta acquisizione della documentazione ivi indicata, inerente alla regolarità contributiva dell'appaltatore e dei subappaltatori, alla tracciabilità dei flussi finanziari ecc.; ragione per cui la Stazione Appaltante non avrebbe potuto imputare all'appaltatore le carenze dell'istruttoria documentale di competenza del RUP;

- non esser vero che, in sede di pagamento del I° SAL, il subappaltatore non avesse esibito il DURC, essendo sempre risultata la regolarità contributiva dell'appaltatore, a fronte dei DURC acquisiti entro 30 giorni dall'emissione dei certificati di pagamento. Successivamente, la parte attrice ha esibito gli estratti conto bancari da cui risultante la data di accredito delle somme liquidate in pagamento, dalla Stazione Appaltante, nonché documentazione inerente: (i) alla data di trasmissione delle fatture, presentate a fronte dei SAL e dei certificati di pagamento emessi dalla Stazione Appaltante, in persona del RUP;
(ii) alla tracciabilità dei flussi finanziari. 1.4 La causa è stata istruita mediante la documentazione offerta dalla parte attrice, non avendo le Amministrazioni convenute prodotto alcunché, ed è pervenuta all'udienza del 30 aprile 2025, trattata nelle forme di cui all'art. 127-ter c.p.c.; è stata quindi trattenuta in decisione, previa assegnazione dei termini per memorie
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conclusionali e di replica.
§-2. merito della lite. 2.1 La domanda in citazione è fondata, e va quindi accolta così come proposta, per quanto di seguito considerato. 2.2 La parte attrice ha agito per ottenere il pagamento degli interessi di mora (art. 1224 c.c.) a suo dire dovuti dall'Amministrazione committente, in ragione del ritardo nel versamento degli acconti e del saldo del corrispettivo del contratto di affidamento dei “lavori di risanamento dissesto idrogeologico zona fosso cavallo” – FG_006_A/10 – CANDELA (FG)”, concluso con il Commissario Straordinario Delegato per la realizzazione degli interventi per la mitigazione del rischio idrogeologico nella Regione Puglia, previsti nell'Accordo di Programma siglato il 25 novembre 2010 (all. 1 alla citazione). È forse superfluo rammentare che, trattandosi di azione ex contractu, spettava alla parte attrice di allegare l'altrui inesatto adempimento, quindi di dimostrare il titolo e la scadenza dell'obbligazione dedotta inadempiuta, mentre spettava al debitore di eccepire e dimostrare eventuali fatti impeditivi, modificativi od estintivi, idonei a precludere l'accoglimento della domanda (v. ex pluribus Cass. Sez. 2, 21/05/2019, n. 13685). Orbene mentre l'attrice ha evaso gli oneri dimostrativi incombentile, altrettanto non può dirsi per la Pubblica Amministrazione convenuta, con le conseguenze di cui al dispositivo. 2.3 Con la produzione del contratto inter partes (all. 1 cit.), del Capitolato Speciale d'Appalto (all. 2 alla citazione), dei certificati di pagamento emessi a Stato di Avanzamento per il pagamento degli acconti (all. 3-6-8-10-12-15 alla citazione), del certificato di collaudo (all. 15 ivi), degli estratti-conto bancari ove registrate le date di pagamento (all. 5 alla citazione), la parte attrice ha assolto agli oneri di prova spettantile. A termini del contratto concluso con il Commissario Straordinario – organo facente capo alla Presidenza del Consiglio e nominato, ex comb. disp. d.l. 29 novembre 2008 n. 185 e d.l. 30 dicembre 2009 n. 195, per l'attuazione degli interventi previsti nell'Accordo di Programma concluso tra il e la Controparte_2 CP_5
– il pagamento degli acconti, a Stati di Avanzamento, sarebbe dovuto
[...] intervenire entro trenta giorni dall'emissione del certificato di pagamento, secondo quanto previsto dall'art. 13 del documento contrattuale e dall'art. 27, comma 4 del Capitolato Speciale d'Appalto, previa presentazione di regolare fattura fiscale. Il pagamento della rata di saldo sarebbe dovuto intervenire entro sessanta giorni dall'emissione del certificato di regolare esecuzione, secondo quanto previsto dall'art. 28 del CSA, sempre richiamato dall'art. 13 dell'articolato negoziale. 2.4 Ciò posto, la data di effettivo pagamento non può che coincidere con quella in cui le somme dovute dalla Stazione Appaltante, sì come portate dai certificati di pagamento emessi dal RUP, venivano effettivamente accreditate al conto corrente in titolarità del creditore, e così rimesse alla sua disponibilità (secondo quanto previsto nel contratto inter partes, che prevedeva che i pagamenti sarebbero avvenuti mediante bonifico bancario: v. l'art. 5, nonché l'art. 3, comma 1, del Capitolato Speciale d'Appalto). Lo stesso vale per la rata di saldo, dovuta entro sessanta giorni
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dall'emissione del certificato di regolare esecuzione. Ciò in quanto “i debiti pecuniari si estinguono con moneta avente corso legale nello Stato al tempo del pagamento e per il suo valore nominale”, ai sensi e per gli effetti dell'art. 1277 c.c., sì che il pagamento solutorio si può dire verificato solo quando la somma di danaro dovuta dal debitore venga posta nella disponibilità giuridica del creditore; l'emissione dell'ordinativo di pagamento indirizzato al tesoriere, dalla Pubblica Amministrazione debitrice, ai fini della futura erogazione delle somme indicate, esaurisce un segmento del procedimento di spesa pubblica - che è composto, come noto, dalle fasi dell'impegno, della liquidazione, dell'ordinazione e del pagamento (si veda il Titolo VII del R.D. 23 maggio 1924, n. 827, recante
“Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato”) – ma non ancora estingue il debito pecuniario, che persiste – giova ripetere – fin quando non sopravvenga il pagamento propriamente inteso. In tal senso è la uniforme e concorde giurisprudenza di legittimità, le cui indicazioni il tribunale pienamente condivide (si vedano, ex pluribus Cass. sez. un., 04/06/2010, n.13658; Cass. sez. 3, 10/03/2008, n.629; Cass. Sez. 3, 10/07/2008, n. 18877: «l'adempimento dell'obbligazione pecuniaria, ai sensi degli artt. 1182, terzo comma, e 1183 cod. civ., si perfeziona nel luogo e nel tempo in cui il creditore entra in concreto nella disponibilità della somma di denaro»; Cass. Sez. 1, 29/12/2020, n. 29776: «in tema di debiti delle amministrazioni statali soggette alla speciale disciplina del r.d. n. 827 del 1924 (regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato), e del d.P.R. n. 367 del 1994 (regolamento recante semplificazione e accelerazione delle procedure di spesa e contabili), la liberazione dell'amministrazione debitrice non consegue alla semplice emissione del mandato o dell'ordine di pagamento, di per sé insufficiente a rendere la somma ivi indicata disponibile per il creditore, ma esige altresì la comunicazione dell'emissione dell'ordinativo di pagamento effettuata dalla Tesoreria di Stato, a cui compete l'incombente ai sensi dell'art. 651, comma 5, del r.d. n. 827 del 1924, atto recettizio che pone il creditore in condizione di esigere il pagamento con la presentazione del mandato all'ufficio competente»). Resta così apertamente smentita la tesi dell'Avvocatura dello Stato, secondo cui la data dei pagamenti (e dunque il dies ad quem cui portare il calcolo degli interessi di mora, ove dovuti) coinciderebbe con quella di emissione degli ordinativi di pagamento trasmessi al tesoriere, dovendosi diversamente considerare le date di effettivo accredito in favore del conto corrente dell'odierna attrice, quali documentate dagli estratti conto in atti (all. 5 cit.). 2.5 In merito al momento di configurazione della mora debendi, è d'altronde indubbio che essa si sia consumata ipso iure, alla scadenza dei termini di pagamento indicati nel contratto e nel Capitolato Speciale d'Appalto e consensualmente accettati dalle parti. Ed infatti:
- non rileva che l'art. 4, d.lgs. n. 231/2002, nel testo vigente alla data di stipula del contratto, prevedesse che il termine di trenta giorni, da osservare per il pagamento, decorresse non già dalla data del certificato di pagamento, bensì «dalla data di ricevimento da parte del debitore della fattura o di una richiesta di pagamento di contenuto equivalente» (comma 2, lett. a), né interessa che la norma (comma 4) consentisse di pattuire un termine per il pagamento superiore, e comunque non
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eccedente sessanta giorni, nel caso di transazioni commerciali stipulate da una Pubblica Amministrazione (qualora «oggettivamente giustificato dalla natura particolare del contratto o da talune sue caratteristiche»);
- tali disposizioni dettano il termine massimo da convenire e rispettare per il pagamento (artt. 1183, 1184 c.c.), una volta scaduto il quale si configura ipso iure la mora debendi, senza necessità di intimazione del debitore (art. 1218 c.c.) ed anche in presenza di clausole contrattuali che stabiliscano una disciplina deteriore per il creditore (dovendosene in tal caso prefigurarne la nullità per grave iniquità, ex art. 7 d.lgs. n. 231/2002), ma autorizzano la pattuizione di termini più favorevoli al creditore;

- nel caso di specie, risulta convenuto e consacrato nel contratto (avente forza di legge tra le parti, ex art. 1372 c.c.) che il termine per il pagamento sarebbe decorso dalla data di emissione del certificato di pagamento, ovvero di emissione del certificato di regolare esecuzione quanto alla rata di saldo, da parte dell'organo facente capo alla stessa Stazione Appaltante, ossia dalla predisposizione degli atti formali implicanti la compiuta verifica dell'effettiva e corretta prestazione dovuta dall'appaltatore; pertanto, le disquisizioni dell'Avvocatura in merito a quanto avrebbe potuto essere convenuto, ma non veniva effettivamente convenuto, non hanno ragion d'essere;
- nel Capitolato Speciale d'Appalto risulta effettivamente convenuto che l'emissione dei certificati di pagamento fosse subordinata all'acquisizione della documentazione che la difesa erariale ha invece dedotto mancante (v. l'art. 27, comma 7 del Capitolato Speciale, all. 2 alla citazione): ragione per cui, una volta esibiti e depositati in atti tutti i certificati di pagamento emessi in corso d'opera dalla Stazione Appaltante, per il tramite del RUP (v. in allegato alla citazione), deve presumersi, salvo prova contraria, che l'Appaltatore avesse già fornito la documentazione in questione, e che quindi la Pubblica Amministrazione convenuta fosse in condizione, sin dall'emissione del certificato, di procedere al pagamento; poiché l'Avvocatura non ha esibito alcun documento, né articolato altra richiesta istruttoria a dimostrazione delle proprie asserzioni, l'eccezione di fatto impeditivo svolta in giudizio resta destituita di fondamento, sì da doversi configurare la mora debendi alla scadenza del termine previsto in contratto. Solo per completezza, aggiungesi che, ove l'Avvocatura dello Stato avesse inteso accreditare che l'assenza dei documenti inerenti alla regolarità contributiva dell'appaltatore e dei subappaltatori, alla tracciabilità dei flussi e al regolare assolvimento degli oneri verso l'Erario e verso i lavoratori dipendenti fosse dovuta non già alla loro mancata esibizione da parte dell'Appaltatore al RUP, ai fini dell'emissione dei certificati di pagamento, bensì alla loro mancata trasmissione da parte del RUP, le conclusioni non muterebbero, non potendo la Pubblica Amministrazione debitrice far carico alla controparte creditrice delle lungaggini o delle anomalie burocratiche comunque riferibili alla sua sfera giuridica, configurando il RUP non già un soggetto terzo, ma un organo facente capo alla stessa Appaltante.
§-4. conclusioni. Conclusivamente, la domanda svolta dalla parte attrice va accolta, sì come proposta, non avendo la Pubblica Amministrazione convenuta svolto alcun appunto, in merito all'effettivo calcolo matematico degli interessi, quale indicato dalla parte attrice e documentato in atti;
le spese vengono regolate secondo soccombenza.

Per Questi Motivi


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Il Tribunale, definitivamente pronunciando nella causa di primo grado indicata in epigrafe, ogni diversa istanza, deduzione ed eccezione disattesa, così provvede:
- accoglie le domande formulate, dalla nei confronti delle Parte_1 parti convenute in epigrafe, e per l'effetto condanna la del Consiglio dei CP_3
Ministri, il Commissario Straordinario delegato per la realizzazione degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico nella Regione Puglia e il CP_2 [...]
, in solido fra loro, al pagamento, in favore della Controparte_2 parte attrice, della somma di € 23.276,89;
- condanna le Amministrazioni convenute, in solido fra loro, alla rifusione delle spese del grado, che liquida in € 264,00 per esborsi, € 5.500,00 per compensi legali, oltre spese generali al 15%, iva e cpa, come per legge. Così deciso in Roma, il 12 settembre 2025 Il giudice
Alessandra Imposimato
7 1. DA COMPARE FOOTNOTE PAGES ¹ vedasi la documentazione all. 20-21-22-23-24-25 al fascicolo di parte attrice, depositata in data 11 febbraio 2022.