REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale di Palermo in funzione di Giudice del Lavoro e in persona della
Giudice LA AR, nella causa iscritta al N. 18543/2024 R.G.L., promossa
D A
, rappresentato e difeso dall'avv. RIENZI CARLO ed Parte_1
elettivamente domiciliato presso lo studio del difensore predetto in VIALE
DELLE MILIZIE 9 ROMA

- ricorrente -


C O N T R O
, CP_1 Controparte_2
Controparte_3
Controparte_4
, in persona dei rispettivi legali
[...]
rappresentati pro tempore, rappresentati e difesi dall'AVVOCATURA
DISTRETTUALE DELLO STATO DI PALERMO ed elettivamente domiciliati presso i suoi Uffici in Via Mariano Stabile 182 PALERMO
- resistenti -
A seguito dell'udienza sostituita con note scritte del 22/10/2025, per la quale si dà atto che le parti costituite hanno tempestivamente ricevuto avviso e depositato note scritte, esaminate le medesime, ha pronunciato, mediante deposito nel fascicolo telematico,
S E N T E N Z A
Completa di dispositivo e motivi della decisione: D I S P O S I T I V O

La Giudice, definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso.
Compensa integralmente tra tutte le parti le spese di lite. FATTO E DIRITTO
Con ricorso in riassunzione depositato il 18/12/2024 parte ricorrente in epigrafe, in seguito alla pronuncia della sentenza n. 7142/2024 del TAR LAZIO, con cui quest'ultimo dichiarava il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, conveniva in giudizio l , la CP_1 Controparte_2
il
[...] Controparte_3
e il
[...] Controparte_4
chiedendo: “1) condannare le Pubbliche
[...]
Amministrazioni resistenti, in solido con i funzionari che saranno ritenuti responsabili ex art.
28 Cost., ad un risarcimento dei danni quantificato in via equitativa in misura almeno pari €.
200 per ciascun mese di ritardo nel provvedere al rinnovo contrattuale, a decorrere dal 30 luglio
2015 e fino all'effettivo rinnovo del contratto collettivo, ovvero in misura maggiore o minore, che sarà ritenuta di giustizia;

2) condannare le Pubbliche Amministrazioni resistenti, in solido con i funzionari che saranno ritenuti responsabili ex art. 28 Cost., alla corresponsione in favore di ciascun ricorrente di una somma di denaro, ex art. 34, lett. c), c.p.a., a titolo di indennizzo, commisurato alla perdita di potere d'acquisto dello stipendio per gli anni 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 e 2015, sino al
30 luglio 2015, di misura non inferiore a €. 100 per ogni mensilità di stipendio dovuta, per ciascun anno, per un totale pari a €. 7.800,00 o in una misura maggiore o minore che sarà ritenuta di giustizia;

3) disporre le misure idonee ad assicurare l'attuazione della sentenza da emanarsi in esito al presente giudizio, ivi compresa la nomina di un commissario ad acta, con effetto a decorrere dall'eventuale inutile decorso del termine di 30 giorni, o del diverso termine di giustizia che codesto
Giudice riterrà di assegnare, ai fini dell'ottemperanza a tale sentenza;

4) fissare la somma di denaro dovuta dalle amministrazioni resistente per ogni giorno di ritardo nella esecuzione della sentenza.”.
Dedusse a fondamento delle domande che, a seguito della sentenza n. 178 del
2015 della Corte Costituzionale, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale sopravvenuta del blocco della contrattazione collettiva nel pubblico impiego, con decorrenza dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza, e cioè dal 30.07.2015, le Amministrazioni convenute non avevano provveduto tempestivamente al rinnovo dei contratti collettivi pubblici, producendo un danno al ricorrente, di cui chiedeva il risarcimento;
inoltre, per il periodo precedente, il legittimo blocco della contrattazione aveva prodotto danni al ricorrente, che aveva diritto a un equo indennizzo, come ammesso dalla giurisprudenza quale conseguenza della lesione di diritti fondamentali del cittadino, nel loro nucleo essenziale, prodotta dall'azione legittima della P.A..
Si costituiva in giudizio parte convenuta eccependo l'inammissibilità e l'infondatezza della domanda, chiedendo, in particolare: “Preliminarmente, ritenere e dichiarare il difetto di legittimazione attiva di parte ricorrente, per quanto sopra esposto, nonché il difetto di legittimazione passiva dei convenuti e dell e per l'effetto CP_5 CP_1
estrometterli dall'odierno giudizio;

Nel merito, ritenere e dichiarare la cessazione della materia del contendere per l'intervenuta sottoscrizione del CCNL di settore ovvero, in ogni caso ritenere e dichiarare, inammissibile, improcedibile ed infondato in fatto e diritto il ricorso proposto, per quanto sopra dedotto;

Con vittoria di spese, competenze ed onorari di lite.”.
Nelle note conclusionali e sostitutive dell'udienza, i procuratori delle parti insistevano nei propri atti e argomentavano le loro conclusioni e richieste.
In particolare, parte ricorrente precisava che: “ … il ricorso non è diretto ad ottenere il rinnovo del CCNL di settore, ma piuttosto il risarcimento del danno da ritardato rinnovo del
CCNL, per il periodo compreso tra il 30 luglio 2015 e fino all'effettivo rinnovo, e un equo indennizzo per il periodo antecedente. Pertanto, rispetto alle predette domande, la legittimazione del ricorrente non può certamente essere contestata.
Sussiste altresì la legittimazione passiva delle resistenti amministrazioni, in quanto sono state evocate in giudizio solo e soltanto le amministrazioni coinvolte nel procedimento di rinnovo della contrattazione, quali uniche responsabili del ritardo, lasciando fuori i datori di lavoro in quanto effettivamente esterni alla procedura di rinnovo.
Quanto, poi, alla fondatezza del ricorso, ci si riporta agli scritti difensivi, evidenziando in particolare quanto segue. Controparte cita a sostegno delle proprie tesi difensive l'orientamento sposato da alcuni Tribunali, che invero si sarebbero limitati ad escludere la sussistenza dei presupposti per la risarcibilità del danno nel caso di specie, ritenendo che si sarebbe trattato di decisioni meramente politiche e che pertanto “nessun concreto addebito di colpevole inerzia causativa di danno” potrebbe essere mosso alle Amministrazioni convenute”.
Ma, invero, nessuno dei precedenti citati si è occupato della diversa ipotesi prospettata nel ricorso, di ricorrenza dei presupposti per la responsabilità dell'Amministrazione da attività lecita.
Ed infatti la parte ricorrente ha invocato nel ricorso - oltre al diritto al risarcimento del danno da ritardo nel rinnovo della contrattazione collettiva - anche il diritto ad un equo indennizzo da attività formalmente lecita, per il periodo antecedente alla pronuncia della Consulta n.
178/2015, fondando tale pretesa sulla stessa pronuncia, nella parte in cui aveva precisato che:
“L'EMERGENZA ECONOMICA, pur potendo giustificare la stasi della contrattazione collettiva, NON PUÒ AVVALORARE UN IRRAGIONEVOLE PROTRARSI
DEL “BLOCCO” DELLE RETRIBUZIONI. SI FINIREBBE, IN TAL MODO,
PER OSCURARE IL CRITERIO DI PROPORZIONALITÀ DELLA
RETRIBUZIONE, RIFERITO ALLA QUANTITÀ E ALLA QUALITÀ DEL
LAVORO SVOLTO (sentenza n. 124 del 1991, punto 6. del Considerato in diritto). Tale criterio è strettamente correlato anche alla valorizzazione del merito, affidata alla contrattazione collettiva, ed è destinato a proiettarsi positivamente nell'orbita del buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.)”.
Al riguardo si osserva infatti che, come è stato affermato dal Consiglio di Stato, sez. V, nella sentenza n. 6009 del 21 dicembre 2017, “La funzione dell'indennizzo è distinta per natura e per presupposti da quella del risarcimento del danno. Essa consiste nell'assicurare al privato legittimamente leso da provvedimenti adottati dall'amministrazione dell'esercizio del suo ampio ius poenitendi un ristoro del pregiudizio patrimoniale patito, per ragioni di opportunità (Cons.
Stato, sez. III, 18 luglio 2017, n. 3540). Si tratta in altri termini di una (…) I presupposti della sua applicabilità PRESCINDONO DA UN GIUDIZIO DI
COLPEVOLEZZA DELL'OPERATO DELL'AMMINISTRAZIONE E
RICHIEDONO PER

CONTRO

CHE SIA ACCERTATA UNA POSIZIONE
DI VANTAGGIO CHE LA REVOCA HA FRUSTRATO E CHE TALE PERDITA ABBIA DETERMINATO CONSEGUENZE DI CARATTERE
ECONOMICHE PREGIUDIZIEVOLI” (si veda anche Corte di Cassazione, sez. II civ.,
15 novembre 2016, n. 23256)
Per cui è possibile concludere che, in virtù del principio di solidarietà sociale e giustizia distributiva, l'indennizzo reclamato in questa sede risponda ad un'esigenza di natura equitativa, diretta a realizzare un bilanciamento tra i diritti soggettivi dei singoli cittadini e gli interessi pubblici che la P.A. intende soddisfare, al fine di compensare il disagio sofferto dal singolo a fronte di un beneficio concreto della collettività, prescindendo dalla antigiuridicità della condotta della P.A. (Cons. Stato Sez. VI, Sent. 10 gennaio 2020, n. 235; Cons. Stato, Sez. V, 23 agosto 2019, sent. n. 5810), e ritenendo sufficiente quale presupposto il mero tempo perduto.”.
La causa viene decisa con la presente sentenza completa di dispositivo e motivi della decisione, mediante il suo deposito nel fascicolo telematico.
La domanda risarcitoria formulata dal ricorrente non può trovare accoglimento, sulla scorta della citata pronuncia già resa sul blocco della contrattazione pubblica dalla Consulta.
Ed invero, la Corte costituzionale con la pronuncia n. 178/2015 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del regime della sospensione della contrattazione collettiva per il personale pubblico dipendente dettato dal d.l. n. 78 del 2010 e dal d.lgs. n. 98 del 2011. Tuttavia la produzione degli effetti dell'annullamento della disciplina invalidata è stata postergata “a decorrere dal giorno successivo alla pubblicazione” della sentenza (ossia dal 30 luglio 2015) ed è stata circoscritta nei soli
“termini indicati in motivazione”, e dunque con esclusivo riferimento all'art. 39
Cost., e non invece all'art. 36 Cost., escludendo cioè che il blocco della dinamica retributiva abbia cagionato una violazione del diritto dei dipendenti pubblici ad una retribuzione adeguata e proporzionata al lavoro svolto ed individuando invece nel “reiterato protrarsi della sospensione delle procedure di contrattazione economica” soltanto una “violazione della libertà sindacale”.
Da tale premessa discende che nessuna pretesa risarcitoria o indennitaria ex art. 2041 cod. civ. può avanzare il ricorrente per il censurato blocco delle retribuzioni (cfr. Corte cost. cit., punto 14.2), perché – come giustamente evidenziato anche dalla difesa erariale – il pregiudizio patrimoniale eventualmente subito dai ricorrenti – non dando luogo, secondo la Corte (punto 14.1), ad alcun “irragionevole sacrificio del principio di proporzionalità della retribuzione” - non può considerarsi antigiuridico e quindi suscettibile di risarcimento né risulta evidentemente privo di causa e come tale idoneo a configurare un indebito arricchimento a favore dell'Amministrazione.
Il ricorrente, del resto, da un lato, non aveva legittimazione alcuna ad invocare l'obbligo dell'Amministrazione di procedere al rinnovo del contratto collettivo né
a dolersi del ritardo nella attivazione delle relative procedure, vantando egli al riguardo una mera aspettativa finalizzata al conseguimento delle somme
(eventualmente) a lui spettanti all'esito della contrattazione e rilevando dunque il dedotto inadempimento contrattuale solo nel rapporto fra i soggetti chiamati a partecipare alle trattative negoziali. Sul punto, non è certamente superfluo evidenziare come la stessa Corte Costituzionale, nel rimuovere “per il futuro i limiti che si frappongono allo svolgimento delle procedure negoziali riguardanti la parte economica”
(punto 18), lungi dall'avallare un automatico diritto dei dipendenti pubblici ad aumenti contrattuali, si sia preoccupata di rinviare alla “ordinaria dialettica contrattuale
… disgiunta da ogni vincolo di risultato”, sottolineando “il carattere essenzialmente dinamico e procedurale della contrattazione collettiva” e “lasciando impregiudicati, per il periodo già trascorso, gli effetti economici derivanti dalla disciplina esaminata”.
La motivazione resa dalla Consulta chiarisce, quindi, che i lavoratori non hanno diritto ad ottenere aumenti contrattuali, tanto meno in una misura determinata, bensì hanno una mera aspettativa a che dal rinnovo della contrattazione collettiva derivi un miglior trattamento economico.
La circostanza che nei rinnovi contrattuali la misura della retribuzione debba essere aggiornata alla perdita di valore del denaro nelle more intervenuta - esigenza che si pone a base anche dell'istituto dell'indennità di vacanza contrattuale – non risulta decisiva sotto il profilo del chiesto risarcimento o indennizzo, sia perché il tasso di inflazione era in quel momento (il tasso di inflazione medio annuale per l'Italia nel 2015 è stato calcolato dall'Istat nello 0,1%, il più basso dal 1959) così limitato da non influire in modo sostanziale sulla perdita di potere d'acquisto degli stipendi dei dipendenti pubblici, sia perché di fatto la contrattazione collettiva in seguito rinnovata per il periodo 2016 – 18 ha riconosciuto gli adeguamenti retributivi sin dal 1.01.2016.
Da quanto detto emerge che nessun danno ha dimostrato di aver ricevuto il ricorrente dal ritardo nella conclusione della procedura di rinnovo contrattuale, posto che gli aumenti contrattuali decorrono sin dal 2016, una volta venuto meno il blocco della contrattazione.
Non può, del resto, non essere ribadito che la libertà della contrattazione collettiva ex art. 39 Cost. – alla stregua della quale soltanto il blocco dei contratti pubblici è stata ritenuta da un certo momento in poi costituzionalmente illegittima
– non è un diritto del ricorrente lavoratore, bensì delle parti sociali, che il ricorrente non ha alcun titolo per pretendere che la contrattazione iniziata vada portata a compimento in un certo tempo e che, soprattutto, venga conclusa con un determinato esito, in relazione agli aumenti della retribuzione attesi, sicché neppure ontologicamente è configurabile un “danno” come conseguenza della legittima dialettica contrattuale delle parti sociali, che non può essere qualificata come illecito. La stessa contrattazione collettiva, del resto, può eventualmente prevedere i correttivi necessari a tenere indenni i lavoratori da pregiudizi derivanti dal ritardo nella stipula del rinnovo contrattuale.
Quanto al chiesto indennizzo, relativo al “sacrificio lamentato dai ricorrenti, connesso al congelamento per oltre 5 anni del trattamento retributivo (per via del blocco voluto dal legislatore agli aumenti stipendiali dal 2010 al 30 luglio 2015, ovvero fino al giorno successivo alla pubblicazione della sentenza 178/15 in Gazzetta Ufficiale), (è) di tenore chiaramente economico, come chiaramente economico è l'arricchimento che ne è derivato per
l'Amministrazione”, pregiudizio economico lamentato dal ricorrente, quindi, in conseguenza del blocco della contrattazione per il periodo in cui questa è stata ritenuta legittima dalla Corte Costituzionale, va ribadito che la illegittimità costituzionale sopravvenuta – e la legittimità per il periodo in questione – non è stata ritenuta dalla Consulta in relazione all'art. 36 Cost., valutando la Corte che il blocco non ha inciso sulla proporzionalità e sufficienza della retribuzione (“…
14.2.– L'infondatezza delle censure incentrate sull'art. 36, primo comma, Cost. ha come corollario l'infondatezza di eventuali pretese risarcitorie o indennitarie.”), sicché la violazione del relativo diritto fondamentale, nel suo nucleo centrale, era onere del ricorrente dimostrare.
Sotto questo profilo, il ricorrente non ha adempiuto all'onere probatorio, non avendo neppure dedotto che la retribuzione percepita dai pubblici dipendenti del suo comparto in conseguenza del blocco, nel periodo dal 2010 al 30.07.2015, fosse divenuta insufficiente, perché ad esempio in concreto inferiore a quella di sussistenza o comunque inidonea a consentire al dipendente pubblico un'esistenza libera e dignitosa, e neppure che essa non fosse più proporzionata alla quantità e qualità del lavoro prestato, ove anzi, come osservato dalla Consulta, “Tra i fattori rilevanti, da valutare in un arco temporale più ampio, si deve annoverare… la pregressa dinamica delle retribuzioni nel lavoro pubblico, che, attestandosi su valori più elevati di quelli riscontrati in altri settori, ha poi richiesto misure di contenimento della spesa pubblica.”.
Va, poi, rilevato che il ricorrente ha dedotto la legittimazione passiva delle
Amministrazioni resistenti sulla scorta della circostanza che esse erano quelle
“coinvolte nel procedimento di rinnovo della contrattazione, quali uniche responsabili del ritardo”, ove, invece il legittimo blocco della contrattazione collettiva non discende – con tutta evidenza – dalla condotta, lecita o meno, delle amministrazioni coinvolte nel procedimento di rinnovo della contrattazione, bensì dalla volontà del legislatore che aveva vietato detto rinnovo, disponendo quel blocco della contrattazione che la Consulta ha ritenuto – oltre un certo limite temporale – costituzionalmente illegittimo per violazione della libertà sindacale, consacrata nell'art. 39 Cost..
Per queste ragioni, riassunte nel difetto di prova del pregiudizio patito dal ricorrente al nucleo essenziale di un proprio diritto fondamentale, garantito dalla
Carta Costituzionale, in conseguenza di una condotta pur legittima delle Amministrazioni resistenti, anche la domanda di equo indennizzo proposta dal ricorrente non può trovare accoglimento.
Vanno, quindi, emesse le statuizioni di cui alla parte dispositiva.
La peculiarità della vicenda porta a ritenere opportuna la integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.


P.Q.M.


Come sopra.
Così deciso in Palermo, lì 18/11/2025 - a seguito dell'udienza sostituita con note scritte del 22/10/2025.
La Giudice
LA AR