REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Superiore delle acque pubbliche nelle persone dei signori:
Dott. ON TR M. SE Presidente
Dott. Mauro Criscuolo Consigliere di Cassazione
Dott.ssa Rossana Giannaccari Consigliere di Cassazione
Dott.ssa LI AV Consigliere di Stato-Rel.
Dott. Giorgio Manca Consigliere di Stato
Dott. Sebastiano Zafarana Consigliere di Stato
Dott. Ing. Francesco Napolitano Esperto tecnico
GIUDICI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Nella causa in sede di legittimità, iscritta al n. R.G. 19.2024 vertita
TRA
, in persona del Sindaco pro tempore, rappresen- Parte_1
tato e difeso dall'avv. Giovanni Battista Conte, con domicilio eletto in Roma,
via NI IN IS 99;
RICORRENTE
CONTRO
, in persona del Presidente pro tempore, rappresen- Controparte_1
tata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio in Roma
Via dei Portoghesi n. 12. 2
in Controparte_2
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Francesco Saverio De Nardis, con domicilio eletto in Roma Viale
Liegi 35/B, presso lo studio dell'avv. Roberto Colagrande.
in persona del legale rappresentante pro Controparte_3
tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Angelita Paciscopi con domicilio digitale come da PEC registri giustizia;

RESISTENTI
OGGETTO: ANNULLAMENTO
- della determinazione del direttore del Dipartimento territorio ambiente della del 12 ottobre 2023 di rigetto della domanda di piccola Controparte_1
derivazione idroelettrica presentata dal il 4 aprile 2014; Parte_1
delle note 13.10.2023 prot. n. 0419102/23 e 11.07.2023 prot. n. 0300291/23
della ; delle note-08.06.2023 prot. n. 0026271/2023 e Controparte_1
01.06.2023 prot. n. 0025175/2023 dell' di tutti di altri atti CP_2
presupposti e connessi, tra cui la nota ARTA del 24 marzo 2022; e il preav-
viso di rigetto del 10 maggio 2023.
Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della , della Controparte_1 [...]
, di Controparte_2 CP_3 Controparte_3
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella udienza collegiale del 26 novembre 2025, il cons. LI Al-
tavista;
Premesso in fatto e considerato in diritto quanto segue:
Il Comune di , il 4 aprile 2014, ha presentato domanda di piccola Pt_1 3
derivazione a uso idroelettrico dal fiume Sagittario in località Capo canale,
per una portata media di 4573 l/s, massima di 7080 l/s e una potenza nomi-
nale media annua effettiva di 204,3 KW. Per il medesimo tratto era stata già
presentata il 24 settembre 2013 altra domanda di derivazione dalla società
per cui le domande sono state poste in concorrenza. Controparte_3
Il procedimento di esame delle domande aveva subito una sospensione, in attesa dell'aggiornamento del Piano di tutela delle acque, ai sensi della deli-
berazione del Consiglio regionale del 16 dicembre 2015, poi ritenuta illegit-
tima da questo Tribunale Superiore (su ricorso di altro operatore del settore).
Il procedimento è stato pertanto riavviato ma è stato interessato da un primo preavviso di rigetto il 23 ottobre 2020 per la non compatibilità del prelievo dal corpo idrico in stato non “buono”. Successivamente con deliberazione del 21 dicembre 2020 il Consiglio regionale ha dato attuazione alla valuta-
zione ex ante della compatibilità delle derivazioni con lo stato di qualità dei corpi idrici, prevista dall'art. 12 bis del R.d. 1775 del 1933, prevedendone l'applicazione anche ai procedimenti in corso. Pertanto il Servizio Genio ci-
vile della Regione, con nota del 10 febbraio 2021, riavviava il procedimento e richiedeva la presentazione di documentazione integrativa.
A seguito della presentazione della documentazione, l'ARTA, con nota del
24 marzo 2022, esprimeva un parere di massima positivo ma evidenziava alcune criticità rispetto al calcolo del DMV e alla scala di rimonta pesci, ri-
chiedendo integrazioni su tali punti. In particolare, con riferimento alla scala di rimonta pesci, indicava come limite per la velocità di deflusso la velocità
massima di 1,2 m/s con una dimensione dei bacini non inferiore ad un 1,5 4
metri di larghezza. A seguito delle integrazioni e delle osservazioni dei tec-
nici del (che indicavano una velocità di deflusso massima pari a 1,9 Pt_1
m/s e recepivano le indicazioni dell'ARTA in ordine alla dimensione dei ba-
cini) l' , con nota del 7 marzo 2023, comunicava che la velocità mas- CP_2
sima di deflusso poteva anche essere aumentata a 1,4 m/s, che dovevano es-
sere previste apposite aree a corrente lenta per il recupero energetico dell'it-
tiofauna e richiedeva il calcolo della portata d'acqua per il passaggio artifi-
ciale dei pesci;
sospendeva il procedimento di valutazione ex ante in attesa delle ulteriori integrazioni. Tale nota veniva inviata al Comune il 31 marzo
2023, con termine di trenta giorni per le integrazioni.
Con successiva nota del 10 maggio 2023 il Servizio genio civile regionale,
dando atto della mancata presentazione di documentazione nel termine asse-
gnato, comunicava il preavviso di rigetto.
Il 25 maggio 2023 il Comune evidenziava di non potere eliminare lo stato di incertezza indicato dall' rispetto al calcolo idraulico della scala di ri- CP_2
salita dei pesci.
L'ARTA, con la nota del 1° giugno 2023, confermava la sola indicazione del limite massimo di velocità dell'acqua di 1,4 m/s. Con successiva nota del 8
giugno 2025 esprimeva parere negativo sulla compatibilità ambientale della derivazione.
Sulla base del parere dell'ARTA il 10 luglio 2023 il Sevizio Genio civile regionale concludeva l'istruttoria in senso negativo.
Con determina del direttore del Dipartimento territorio ambiente della Re-
gione Abruzzo del 12 ottobre 2023 la domanda è stata respinta sulla base del parere negativo di valutazione del rischio ambientale ex ante espresso 5
dall'ARPA.
Il 27 novembre 2023 il Comune presentava istanza di riesame richiedendo di valutare le criticità, in relazione all'interesse pubblico alla realizzazione di impianti di energia da fonti rinnovabili, nonché di specificare eventuali pre-
scrizioni o comunque riaprire l'istruttoria con un tavolo tecnico per superare eventuali criticità.
Con atto notificato il 12 dicembre 2023 il ha proposto il Parte_1
presente ricorso avverso il provvedimento di diniego nonché avverso tutti gli atti presupposti, quali i pareri ARTA e le comunicazioni del Servizio Genio
civile regionale, formulando quattro motivi.
Con il primo motivo ha lamentato l'incompetenza dell' ; la violazione CP_2
degli artt. 15, 16, 19, 20 e 21 del regolamento regionale 13 agosto 2007 n. 3,
la violazione degli artt. 9 e 12 bis del R.d. 1775/1933, dei principi di buona fede e leale collaborazione, dell'art.1, commi 1 e 2 bis della l. n. 241/1990,
del divieto di aggravamento del procedimento, l'eccesso di potere per svia-
mento, irragionevolezza e illogicità manifesta, sostenendo che il parere dell' sarebbe stato richiesto in una fase procedimentale incongrua CP_2
prima di avere esperito la procedura di concorrenza, mentre la valutazione del rischio ambientale ex ante prevista dalla deliberazione del Consiglio re-
gionale del 21 dicembre 2020 avrebbe dovuto essere effettuata solo dopo la fase di concorrenza (come sarebbe previsto dal regolamento n. 2 del 2023),
in quanto altrimenti tale valutazione si sostituirebbe alla procedura di con-
correnza).
Con un secondo motivo ha dedotto il difetto di motivazione, la violazione 6
dell'art. 3 della legge n. 241/1990, la violazione degli artt. 24 e 97 della Co-
stituzione, la violazione dell'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, la violazione dell'art. 10-bis L. n. 241/1990, l'eccesso di potere per sviamento, contraddittorietà e difetto di istruttoria, sostenendo che non vi sarebbe alcuna motivazione del rigetto delle osservazioni presen-
tate, anche alla luce del parere di massima positivo espresso dall' già CP_2
nel 2022 né la carenza di motivazione sarebbe superata dal richiamo alla nota del 1° giugno non essendo stati richiamati altri precedenti atti, mentre le in-
dicazioni circa la velocità di deflusso dell'acqua nella scala di risalita pesci non giustificavano di per sé il rigetto della istanza trattandosi di accorgimenti implementabili nella progettazione esecutiva e che il avrebbe osser- Pt_1
vato. Ha comunque contestato la misura della velocità indicata senza alcuna motivazione e specifica istruttoria.
Con il terzo motivo ha lamentato la violazione del principio di massima dif-
fusione delle energie rinnovabili nonché della disciplina europea sull'incen-
tivazione della produzione di energia rinnovabile, degli artt. 14 ss. l. n.
241/1990 e del principio del dissenso costruttivo, degli artt. 21 e 25 del rego-
lamento regionale n. 3 del 2007, l'eccesso di potere per sviamento e irragio-
nevolezza, per violazione dei principi in materia di prescrizioni ambientali,
dei principi di buona fede e collaborazione, per violazione del principio di efficacia, efficienza e buon andamento dell'azione amministrativa di cui agli artt. 3 e 97, per difetto di proporzionalità, deducendo che la criticità relativa alla scala di risalita pesci sarebbe stata emendabile in fase di progettazione esecutiva e non giustificava il rigetto della istanza, potendo essere imposta 7
come prescrizione della concessione, in forza del principio del dissenso co-
struttivo e in considerazione dell'interesse pubblico prevalente alla realizza-
zione degli impianti idroelettrici di cui all'art. 3 del Regolamento
2022/2577/UE, non avendo l' e il Genio civile neppure as- CP_2 CP_2
segnato un termine per gli ulteriori adeguamenti progettuali, mentre il Co-
mune aveva richiesto il riesame già a novembre 2023.
Con la quarta censura di violazione ed erronea applicazione del principio di precauzione, eccesso di potere per carenza di istruttoria, illogicità e svia-
mento, violazione dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera a) della direttiva
2000/60/CE, della Direttiva 2009/28/CE, della Direttiva 2018/2001/UE, del
Regolamento 2018/1999/UE, dell'art. 1 l. n. 241/1990, degli art. 3 e 97 Cost.
ha sostenuto l'erronea applicazione da parte di del principio di pre- CP_2
cauzione in assenza di individuazione di rischi concreti per l'ambiente.
Si è costituita la società che, in via preliminare, ha ecce- Controparte_3
pito di non essere controinteressata nel presente giudizio, in quanto la do-
manda di concessione relativa alla località Capo canale è stata volturata il 24
novembre 2016 ad altro soggetto (ing. ) al quale poi sarebbe Persona_1
stata assentita con provvedimento del 16 dicembre 2016 (come indicato nella nota della società del 26 ottobre 2020 depositata in giudizio). Ha co- CP_3
munque sostenuto l'infondatezza delle censure.
Si sono costituite in giudizio la e l' , sostenendo l'in- Controparte_1 CP_2
fondatezza del ricorso.
In particolare la ha dedotto che la competenza dell' è prevista CP_1 CP_2
dall'art. 21 della legge regionale n. 5 del 2023, che il relativo parere è stato 8
acquisito nella fase corretta in quanto integrante il parere dell'Autorità di ba-
cino distrettuale e quindi a monte della procedura di concorrenza, mentre il regolamento regionale n. 2 del 2023 è successivo al diniego dell'ARTA. Con
riguardo al difetto di motivazione ha sostenuto di avere valutato le criticità
della scala di rimonta pesci, mentre le osservazioni pervenute dal Pt_1
tardivamente erano oscure né il aveva proposto modifiche proget- Pt_1
tuali.
Anche l' ha sostenuto l'infondatezza del ricorso, deducendo che con CP_2
la nota del 25 maggio 2025 il non aveva manifestato alcuna volontà Pt_1
di modifica del progetto e doveva quindi ritenersi rimasto sulle proprie posi-
zioni per la velocità del deflusso dell'acqua nella scala di risalita dei pesci.
Nel corso del giudizio davanti al giudice delegato la difesa del de- Pt_1
positava note a verbale in cui dichiarava che il era “disposto ad ac- Pt_1
cettare la prescrizione”, relativa alla velocità del flusso idrico nella scala di rimonta pesci pari a 1,4 m/s. Di tale circostanza veniva dato atto dalla difesa ricorrente nel verbale dell'udienza del 19 giugno 2024.
Nella successiva udienza istruttoria le parti precisavano le conclusioni ripor-
tandosi agli atti causa
In vista dell'udienza collegiale il e l' hanno pre- Parte_1 CP_2
sentato memoria conclusionale, insistendo nelle proprie ricostruzioni difen-
sive.
All'udienza collegiale del 26 novembre 2025 il giudizio è stato trattenuto in decisione.
In via preliminare deve essere dichiarato il difetto di legittimazione passiva 9
della società che ha dichiarato di non essere controinte- Controparte_3
ressata nel presente giudizio, avendo volturato la propria domanda di con-
cessione ad altro soggetto fin dal 24 novembre 2016. Tale domanda sarebbe stata poi assentita con provvedimento del genio civile del 16 dicembre 2016,
quindi in data anteriore alla proposizione del presente ricorso nel 2023.
[...]
dalla nota dell'ARTA del 7 marzo 2023 risulta una domanda in con- Pt_2
correnza dell'Ing. , ma in mancanza di qualsiasi deduzione Persona_1
Part della sul punto, anche a seguito di quanto indicato dalla società CP_1
[...
, e non essendo nel provvedimento di diniego indicato alcun soggetto in concorrenza, ad avviso del Collegio non si può ritenere il ricorso inammissi-
bile per la mancata corretta individuazione del controinteressato né si deve procedere all'integrazione del contraddittorio, essendo comunque il diniego intervenuto in una fase preliminare del procedimento, anteriore alla proce-
dura di concorrenza.
Nel merito il ricorso è fondato nei limiti che si vanno ad esporre.
In primo luogo, a seguito dell'accettazione da parte del intervenuta Pt_1
nel corso del giudizio, della richiesta dell' di contenere la velocità di CP_2
deflusso acque nella scala di risalita pesci a 1,4 m/s, è intervenuta acquie-
scenza. Sotto tale profilo non è più contestabile la competenza dell' CP_2
ad esprimersi in tale fase del procedimento (primo motivo) né sono ammis-
sibili le censure con cui si contesta la individuazione di tale limite (parte del secondo motivo e quarto motivo).
Peraltro il primo motivo, con cui il sostiene che la valutazione am- Pt_1
bientale ex ante avrebbe dovuto essere effettuata successivamente alla fase di concorrenza, è comunque infondato. 10
La stessa parte ricorrente dà atto che il procedimento è stato riaperto a seguito della sopravvenienza costituita dalla delibera della Giunta regionale n. 778
del 1° dicembre 2020 - di attuazione delle direttive emanate dalle Autorità di distretto dell'Appennino meridionale e dell'Appennino centrale n. 1 e n. 3
del 2017, in attuazione della direttiva derivazioni 2000/60 - nonché dalla de-
libera del Consiglio regionale del 21 dicembre 2020, che ha approvato gli indirizzi operativi per l'applicazione di tali direttive. In particolare la delibera della Giunta ha fatto riferimento all'applicazione della valutazione ex ante ai procedimenti pendenti. Negli “indirizzi operativi” approvati dal Consiglio si dà espressamente atto (pagina 1) dell'intervento del parere dell'ARTA, per la verifica di compatibilità ambientale della derivazione, dopo i pareri preli-
minari di cui all'art. 13 del regolamento n. 3 del 2007, che prevede una fase di esame preliminare della domanda.
In attuazione di tali delibere, la circolare del Dipartimento territorio e am-
biente della del 4 febbraio 2021 ha configurato il procedi- Controparte_1
mento da adottare nella fase transitoria per le domande pendenti (come quella in esame), prevedendo la valutazione del rischio ambientale ex ante in una fase preliminare, come si deduce dal riferimento all'art.12 del Regolamento
regionale n. 3 del 2007 (che riguarda l'esame di procedibilità della domanda),
collocata dopo la acquisizione del parere dell'Autorità di bacino, previsto dall'art. 13 del detto regolamento, ma prima della indizione della Conferenza
di servizi;
la circolare, infatti, indica espressamente: “concluso l'iter ammi-
nistrativo relativo alla verifica del rischio ambientale il Servizio procedente prosegue con le rimanenti fasi istruttorie” (pagina 8). 11
Prescindendo dall'esame della natura giuridica di detto atto denominato “cir-
colare”, in ogni caso la scansione procedimentale individuata, in linea gene-
rale, dall'Amministrazione regionale non è stata oggetto di specifica censura del Peraltro, non risulta in contrasto con le norme richiamate dalla Pt_1
difesa ricorrente, in relazione alla necessità di contemperare l'attuazione della direttiva con la riapertura dei procedimenti non definiti, proprio al fine di effettuare l'istruttoria ai sensi della direttiva derivazioni. La specificità
della disciplina del procedimento transitorio comporta l'irrilevanza sia del regolamento n. 3 del 2007 (che non disciplinava la valutazione ambientale ex ante) sia del successivo regolamento regionale n. 2 del 17 agosto 2023,
che è entrato in vigore successivamente alla conclusione dell'istruttoria e il cui art. 56 ha fatto salvi gli adempimenti istruttori già effettuati, salve le ul-
teriori integrazioni.
In ogni caso, anche l'art. 13 del regolamento n. 2 del 2023 prevede l'esame della valutazione ambientale ex ante nella prima fase preliminare di ammis-
sibilità della domanda, disponendo che quando tale valutazione individui un rischio ambientale “alto” la domanda sia inammissibile. Inoltre, ai sensi del successivo art.16 per le derivazioni minime “esperite le procedure di cui agli articoli 13 e 14, se non sono pervenute domande concorrenti, osservazioni o opposizioni entro i termini previsti, la procedura si ritiene positivamente con-
clusa e il Servizio procedente, entro dieci giorni dalla sottoscrizione del di-
sciplinare, rilascia direttamente il provvedimento di concessione”, collo-
cando evidentemente la fase di concorrenza in un momento successivo alla valutazione di rischio ambientale ex ante. 12
Sono invece fondati il secondo e terzo motivo di ricorso, i quali possono es-
sere esaminati congiuntamente, che conducono all'accoglimento del ricorso per difetto di proporzionalità, violazione del principio di collaborazione,
mancata applicazione del dissenso costruttivo e del principio di massima dif-
fusione della energia rinnovabile.
La giurisprudenza di questo Tribunale si è già espressa nel senso che il favor
normativo per la produzione di energia da fonti rinnovabili, inclusi gli im-
pianti idroelettrici, non è assoluto e deve essere contemperato con la salva-
guardia dei corpi idrici fragili e degli ecosistemi, prevalendo su di esso il principio di precauzione ambientale quando l'opera presenti un impatto pae-
saggistico e ambientale incompatibile con il contesto o vi sia un rischio di deterioramento dello stato ecologico di un corpo idrico. Inoltre interpreta il principio del “dissenso costruttivo” nel senso che esso non obblighi l'ammi-
nistrazione a proporre soluzioni alternative o a indicare prescrizioni mitiga-
tive, quando l'opera di derivazione idroelettrica presenti un impatto paesag-
gistico e ambientale intrinsecamente incompatibile con il contesto tutelato
(cfr. di recente TSAP nn. 166 e 171 del 2025).
Infatti, l'Amministrazione può esprimere anche un dissenso assoluto nel caso prospetti l'assoluta impossibilità di eseguire l'opera in quell'area, mentre può
imporre prescrizioni o anticipare i correttivi quando questi potrebbero far giungere al superamento del dissenso (cfr. Cons. Stato, sezione IV, 7 dicem-
bre 2018, n. 6923; Sez. V, 14 febbraio 2025, n. 1236).
Nel caso di specie, l'unico punto di criticità indicato dall'ARTA nella nota del 1° giugno 2023 riguarda il limite massimo di velocità dell'acqua, che l' ha indicato (già dalla nota del 7 marzo 2023) nella misura massima CP_2 13
di 1,4 m/s, accogliendo in parte sul punto le indicazioni del nel corso Pt_1
del procedimento. Infatti, nella nota del 1° giugno 2023 l' non fa più CP_2
alcun riferimento alla portata d'acqua e agli ulteriori aspetti della scala di rimonta pesci, evidentemente superati a seguito delle osservazioni del Co-
mune del 25 maggio 2023.
Pertanto, l'unico profilo residuato come ostativo nella nota del 1° giugno
2023, relativo al limite massimo di velocità dell'acqua, avrebbe potuto essere oggetto, in forza del principio di proporzionalità e degli obblighi di leale col-
laborazione nonché al fine di favorire la massima diffusione delle fonti rin-
novabili, di una specifica prescrizione in sede di valutazione ambientale al fine dell'ulteriore corso del procedimento. La , invece, su tale base ha CP_2
emesso, con la successiva nota dell'8 giugno 2023, il giudizio negativo am-
bientale sulla base di tale unico presupposto, mentre avrebbe dovuto valutare complessivamente l'impatto ambientale sul corpo idrico tenuto conto della possibilità di correzione di tale unico aspetto. Sulla base del giudizio nega-
tivo dell'ARTA sono stati emessi sia il preavviso di rigetto, in data 10 giu-
gno, che il successivo diniego il 12 ottobre 2023.
E' vero che il avrebbe potuto adeguarsi alla velocità Parte_1
massima indicata dalla di 1,4 m/s, già a seguito del preavviso di ri- CP_2
getto, il quale però pur richiamando e allegando le note del 1° giugno 2023 e dell'8 giugno 2023, non conteneva alcuna autonoma motivazione circa i pre-
supposti ostativi al rilascio della concessione, con conseguente incertezza per il circa la effettiva possibilità di ottenere un giudizio favorevole, in Pt_1
caso di rispetto della velocità massima richiesta dall' e accettata poi CP_2
dal nel corso del giudizio. Pt_1 14
Sotto tali profili il ricorso è fondato e deve essere accolto, salva l'ulteriore attività amministrativa alla luce di quanto dichiarato da parte ricorrente nella nota a verbale depositata in giudizio il 17 giugno 2024 e verbalizzato all'udienza del 19 giugno 2024.
In relazione alla particolarità delle questioni poste dalla controversia, le spese del giudizio possono essere compensate.


P.Q.M.


Il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche accoglie il ricorso nei limiti di cui in motivazione.
Spese compensate.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 26 novembre 2025
IL RELATORE IL PRESIDENTE
LI AV ON TR M. SE