N. 2069/2022
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Tribunale di Napoli
10 SEZIONE CIVILE
Il Giudice, dott.ssa Anna Maria Pezzullo, ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n. 2069/2022 R.G.a.c. assegnata in decisione all'udienza del 16.12.2024 con la fissazione dei termini previsti dagli artt. 190 e 281 quinquies, comma primo, c.p.c.
TRA
P.IVA N. Parte_1
, nella persona del legale rappresentante pro tempore sig.ra P.IVA_1
C.F.: , elettivamente domiciliata Parte_2 C.F._1 presso lo studio dell'Avv. BOCCHETTI CARMELA, c.f.:
, dalla quale è rappresentata e difesa in virtù di C.F._2 procura in calce all'atto di citazione
- ATTRICE
E
c.f.: , in persona del Sindaco p.t., Controparte_1 P.IVA_2
domiciliato per la carica in al Palazzo S. Giacomo, in uno CP_1 all'Avvocatura Municipale, che lo rappresenta e difende a mezzo dell'Avv.
Nuvola di Mauro, (c.f.: ), giusta procura speciale C.F._3
allegata
- CONVENUTO
Oggetto: altre controversie di diritto amministrativo.

Conclusioni: come in atti da intendersi qui ripetute e trascritte.
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
Con atto di citazione in giudizio, ritualmente notificato, la società
[...]
Unipersonale in persona del legale rappresentante Parte_3
sig.ra conveniva in giudizio il Parte_2 [...]
al fine di impugnare Controparte_2
l'avviso di pagamento dell'indennità per occupazione abusiva di suolo e della contestuale irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria pari a euro
87.053,21 (di cui € 28664,80 per indennità per occupazione abusiva, €
57.329,60 per sanzioni, € 1.049,31 per interessi ed € 9,50 per spese di notifica) prot. n. PG/773171/208 del 26 ottobre 2021, per aver abusivamente occupato, dal 15.08.2019 al 14.09.2019, un suolo pubblico della superficie di
50 mq installandovi tavoli e sedie, in aggiunta ai 18 mq a cui era stata autorizzata in virtù di concessione demaniale (n. 23 del 14.01.2016) in via
Tribunali n. 384/385, tanto sulla scorta del verbale di accertamento della
Polizia Municipale n. 17150431770 del 14 settembre 2019, come richiamato nel provvedimento del Controparte_1
La società opponente impugnava l'avviso richiamato sotto molteplici profili, in particolar modo eccependo: l'occupazione occasionale e temporanea del suolo pubblico e la mancata misurazione del suolo occupato;
l'erronea applicazione, ai fini del calcolo dell'importo dovuto, della presunzione secondo la quale l'occupazione risaliva a trenta giorni antecedenti al verbale di accertamento;
la nullità dell'atto per omessa attivazione del contraddittorio endoprocedimentale antecedente all'adozione della sanzione;
l'illegittimità dello stesso per difetto di motivazione;
l'omessa indicazione delle modalità di calcolo degli interessi;
la nullità dell'atto per ragioni formali quali la mancata apposizione della relata di notifica in calce all'avviso di pagamento;
la mancata motivazione dell'avviso di pagamento;
la mancata allegazione del
- 2 - verbale di accertamento della violazione. In conclusione, parte attrice chiedeva: in via preliminare, la sospensione dell'esecutività dell'avviso di pagamento prot. N. PG. 773171/208 del 26 ottobre 2021, notificato in data 3 gennaio 2022; nel merito, l'accoglimento dell'opposizione per le ragioni elencate e, per l'effetto, la caducazione del suddetto avviso di pagamento;
la condanna della parte convenuta resistente al pagamento delle spese legali.
L'amministrazione convenuta si costituiva in giudizio, contestando nel merito quanto asserito dell'attore-opponente. In particolare, il Controparte_1 evidenziava che: la doglianza con la quale l'attore si doleva della nullità dell'atto di citazione per la mancata misurazione dell'occupazione era infondata, in quanto nel verbale di accertamento la Polizia Municipale dava atto delle operazioni di misurazione;
l'attore non aveva offerto prova contraria in via documentale della presunzione di occupazione di suolo pubblico nei trenta giorni precedenti all'accertamento; il soggetto sanzionato aveva modo di attivare il contraddittorio endoprocedimentale, data la consegna del verbale immediatamente dopo l'avvenuto accertamento;
nel quantificare la pretesa, il ai fini del calcolo del canone, delle sanzioni e degli Controparte_1
interessi, non aveva fatto altro che applicare i criteri legislativamente predeterminati;
i difetti formali individuati da parte dell'attore non erano in grado di inficiare l'efficacia dell'avviso. In conclusione, il Controparte_1 chiedeva il rigetto dell'opposizione.
Il Giudice, concessi i termini di cui all'art. 183, comma sesto, c.p.c., ammetteva, limitatamente ad alcuni capi di prova, l'escussione dei testimoni indotti dall'attore. Svolta l'istruttoria, in data 06 novembre 2023, il Giudice, all'esito della trattazione scritta della causa ex art 127 ter cpc, assegnava la causa a sentenza previa concessione dei termini di cui all'art. 190 c.p.c.
Così riassunti i termini della controversia, rileva il Tribunale che l'opposizione è infondata e, pertanto, va rigettata.
Va premesso che l'invito di pagamento scaturisce dal verbale di accertamento elevato dalla Polizia Municipale in data 14 settembre 2019 per l'occupazione
- 3 - abusiva di 50 metri quadrati di suolo pubblico in assenza di un titolo amministrativo idoneo. La durata dell'occupazione abusiva è stata calcolata a partire dalla data dell'accertamento e per tutti i trenta giorni antecedenti a questo, cioè per il periodo 15 agosto 2019 – 14 settembre 2019.
L'amministrazione ha applicato la presunzione (di carattere relativo) prevista dall'art. 63, comma 2, lett. g), del d.lgs. n. 446/1997 e dall'art. 17 del regolamento comunale che disciplina l'occupazione di suolo pubblico, emanato in forza del citato art. 63. L'ente pubblico ha, poi, applicato la sanzione amministrativa prevista dall'art. 63, comma 2, lett. g bis), del d.lgs.
n. 446/1997, maggiorato art. 35, comma 2, del medesimo regolamento comunale. Ancora in via preliminare, è opportuno evidenziare che la presente causa ha ad oggetto il primo atto attraverso cui il come previsto CP_1 dall'art. 35 del regolamento COSAP, procede al recupero dell'indennità per l'occupazione abusiva di suolo pubblico.
In proposito, occorre evidenziare che il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, istituito dall'art. 63 D.lgs. n. 446/1997, come modificato dall'art. 31 L. n. 448/1998, è stato concepito dal legislatore come corrispettivo di una concessione, reale o presunta (in caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo di beni pubblici (cfr. Cass. 6/8/2009, n. 18037; Cass. 28/9/2007, n.
20547). Pertanto, l'indennizzo in questione non ha natura di sanzione amministrativa derivante dalla commissione di un illecito, ma rappresenta un corrispettivo, con la conseguenza che l'opposizione all'ingiunzione di pagamento (ovvero all'invito di pagamento) ex art. 3 R.D. n. 639/1910 ha caratteristiche completamente diverse dall'opposizione a sanzione amministrativa proposta ai sensi dell'art. 22 L. 689/81 (oggi trasfusa nel
D.lgs. n. 151/2011). Deve, quindi, evidenziarsi che, in materia di occupazione di suolo pubblico, il verbale rileva come titolo per fondare la pretesa dell'amministrazione al recupero dell'indennità prevista dal Regolamento comunale, nel senso che costituisce l'atto-documento rilevante nella sua dimensione probatoria di fatto-storico dell'avvenuta occupazione di suolo
- 4 - pubblico, fondante la pretesa di pagamento della relativa indennità. In questa prospettiva, pertanto, eventuali vizi afferenti il procedimento notificatorio del verbale o altri aspetti formali dello stesso, a meno che non si traducano in una totale compressione del diritto di difesa dell'interessato, non integrano necessariamente fatti impeditivi del diritto dell'amministrazione alla corresponsione del canone per occupazione di suolo pubblico.
Le pretese dell'ente pubblico territoriale hanno, quindi, natura di diritto di credito, sicché la relazione tra le parti va inquadrata nel tipo pretesa – obbligo e non nel tipo potere – interesse legittimo. Il processo, dunque, non ha ad oggetto l'atto, in sé privo di effetti negativi nei confronti del privato, bensì il rapporto.
Occorre, poi, rilevare che l'azione introdotta dall'opponente va qualificata come domanda di accertamento negativo, nell'ambito della quale l'onere della prova del credito spetta al suo titolare, ossia al (Cass. Civ., Sez. III, CP_1
12 dicembre 2014, n. 26158). A tal proposito, occorre ricordare l'orientamento della Corte di Cassazione secondo il quale la regola generale sulla ripartizione dell'onere della prova di cui all'art. 2697 c.c. appare applicabile indipendentemente dalla natura dell'azione esperita, con la conseguenza che, anche in caso di domanda di accertamento negativo del credito, è la parte che si afferma creditore a dover sopportare le conseguenze della mancata dimostrazione dei fatti costitutivi del suo diritto (Cass. Civ.,
Sez. III, 10 aprile 2024, n. 9706).
Orbene, nel caso di specie, il ha provato il credito oggetto CP_1 CP_1 dell'avviso di pagamento, mediante la produzione del verbale 17150431770 del 14 settembre 2019 che fa fede sino a querela di falso di quanto attestato dai pubblici ufficiali che lo hanno redatto. In detto verbale la Polizia
Municipale accertava alla presenza della sig.ra , legale Parte_2 rappresentante della società in epigrafe, la quale nulla nell'immediatezza dichiarava e contestava che, pur essendo la stessa titolare di concessione di occupazione di suolo pubblico n. 23/2016 per una superficie di mq 18,
- 5 - eccedeva tale misura per mq 50 per un totale di 68 mq occupati mediante l'utilizzo di tavoli, sedie, ombrelloni e fioriere, in parziale assenza di concessione. Emerge, inoltre, che la misurazione avveniva effettuata dai verbalizzanti utilizzando la rullina metrica in dotazione. Orbene, quanto accertato nel verbale dalla PM, in atti, fa fede, come detto, sino a querela di falso di quanto attestato dai pubblici ufficiali che lo hanno redatto. Come è noto, infatti, il verbale redatto da Pubblico Ufficiale fa piena prova fino a querela di falso delle dichiarazioni delle parti e “degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza o da lui “compiuti” (cfr. tra le più recenti, Cass. 16/5/2016, n. 9974). Ne consegue che non colgono nel segno le contestazioni sollevate dall'istante relativamente alle misurazioni eseguite dai verbalizzanti per contrastare le quali avrebbe dovuto proporre querela di falso.
Quanto alla contestazione che l'occupazione si sia protratta per 31 giorni va ricordato che spetta all'attore fornire prova contraria idonea a superare la presunzione prevista dall'art. 63, comma 2 lett. g) del D.lgs. n. 446/97 e dal regolamento comunale, secondo cui le occupazioni abusive temporanee si presumono effettuate dal trentesimo giorno antecedente la data del verbale di accertamento.
Orbene, l'assunto dell'opponente, secondo cui l'occupazione dello spazio pubblico sarebbe avvenuta occasionalmente, soltanto per il breve lasso di tempo occorrente allo svolgimento di operazioni di pulizia, non ha trovato adeguato riscontro probatorio.
In particolare, non appaiono attendibili le dichiarazioni rese dai testi escussi.
Il teste direttore del bar ” ha riferito: Testimone_1 Parte_3
“I tavoli e le sedie sono sempre stati all'interno del locale e nel perimetro dell'ombrellone che si espande per 18 metri quadrati. Voglio precisare che all'interno del locale dove vi è il bancone e la macchina del caffè vi sono delle sedute All'esterno vi è un ombrellone le cui dimensioni sono identiche al suolo ottenuto in concessione per l'occupazione. I tavoli e le sedie all'esterno
- 6 - sono posti solo sotto all'ombrellone, li spostiamo al di fuori della suddetta area solo allorquando dobbiamo pulire la zona con una pompa. Non saprei dire ogni quanto effettuiamo tale pulizia in quanto dipende dallo sporco che si accumula di volta in volta.” ADR: “Il giorno dell'intervento stavamo effettuando delle pulizie perché all'esterno del locale vi era un televisore dal quale gli utenti assistettero ad una partita di calcio tra il e la CP_1
che era alle ore 18:00 del 14 Settembre”. ADR: “Voglio precisare CP_3 che al di sotto dell'ombrellone, oltre che ai tavoli e alle sedie, vi sono delle fioriere che all'epoca erano poste sul davanti a delimitare l'ingresso se non ricordo male e dietro. Quando puliamo, spostiamo anche le fioriere. Non saprei dire quanto sono grandi le fioriere né quante erano. Non ricordo neanche quante persone assistettero alla partita quel giorno”.
Il teste barista presso il caffè di riferisce: “dal Testimone_2 Pt_1
15/08/2019 al 14/09/2019 i tavoli e le sedie sono stati sempre posizionati al di sotto dell'ombrellone che aveva un'ampiezza corrispondente al suolo pubblico in concessione. Vi erano all'epoca anche dei vasi collocati sempre sotto all'ombrellone. Spostavamo tavoli, sedie e quando occorreva anche i vasi solo quando dovevamo pulire il suolo cercando sempre di mantenerci all'interno del perimetro dell'ombrellone. Ciò accadde anche nel giorno dell'accertamento. Voglio precisare che all'interno del locale al chiuso non abbiamo sedute tranne un tavolino dove in genere si appoggiava il titolare……Quel giorno stavamo pulendo in quanto nel locale fu trasmessa una partita di calcio ……Di solito quando trasmettono la partite del ci CP_1 sono molte persone che vengono a vedere la partita….Non ricordo nel 2019 quanti tavolini avevamo sotto l'ombrellone posizionati….Che io ricordo al momento del controllo stavamo facendo delle pulizie spostando i tavoli ma mantenendoci all'interno del perimetro dell'ombrellone” .
Orbene, evidenti sono le divergenze che emergono nelle dichiarazioni rese dai testi escussi. Infatti, mentre il teste riferisce che i Testimone_1 tavoli e le sedie erano sempre all'interno del locale e sotto il perimetro
- 7 - dell'ombrellone esterno per poi precisare che all'interno del locale vi sono solo delle sedute, il teste afferma che all'interno del locale Testimone_2
non vi erano sedute, ma un tavolino riservata al titolare dell'attività commerciale, contraddicendo anche quanto affermato nell'atto di citazione, in cui si legge alla pag. 16: “i tavoli e le sedie erano allocate tutte all'interno dei propri locali adibiti a bar, nonché nei 18 mq concessi dalle autorizzazioni comunali”; inoltre, mentre il primo teste dichiara che per effettuare le pulizie spostavano di fuori dell'area in concessione sedie e tavoli nonché le fioriere, il secondo teste riferisce che al momento del controllo e nonché generalmente effettuavano le pulizie spostando i tavoli ma mantenendosi all'interno del perimetro dell'ombrellone (con ciò in contrasto con quanto si legge nel verbale della PM in atti). Dalle rappresentazioni fotografiche in atti, inoltre, si evince che le fioriere non sono allocate sul davanti a delimitare l'ingresso, ma lateralmente.
Inoltre, appare quantomeno inverosimile che il giorno in cui veniva trasmessa in televisione la partita di calcio del presumibilmente con massima CP_1
affluenza di avventori del locale pubblico, alle ore 21.10, nel bel mezzo della sera, proprio al momento dell'accesso da parte degli organi di Polizia Locale, si approfittasse per fare pulizie addirittura con la pompa, spostando tavolini, sedie e fioriere al di fuori dell'ombrellone. Inoltre, il verbale, debitamente sottoscritto dal trasgressore, non contiene alcuna sua dichiarazione in merito all'occasionale occupazione.
Ad ulteriore riprova, l'opposto ha depositato immagini Controparte_1
tratte dal motore di ricerca Google Maps – Street View relative agli spazi commerciali dell'opponente, da cui si evince che anche in altri periodi diversi rispetto a quello dell'accesso della Polizia Municipale ed in particolare ad aprile 2017 e agosto 2020, gli spazi in questione erano occupati ben oltre i 18 mq autorizzati da ombrelloni e tavolini del caffè di sicchè può Parte_1
ritenersi l'istante sia solita occupare la sede stradale oltre lo spazio in concessione.
- 8 - Alla stregua delle richiamate risultanze probatorie, deve ritenersi che l'opponente non abbia fornito una prova idonea a vincere la presunzione prevista dal regolamento comunale.
Passando all'esame delle ulteriori doglianze avanzate dall'attore, priva di pregio appare quella afferente nullità dell'atto per mancanza di contraddittorio.
Nel caso concreto non si riscontra alcuna violazione del contraddittorio, atteso che le operazioni di rilevazione dell'occupazione non autorizzata di suolo pubblico sono state effettuate in presenza della sig.ra che Parte_2
ha anche sottoscritto il verbale di accertamento redatto dalla Polizia
Municipale.
In ogni caso l'opponente ha regolarmente ricevuto l'invito di pagamento dell'indennità per occupazione abusiva di suolo notificato in data 3 gennaio
2022, oggetto di opposizione. Ora, l'invito di pagamento, che è l'atto prodromico all'emanazione dell'ordinanza-ingiunzione o all'iscrizione a ruolo del credito, ha proprio funzione di portare a conoscenza dell'interessato la pretesa creditoria avanzata dal Ed infatti, per espressa previsione del CP_1
Regolamento comunale, tale atto –e non il verbale di accertamento – deve essere notificato al soggetto passivo dell'obbligazione a mezzo raccomandata
A.R., con l'avvertimento che, in caso di mancato pagamento nel termine di 60 giorni dalla notifica dello stesso, si provvederà al recupero coattivo dell'indennità (v. art. 35 Regolamento Cosap).
In relazione all'asserita mancata individuazione dei criteri di calcolo della somma pretesa, anche in relazione agli interessi, l'eccezione di parte attrice appare infondata.
Nell'avviso di pagamento si fa riferimento alle singole disposizioni del regolamento comunale applicate rispetto al quantum di legge (artt. 35 e 36).
Ad ogni modo, per ragioni di esaustività, è possibile affermare che dall'avviso di pagamento si desumono i criteri di calcolo degli interessi che contribuiscono a formare la pretesa totale. In particolare, questi risultano
- 9 - calcolati unicamente sull'indennità dovuta per le occupazioni abusive e non già anche sulle relative sanzioni, disciplinate dal successivo comma 3.
L'importo dovuto a titolo di interessi resta costante anche al variare dell'importo totale, a conferma che gli interessi dovuti sono stati quantificati in maniera corretta sulla parte della somma dovuta che resta fissa.
Ulteriore elemento contestato dall'opponente riguarda la notifica dell'avviso di pagamento, la quale deve ritenersi giuridicamente inesistente atteso che la relata viene apposta sulla seconda pagina e non in calce.
Ebbene, anche questa costituisce un'eccezione non condivisibile per più ragioni.
Secondo la Corte di Cassazione l'apposizione in calce della relata mira ad assicurare l'integrità dell'atto notificato al destinatario in funzione di garanzia di quest'ultimo. Pertanto, qualora l'integrità e la completezza dell'atto notificato non siano in discussione, non può affermarsi la nullità della notifica per il solo fatto che la relata non sia posta alla fine dell'atto stesso (Cass. Civ.,
Sez. Lav., 15 novembre 2017, n. 33567: «la relata apposta sul frontespizio, anziché in calce all'atto notificato, non può comportare la nullità della notificazione, qualora non siano oggetto di specifica contestazione la completezza e conformità dell'atto notificato contenente, in ogni foglio, il numero della pagina e l'indicazione del numero complessivo di esse, atteso che, in tale modo, viene garantita all'interessato l'integrità dell'atto notificato, con il conseguente prodursi degli effetti sananti del raggiungimento dello scopo»).
Detta interpretazione appare pienamente condivisibile anche con riferimento al caso in esame. Parte attrice, infatti, non ha affermato di aver ricevuto un plico carente degli elementi essenziali al fine di esercitare il proprio diritto di difesa, ma solo di aver rinvenuto la relata alla seconda pagina e non in calce.
Peraltro, trova applicazione anche in proposito il consolidato e condivisibile indirizzo giurisprudenziale di legittimità, in base al quale la sanatoria per raggiungimento dello scopo di cui all'art. 156, terzo comma, c.p.c. è
- 10 - applicabile alla notificazione anche degli atti propriamente impositivi, la cui notificazione opera con richiamo alle norme del codice di rito.
Per le già indicate motivazioni, detta eccezione deve ritenersi inconferente e insuscettibile di essere accolta.
Del pari infondata è l'eccezione relativa all'asserito difetto di motivazione.
Appare opportuno evidenziare che il provvedimento de quibus presenta tutti gli elementi idonei a mettere il destinatario nella condizione di conoscere, con il grado di precisione richiesto, la pretesa avanzata dall'Amministrazione municipale, essendo in esso espressamente indicato il verbale di accertamento dell'occupazione di suolo pubblico, le modalità dell'occupazione riscontrata e l'estensione della stessa, le norme poste a fondamento del diritto azionato dall'amministrazione, il nominativo del responsabile del procedimento e il riepilogo contabile del calcolo dell'indennità.
Anche lo schema riepilogativo delle somme dovute appare sufficientemente chiaro, contenendo l'indicazione del periodo dell'occupazione abusiva, del numero di giorni, della superficie, della tariffa base e della maggiorazione prevista per l'occupazione abusiva giornaliera e, dunque, di tutti i criteri di determinazione della pretesa creditoria azionata dall'amministrazione comunale, con l'indicazione delle relative norme.
Il contenuto dell'obbligo motivazionale in un atto applicativo della sanzione amministrativa va, infatti, individuato in funzione dello scopo della motivazione stessa, cioè, consentire alla parte attinta dalla punizione la tutela dei suoi diritti mediante a mezzo di opposizione.
Detto obbligo deve considerarsi soddisfatto quando dall'atto opposto risulti la violazione addebitata, di modo che l'ingiunto possa far valere le sue ragioni e il giudice esercitare il controllo giurisdizionale, per cui va ritenuta ammissibile la motivazione mediante il richiamo di altri atti del procedimento amministrativo e, in particolare, del verbale di accertamento, già noto - come nel caso di specie - al trasgressore in virtù della obbligatoria preventiva contestazione dello stesso (Trib. Napoli, Sez. X, 19 marzo 2024, n. 3087).
- 11 - Ebbene, nel caso di specie, l'obbligo motivazionale risulta pienamente soddisfatto mediante l'avvenuto richiamo, nell'ordinanza-ingiunzione, dei verbali di accertamento della violazione, delle norme violate e della condotta sanzionata.
Alla stregua delle considerazioni svolte, pertanto, l'atto di citazione in opposizione deve essere rigettato in ogni sua parte.
Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo, ai sensi del decreto ministeriale n. 55/2014, aggiornate ai sensi del decreto ministeriale n. 147/2022, tenuto conto del valore della controversia, delle fasi svolte e della natura delle questioni trattate, applicandosi i valori medi.


P.Q.M.


Il Tribunale di Napoli, X Sezione Civile, in composizione monocratica, definitivamente pronunciando sulla domanda proposta da Parte_3
nei confronti del così provvede:
[...] Controparte_1
1) rigetta l'opposizione;
2) condanna al pagamento in favore del Parte_3
delle spese di lite che liquida in euro 5077.00 per compensi Controparte_1
professionali, oltre rimborso spese forfettarie in ragione del 15%, oltre IVA e
CPA come per legge.
Così deciso in Napoli, il 17.03.2025.
Il Giudice
(dott. ssa Anna Maria Pezzullo)
- 12 -