Pubblicato il 05/01/2026

N. 00081/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03073/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3073 del 2024, proposto da
RG OF S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alfredo Sguanci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sant'Agnello, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Domenicantonio Siniscalchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) della determina del 5/6/2024, prot. 0011369, emessa dal Comune di Sant’Agnello;

b) della determina n. di settore 6 del 6/6/2024, prot. 0011403, non notificata;

c) di ogni atto precedente, preordinato, propedeutico, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sant'Agnello, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore ;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2025 la dott.ssa LA IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I . La società ricorrente, proprietaria superficiaria dell’area, impugna le determine del 5/6/2024, protoc. 0011369, e del 6/6/2024, prot. 0011403, con le quali l’Amministrazione comunale di Sant’Agnello ha annullato in autotutela, ai sensi dell’art. 21 nonies l.n. 241/90, la “Scia protoc. n. 4899/2023 del 10/3/2023 per la realizzazione di lavori di manutenzione straordinaria e ordinaria adeguamento tecnico funzionale del parco pubblico attrezzato”, contestualmente ingiungendo il ripristino dello stato dei luoghi entro e non oltre il termine di 30 giorni dalla notifica.

I provvedimenti sono motivati nella dirimente considerazione che la predetta SCIA “non ha mai ricevuto l’assenso dell’amministrazione come previsto all’art. 15 della Convenzione REP 2128 del 24/07/2017, ed inoltre i giorni e gli orari di apertura al pubblico delle strutture realizzate, determinati dal Convenzionato e comunicati al Comune, in uno al Piano Tariffario, non hanno mai ricevuto approvazione dall’organo Comunale competente”.

II. A sostegno del gravame parte ricorrente deduce i seguenti motivi di diritto:

I e IV) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 21 OCTIES E 21 NONIES IN RELAZIONE AGLI ARTT. 19 N. 3, 1 - CO 1, CO 2 E CO2 BIS - DELLA L. N. 241/90 E 2 E 97 – CO 2 – DELLA COSTITUZIONE; VIOLAZIONE DEL CORRETTO PROCEDIMENTO; VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELL’AFFIDAMENTO; ECCESSO DI POTERE PER ILLEGITTIMITÀ, ILLOGICITÀ MOTIVAZIONE E PER SVIAMENTO: l’Amministrazione procedente avrebbe dovuto, ai sensi del comma 3 dell’art. 19 l.n. 241/1990 e, comunque, nel termine di sessanta giorni, adottare un motivato provvedimento di diniego di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi ovvero, in alternativa, invitare la RG OF s.r.l., attuale ricorrente, a conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, e, cioè, nel caso di specie, alla convenuta convenzione o, ancora, inoltrare direttamente la SCIA, per la approvazione, all’organo competente, al più, sospendendo, se ritenuto necessario, la prosecuzione e/o l’inizio dei lavori;

II e III) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 21 OCTIES E 21 NONIES DELLA L.N. 241/1990 IN RELAZIONE AGLI ARTT. 2 E 97 – CO 2 – COST. E 1, CO 1, CO 2 E CO 2BIS DELLA CITATA L.N. 241/1990; VIOLAZIONE ART. 1363 COD. CIV.; CARENZA DI MOTIVAZIONE; MOTIVAZIONE ILLOGICA; VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELL’AFFIDAMENTO; ILLEGITTIMITÀ; ECCESSO DI POTERE: considerato prevalente l’interesse pubblico all’osservanza delle norme contenute nella convenzione - la cui violazione è ritenuta causa di alterazione dell’uso pubblico e sociale dell’impianto – è mancato ogni bilanciamento degli interessi coinvolti; le clausole della convenzione vanno interpretate le une per mezzo delle altre in coerenza con i criteri dettati dal codice civile: l’interesse pubblico tutelato, volto ad un uso pubblico e sociale dell’impianto, non sarebbe leso dall’intervento eseguito concretandosi lo stesso in un adeguamento funzionale di interventi edilizi già considerati di interesse pubblico nell’ambito della convenzione stipulata; in particolare, non sarebbe stata valutata correttamente la tipologia degli interventi proposti posto che, da un lato, le opere in variante presuppongono un progetto approvato e in corso di esecuzione, mentre, dall’altro, le addizioni, ove concretantesi in incrementi materiali, costituirebbero miglioramenti del bene; peraltro, precedentemente l’amministrazione aveva già approvato interventi di adeguamento funzionale successivamente alla loro realizzazione.

V) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 16 CONVENZIONE 24/7/2017 – ILLEGITTIMITA’: l’indicazione dei giorni e degli orari di apertura al pubblico in uno al piano tariffario interessano l’esecuzione del rapporto contrattuale, sicché non solo la controversia si sarebbe dovuta risolvere in sede civile e non amministrativa ma mancherebbero altresì i presupposti per esercitare un atto di autotutela della SCIA;

VI) ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI MOTIVAZIONE; ILLEGITTIMITÀ ED ILLOGICITÀ: in ragione dell’annullamento della SCIA si è contestualmente ingiunto il ripristino dello stato dei luoghi entro il termine di trenta giorni senza motivare in ordine alle ragioni della sua ritenuta congruità.

III. Si è costituita l’Amministrazione comunale intimata, concludendo per il rigetto del ricorso.

IV. All’udienza pubblica del 16.10.2025, fissata per la trattazione, la causa è stata introitata per la decisione.

V. Il ricorso è infondato.

V.1. All’uopo, si osserva preliminarmente che, secondo quanto emerge dagli stessi atti gravati;

A. il Comune di Sant'Agnello è dotato di un Programma Urbano Parcheggi redatto ai sensi e per gli effetti della Legge 24 marzo 1989 n. 122 e successive modificazioni ed integrazioni, approvato dalla Regione Campania con delibera di Giunta Regionale n. 4013 del 30.08.2001 e successivo Decreto Dirigenziale n. 2668 del 25.10.2001. Il suddetto Programma prevede, tra l’altro, la realizzazione di un parcheggio multipiano interrato al Corso Italia angolo via S. Martino, con sovrastante area destinata a verde pubblico attrezzato. Con delibera di Consiglio Comunale n. 15 del 5.05.2009, esecutiva ai sensi di legge, sono stati approvati gli Indirizzi Programmatici e le Linee Guida, con allegato schema di Convenzione-Tipo, ai fini dell’attuazione degli interventi da parte dei privati nelle zone F1 – G – M del vigente Piano Regolatore Generale;

B. la società “RG OF s.r.l.” è proprietaria superficiaria dell’area sita al Corso Italia angolo via S. Martino, individuata nel vigente Piano Regolatore Generale come zona omogenea «P - Parcheggi di iniziativa pubblica e/o privata», con l’imposizione di un vincolo procedimentale in forza del quale l'edificazione da parte dei privati è subordinata alla stipula di apposita Convenzione che fissi le modalità di attuazione ed esecuzione degli interventi e l’uso pubblico e sociale degli impianti;

C. in data 24.07.2017 è stata stipulata con l’attuale ricorrente la Convenzione n. 2128 di rep., che regola le modalità attuative per la realizzazione e gestione dell’impianto in oggetto, ed in pari data è stato rilasciato il permesso di costruire n. 5. Nella suddetta Convenzione, avente ad oggetto “la costruzione di un parco pubblico al corso Italia angolo via San Martino nell'area individuata in catasto terreni al foglio 5 con le particelle numeri 579 e 580 di superficie complessiva a metri 1.833,00”, si prevede, in particolare, che:

- “le opere oggetto della presente convenzione dovranno essere destinate esclusivamente all'uso previsto nel progetto di cui sopra che, costituito dagli elaborati tecnici e grafici, viene allegato al presente atto sotto la lettera “B”, sottoscritto dalle parti, per formarne parte integrale e sostanziale” (art. 2);

- “I lavori dovranno essere eseguiti a perfetta regola d’arte in conformità degli elaborati progettuali approvati restando implicitamente inteso che non potranno essere apportate varianti o addizioni alle opere autorizzare senza la preventiva approvazione da parte del Comune (art. 5);

- “È facoltà del Convenzionato richiedere al Comune, al fine di migliorare la funzionalità della struttura, varianti o addizioni alle strutture a realizzarsi, fermo restando la conformità della richiesta alla strumentazione urbanistica” (art. 15);

- “i giorni e gli orari di apertura al pubblico delle strutture realizzate saranno determinati dal Convenzionato e comunicati al Comune, in uno al Piano Tariffario, per la loro approvazione prima dell’attivazione della struttura’’ (art. 11);

D. la RG OF S.r.l., attuale ricorrente, ha presentato in data 10/03/2023 una SCIA acclarata al protocollo generale dell’ente al n. 4899/2023 al fine di realizzare gli interventi che a titolo esemplificativo e non esaustivo risultano essere i seguenti:

• Realizzazione di un’uscita di emergenza sul Corso Italia;

• Adeguamento e prolungamento della recinzione lungo il confine su Via San Martino;

• Adeguamento pergolato – realizzazione di uno sporto perimetrale;

• Apposizione di insegna pubblicitaria;

• Realizzazione di un’uscita di emergenza su Via San Martino e relativa copertura;

D. dall’istruttoria è emerso, tra l’altro, che “la SCIA prot. n. 4899/2023 del 10/03/2023 avente ad oggetto i suddetti interventi, non ha mai ricevuto l’assenso dell’amministrazione come previsto all’art. 15 della Convenzione REP 2128 del 24/07/2017 e pertanto i suddetti interventi potrebbero non soddisfare le esigenze dell’Amministrazione in quanto non è detto che rispondano in concreto ai suoi interessi obbiettivi”.

V.1.1 Tanto premesso, non ha pregio il primo motivo di ricorso con il quale parte ricorrente si duole della circostanza che Comune non abbia, in applicazione dell'art. 19, comma 3, della Legge n. 241/1990, invitato il privato ad adeguare il proprio intervento a quanto previsto dalle norme vigenti prima di procedere all’annullamento d’ufficio degli effetti della SCIA, quivi gravato.

V.1.2. Orbene, nel caso di specie, non era invero contestata una generica difformità degli interventi segnalati alle norme edilizie vigenti, con conseguente eventualità di un adeguamento postumo, quanto piuttosto l’assenza di un requisito fondante per assentire le modifiche del progetto originario, già approvato, ovvero la preliminare autorizzazione da parte della Amministrazione comunale, espressamente richiesta nella disciplina contemplata nella stipulata convenzione. Prevedendo varianti al progetto originario del parco pubblico realizzato, la SCIA avanzata dal privato convenzionato presupponeva, cioè, da un punto di vista formale e quale presupposto condizionante e legittimante, l’acquisizione preventiva dell'assenso da parte dell'Amministrazione comunale. Ed invero, lo stesso originario permesso rilasciato per costruire il parco pubblico sull’area sovrastante quella adibita a parcheggio trovava la propria legittimazione nella Convenzione, stipulata nel 2017 tra l'Amministrazione comunale e il privato convenzionato e volta definire le caratteristiche dell’opera e la destinazione all’uso pubblico dell’area, senza la quale neppure tale primo titolo sarebbe stato rilasciato. Il fatto, quindi, che il privato abbia avanzato, nel 2023, una SCIA di modifica del progetto in assenza del prescritto consenso preventivo dell’Amministrazione comunale ha dunque determinato un’insanabile carenza procedimentale dello stesso iter di presentazione della SCIA rendendola illegittima nella produzione dei suoi effetti.

V.1.3. Non viene, pertanto, in rilievo nemmeno alcuna posizione di tutela e/o di salvaguardia di una posizione di affidamento del privato che ha avanzato una SCIA in assenza di un presupposto fondamentale e condizionante, come chiaramente esplicitato dall’art. 15 della Convenzione sottoscritta, laddove, per quanto di specifico interesse, è appunto prescritto che qualunque proposta di modifica al progetto originario del parco pubblico avrebbe dovuto essere preventivamente approvata dall’Amministrazione procedente.

V.1.4. Ciò posto, il superamento del termine massimo entro cui procedere all'annullamento in autotutela è comunque consentito ove, come nel caso di specie, l’erroneità relativa ai presupposti per l’efficacia di un titolo, segnalazione ampliativa della propria sfera giuridica, ovvero la necessità del preventivo consenso dall’Amministrazione territoriale competente, sia imputabile al comportamento non in buona fede della parte privata che, per dolo o colpa, abbia omesso l’indicazione del possesso di requisiti rilevanti ed essenziali, con ciò inducendo in un iniziale errore l'Amministrazione, non posta in condizione di esercitare nell’immediato i propri poteri inibitori. La tutela che la norma assicura nel fissare un termine massimo per l'esercizio del potere di annullamento in sede di autotutela è volta a garantire la buona fede del privato; in senso opposto, è però meritevole di tutela anche la buona fede dell'Amministrazione che ritiene in linea di principio veritiera la dichiarazione del privato. La non veritiera prospettazione o l’omissione, delle circostanze - in fatto e in diritto - poste a fondamento dell'atto illegittimo favorevole, non consentono, in definitiva, di configurare alcuna posizione di affidamento legittimo in capo al privato, con la conseguenza, ulteriore, che l'onere motivazionale gravante sull'Amministrazione, in caso di esercizio del potere di autotutela, può dirsi soddisfatto attraverso il documentato richiamo alla incompleta prospettazione di parte (Cons. di St., Ad. Plen. n. 8/2017).

V.1.5. Orbene, già con l’inserimento in convenzione della clausola della preventiva e necessaria approvazione di ogni modifica progettuale, l’Amministrazione aveva già ampiamente esplicitato la propria posizione in ordine all’interesse pubblico da perseguire (verde pubblico attrezzato). Ciò posto, negli stessi provvedimenti impugnati, è, poi, ulteriormente, specificato che “la motivazione che induce all’annullamento della SCIA prot. n. 4899/2023 del 10/03/2023 “Lavori di manutenzione straordinaria e ordinaria adeguamento tecnico funzionale del parco pubblico attrezzato” è fondata sulle ragioni, ritenute di prevalente interesse pubblico, consistenti nella mancata osservanza delle norme contenute nella convenzione REP. N. 2128 del 24/07/2017, alterandone pertanto l’uso pubblico e sociale dell’impianto in oggetto”.

Ed invero, in concreto, attraverso gli interventi prospettati nella SCIA avanzata dal privato, prima, nel 2020 e, poi, nel 2023, quest’ultima ora annullata, il privato convenzionato ha, in realtà, operato una sostanziale modifica delle aree tale da mettere a repentaglio lo stesso uso a parco pubblico dell’area (si pensi, a mero titolo di esempio, alla creazione di una buvette, con una diversa distribuzione degli spazi e con l’apposizione di un'insegna esterna).

Ciò è tanto vero che, nei pareri successivi al rilascio del Permesso di Costruire n. 8/2018, la stessa Soprintendenza ha sollevato obiezioni riguardo alle opere di variante proposte - nota acquisita al protocollo generale dell’Ente comunale con il n. 14233 (parere contrario su opere di accertamento di compatibilità paesaggistica, pratica n. 434/2022) -, affermandosi, nello specifico, che: “La struttura a pergolato con buvette, da utilizzare a tempo determinato in occasione di eventi ed esposizioni, si trasforma di fatto in un manufatto permanente ad uso ristorativo; l’installazione di un forno per le pizze, di una brace e di arredi fissi, sebbene non oggetto di sanatoria, ha trasformato un’area espositiva destinata ad eventi in un’attività commerciale ristorativa che di fatto si configura come un volume definito.” Sebbene, quindi, la struttura a pergolato con buvette risulti essere stata originariamente autorizzata per essere utilizzata a tempo determinato in occasione di eventi ed esposizioni, una porzione del parco, con le attrezzature da ultimo ivi installate, - anche se attualmente non funzionanti e con il parco pubblico ancora chiuso-, sembra aver trasformato di fatto una struttura provvisoria in un manufatto permanente ad uso ristorativo, almeno nella porzione destinata a tale attività (cfr. Relazione comunale del 17.07.2025; in senso conforme, Relazione dell’UTC del 6.06.2025, produzione comunale del 5.09.2025).

V.1.6. Sono, poi, irrilevanti, ai fini del sindacato sulla legittimità dei provvedimenti di annullamento in autotutela quivi gravati, la valutazione specifica delle modifiche prospettate nella SCIA in esame come pure l’asserzione secondo cui le asserite migliorie avrebbero reso più funzionale il parco pubblico, posto che esse in ogni caso mancano dell’assenso preventivo dell’Amministrazione (“Si rappresenta tuttavia che le opere di variante realizzate successivamente al 27.06.2018 non risultano avere ottenuto l’assenso dell’Amministrazione comunale come previsto all’art. 15 della convenzione REP. 2128 del 24.07.2017” – cfr. nota comunale prot. n. 11430 del 6.06.2025, in atti) e andrebbero comunque viste in un’ottica complessiva legata al necessario e immodificabile uso pubblico delle aree secondo una valutazione, discrezionale, spettante all’Amministrazione comunale.

V.1.7. Priva di fondamento giuridico è altresì la pretesa volta ad ottenere la sospensione degli effetti della SCIA da ultimo contestata in attesa di un possibile consenso postumo dell'Amministrazione evocata. Tale soluzione comporterebbe, in violazione della convenzione sottoscritta, una inversione procedimentale, in realtà, non contemplata, un mutamento della natura dell’assenso, richiesto in via preliminare, in una sostanziale sanatoria postuma, in contrasto, peraltro, anche con la sua originaria ratio giustificatrice. Non ultima è poi la considerazione della non compatibilità di tale auspicato iter procedimentale con le caratteristiche formali e le connotazioni particolari della presentazione di una SCIA con immediata efficacia abilitante.

V.1.8. Ininfluente, nell’ambito di un atto comunque plurimotivato, essenzialmente incentrato sulle indebite modifiche al progetto già approvato, è infine la circostanza, pure contestata, che i giorni o gli orari di apertura al pubblico del parco, in uno al piano tariffario, non sarebbero stati parimenti concordati con l'Amministrazione. Quanto già illustrato esime, infatti, il Collegio dalla necessità di valutare gli ulteriori profili dedotti, dovendosi fare applicazione del tradizionale principio per cui è superfluo l’esame degli altri motivi di ricorso avverso il provvedimento plurimotivato, allorquando lo stesso si regga validamente su una delle ragioni enunciate, privando così il ricorrente dell’interesse a contestarne le ulteriori ragioni, poiché dall’eventuale accoglimento delle relative censure non potrebbe derivargli alcuna utilità (giurisprudenza costante; cfr., tra le molteplici pronunce, la sentenza della Sezione dell’11/7/2019 n. 3846: “La loro disamina non potrebbe infatti non condurre all’illegittimità del provvedimento, atteso che, nel caso di provvedimento affidato a più ragioni giustificatrici, è sufficiente che una sola di esse superi il vaglio giurisdizionale (giurisprudenza consolidata; cfr., per tutte, la sentenza di questa Sezione del 3/10/2018 n. 5782: ''In caso di provvedimento plurimotivato, il rigetto di doglianza volta a contestare una delle ragioni giustificatrici comporta la carenza di interesse della parte ricorrente all'esame delle ulteriori doglianze volte a contestare le altre ragioni giustificatrici, atteso che, seppur tali ulteriori censure si rivelassero fondate, il loro accoglimento non sarebbe comunque idoneo a soddisfare l'interesse del ricorrente ad ottenere l'annullamento del provvedimento impugnato, che resterebbe supportato dall'autonomo motivo riconosciuto sussistente” (T.A.R. Campania - Napoli, sez. III, 22/10/2015, n. 4972) “ed inattaccabile ” (conf., da ultimo, 8/10/2019 n. 4782)” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, e 4.01.2021, n. 11).

V.1.9. Da ultimo, quanto all’ingiunzione al ripristino, va riconosciuta la congruità e ragionevolezza del termine prefissato, pari a 30 giorni, per la eliminazione delle opere poste in essere in assenza di una SCIA legittimamente formatasi, posto che dagli atti impugnati non emerge una particolare consistenza degli interventi sanzionati.

VI. Sulla base delle esposte considerazioni, il ricorso non è dunque meritevole di accoglimento.

VII. Le spese di giudizio seguono la regola della soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente alla rifusione, in favore del Comune di Sant'Agnello, delle spese di giudizio che liquida in € 2000,00 (duemila/00), oltre I.V.A. e C.P.A..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AR LA DD, Presidente

LA IN, Consigliere, Estensore

Viviana Lenzi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA IN	AR LA DD

IL SEGRETARIO