N. R.G. 11703/2023
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di BARI
Seconda CIVILE
Il Tribunale, nella persona del giudice AN EL ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. 11703/2023 promossa da:
in persona dell'amministratore p.t., con il patrocinio Parte_1 dell'Avv. Anna Domenica AMATULLI, giusta procura in atti;

OPPONENTE contro in persona del Sindaco p.t., con il patrocinio degli Avv.ti CP_1
IL PO e HE L'NA, giusta procura in atti;

OPPOSTO
CONCLUSIONI
Le parti hanno concluso come da fogli allegati al verbale d'udienza di rimessione della causa in decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
I.- Nei limiti di quanto strettamente rileva in funzione della motivazione della decisione, giusta il combinato disposto degli artt. 132 co. 2 n. 4 c.p.c. e 118 disp. att. c.p.c., l'iter del processo e le posizioni delle parti possono sinteticamente riepilogarsi come segue.
I.1.- Con atto di citazione ritualmente notificato, Parte_1 ha proposto opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione n. 2763/2023, emessa, ai sensi dell'art. 2 R.D. n. 639 del 1910, dal Controparte_2 pagina 1 di 8 - con la quale le è stato Controparte_3 ingiunto il pagamento di € 2.102.161,25, “per l'ottemperanza alla sentenza del
Consiglio di Stato n. 6260 del 13/09/2021, nelle modalità di cui alla delibera del
Consiglio Comunale n. 32 del 16/06/2022”.
L'opponente, premettendo di aver stipulato con l'ente comunale, in data
25/8/1994, la convenzione afferente al Piano Integrato di Intervento P.I.I. 16/286 di cui all'accordo di programma ex art. 18 d.l. 152/1991 sottoscritto con la il 29/7/1994, ha dedotto che con l'impugnata ingiunzione ex R.D. CP_4
n. 639/1910, il ha azionato un credito carente di titolo CP_1 giustificativo, atteso che l'ordinanza-ingiunzione adottata non trova fondamento né nella sentenza del Consiglio di Stato n. 6260/2021, e neppure in alcuna
Convenzione accessiva all'Accordo di Programma del 1994 ed integrativa di quelle precedentemente stipulate, ma è mutuata da atti unilaterali e, nello specifico, dalla deliberazione del Consiglio comunale n. 32 del 16/06/2022, nonché dalla determinazione dirigenziale comunale n. 15600/2022 del 05/12/2022.
L'attrice ha concluso con la richiesta di: “In via preliminare 1) sospendere, per i motivi descritti in atto, l'esecuzione del provvedimento impugnato;
In via principale 1)Accertare e dichiarare la carenza di titolo presupposto all'impugnata ordinanza – ingiunzione ex R.D. n. 639/1910 n. 2023/02763-2023/130/00048 emessa dal il 15.09.2023, per tutti i suesposti motivi e, per CP_1 CP_1
l'effetto dichiarare l'illegittimità della stessa;
2) Annullare e/o disapplicare e/o revocare all'impugnata ordinanza – ingiunzione ex R.D. n. 639/1910 n.
2023/02763-2023/130/00048 emessa dal il 15.09.2023,in quanto CP_1 carente dei presupposti giuridici per la relativa adozione, per tutti i suesposti motivi;
In via subordinata e nella denegata ipotesi di mancato accoglimento dell'eccezione principale 1) Accertare e dichiarare che l'importo ingiunto è stato quantificato, dal senza specificazione dei criteri e senza CP_1 documentazione atta a supportare il presunto relativo credito calcolato, per tutti i suesposti motivi;
2) Rideterminare il credito azionato dal sulla CP_1 scorta della quantificazione risultante dalla C.T.U. per tutti i suesposti motivi. Con vittoria, in ogni caso, di spese del presente giudizio”.
pagina 2 di 8 I.2.- Costituendosi in giudizio, il convenuto opposto, contestando le avverse argomentazioni, ha eccepito, preliminarmente, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e, nel merito, ha dedotto che il credito – ingiunto in ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato n. 6260 del 13/09/2021 e nelle modalità di cui alla delibera del Consiglio n. 32 del 16/06/2022 Pt_2 attiene alla esecuzione della Convenzione del 25/08/1994 (con successiva integrazione del 25/09/2003) stipulata tra l'allora (ora Controparte_5 [...]
, in qualità di soggetto affidatario, ed il - Parte_1 CP_1 accessiva dell'Accordo di programma straordinario di edilizia residenziale, sottoscritto, in data 29/07/1994, con la e relativo al programma CP_4 integrato n. di scheda 16/progetto 286 (P.I.I. 16/286) approvato definitivamente con deliberazione n. 144 del 29/8/1994 dal Consiglio Comunale di e CP_1 successivo decreto del Presidente della Giunta regionale n. 657 del 23/12/1994.
L'opposto ha dunque concluso con la richiesta di: “IN VIA PREGIUDIZIALE,
IN RITO: dichiarare il difetto di giurisdizione del G.O. a conoscere della presente controversia;
subordinatamente, in via preliminare, rigettare la richiesta di sospensione dell'ordinanza ingiunzione opposta;
nel merito, rigettare la proposta opposizione, in considerazione della dimostrata infondatezza, e confermare
l'ordinanza ingiunzione opposta;
per i motivi suindicati, in virtù della documentazione allegata, condannare l'opponente, ove occorra in accoglimento della domanda riconvenzionale, al pagamento delle somme ingiunte, pari a complessivi €. 2.102.161,25, previo accertamento del corrispondente credito, in favore del ovvero della maggior/minor somma da determinarsi in CP_1 corso di causa, oltre accessori di legge. Con vittoria di spese, competenze e onorari del presente giudizio, oltre oneri riflessi (Cassazione S.U. n.4160/2023)”.
I.3.- Con ordinanza del 20/06/2024, ritenuto preliminarmente opportuno delibare in ordine all'eccepito difetto di giurisdizione del giudice adito, così come concordemente richiesto dalle parti, la causa è stata rinviata per la rimessione in decisione, assegnando alle parti i termini di cui all'art. 189 c.p.c.
I.4.- All'udienza del 12/11/2025, la causa è stata riservata in decisone.
pagina 3 di 8 II.- La sollevata questione pregiudiziale in rito sollevata è idonea a definire il giudizio, sussistendo la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo.
Il petitum sostanziale della domanda avanzata da , Parte_1 ovvero l'oggetto della presente controversia, è la contestazione di un'ordinanza- ingiunzione finalizzato alla riscossione di una entrata patrimoniale di un ente comunale, costituita da crediti asseritamente spettanti a titolo di oneri connessi all'attuazione di un Piano Integrato di Intervento nell'ambito di un accordo di programma per la realizzazione di un piano straordinario di edilizia residenziale da concedere in locazione o in godimento ai dipendenti delle amministrazioni dello
Stato impegnati nella lotta alla criminalità organizzata.
L'atto oggetto di opposizione ha pertanto ad oggetto l'accertamento e la contestuale richiesta di pagamento di un determinato credito, che trova fonte in un rapporto obbligatorio e consente all'ente pubblico la formazione immediata, in proprio favore, di un titolo esecutivo per il recupero del suddetto credito (laddove non sia proposta tempestiva opposizione da parte del soggetto debitore e, in tale sede, l'efficacia esecutiva di detto titolo non sia sospesa), titolo idoneo all'avvio del procedimento esecutivo senza la preventiva notificazione di atto di precetto o intimazione equivalente (quale la cartella di pagamento).
Peraltro, in caso di tempestiva proposizione dell'opposizione, è devoluto all'autorità giurisdizionale l'accertamento stesso della sussistenza e della conformazione del rapporto obbligatorio sottostante, per ogni suo aspetto, sia formale che sostanziale.
Il giudizio di opposizione resta, di conseguenza, devoluto al giudice dotato di giurisdizione e competenza con riguardo alla natura del suddetto rapporto obbligatorio, trattandosi, in definitiva, di atto di accertamento sostanziale del credito con funzione esecutiva, soggetto, per tale aspetto, al controllo giurisdizionale connaturato alla sua natura.
Ne deriva che, se con riguardo al rapporto obbligatorio sottostante sussista la previsione della giurisdizione, generale o esclusiva, del giudice amministrativo,
l'opposizione avverso lo stesso resta attratta a tale giurisdizione per ogni suo aspetto.
pagina 4 di 8 E ciò sulla scorta di un indirizzo consolidato delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, maturato proprio con riguardo al giudizio di opposizione avverso l'ordinanza ingiunzione di cui al regio decreto 14 aprile 1910 n. 639, laddove essa abbia ad oggetto, in generale, il momento autoritativo del rapporto tra pubblica amministrazione e privato, e quindi il giudice sia chiamato ad accertare i presupposti che legittimano l'adozione del provvedimento impositivo (cfr. Cass.,
Sez. U, Sentenze n. 5332, 5333 e 5334 dell'11/03/2005; Sez. U, n. 20317 del
20/09/2006; in senso analogo: Cass., Sez. U, n. 29529 del 18/12/2008), ovvero sussista una ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (v., da ultimo, Cass. Sez. U., n. 19213 del 13/07/2025).
È, infatti, da lungo tempo consolidato nella giurisprudenza della Corte regolatrice, il principio per cui “in materia di opposizione all'ingiunzione per la riscossione di entrate patrimoniali dello Stato, la disposizione di cui all'art. 3 del regio decreto 14 aprile 1910, n. 639 non reca deroga alle norme regolatrici della giurisdizione nel vigente ordinamento giuridico e, pertanto, non può essere invocata per ricondurre nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice ordinario vertenze che, con riguardo alla natura dei rapporti dedotti ed alla normativa ad essi relativa, debbano essere riservate alla cognizione di altro giudice” (cfr., in tal senso, già Cass., Sez. U, n. 3608 del 29/10/1968; conf.:
Cass., Sez. U, n. 1238 del 30/01/2002; cfr. altresì: Cass., Sez. U, n. 29529 del
18/12/2008).
Nella specie, si versa in ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Invero, come anticipato, l'odierna controversia ha ad oggetto l'accertamento della titolo di credito sotteso all'ordinanza ingiunzionale impugnata, avendo l'opponente addotto che la pretesa creditoria trovi fondamento in atti unilaterali (ovvero la deliberazione del Consiglio comunale n.
32 del 16/06/2022 nonché dalla determinazione dirigenziale comunale n.
15600/2022 del 05/12/2022) e non già, come invece sostenuto dal convenuto opposto, nelle Convenzioni accessive all'Accordo di Programma, sottoscritto in data 29/07/1994, e relativo al PII 16/286.
pagina 5 di 8 Così inquadrata la fattispecie, deve allora ritenersi che la controversia per cui è causa rientri nell'ambito di materie devolute alla giurisdizione esclusiva del
G.A. ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), numero 2, C. P. A., secondo cui "1.
Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ...: a) le controversie in materia di ...; 2) formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni".
Le convenzioni regolanti i rapporti tra il e CP_1 Parte_1
e volte alla definizione delle reciproche obbligazioni rientrano infatti tra
[...] gli accordi sostitutivi del provvedimento rispetto a cui la L. n. 241 del 1990, art. 11, con la conseguenza che le relative controversie sono devolute alla giurisdizione esclusiva del G.A. (cfr. Cass., Sez. Un. n. 9151 del 17/4/2009 in tema di controversia afferente a una convenzione urbanistica attuativa di un programma integrato di intervento).
Deve pertanto affermarsi che la presente controversia appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, in conformità all'insegnamento della
Suprema Corte regolatrice: “Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del g.a. – ai sensi dell'art. 11, co. 5 e 15 L. 7 agosto 1990 n. 241 – le controversie insorte nelle diverse fasi della formazione, conclusione ed esecuzione di accordi tra enti pubblici aventi ad oggetto lo svolgimento dei compiti ad essi rispettivamente assegnati dalla legge, in vista del conseguimento di un interesse comune;
né assume rilievo, al riguardo, il fatto che la domanda abbia ad oggetto
l'accertamento di un adempimento contrattuale (CASS. SSUU sentenza n.
5923/2011; vedi anche Cass. SS UU ordinanza n. 27768/20202; Cass. SS UU ordinanza 20678/2023).
Vieppiù, il rapporto obbligatorio di cui si discute ha ad oggetto il pagamento di oneri connessi al completamento del Programma Integrato di Intervento in ambito edilizio, cioè un rapporto obbligatorio che rientra certamente nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, prevista in materia urbanistica ed edilizia dall'art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a. e, in precedenza, espressamente, dall'art. 16, legge 28 gennaio 1977 n. 10 e dall'art. 34, decreto legislativo 31
pagina 6 di 8 marzo 1998 n. 80 (cfr. Cass., Sez. U, n. 22904 del 14/11/2005; Sez. U, n. 12114 del 26/05/2009; Sez. U, n. 8619 del 29/04/2015; Sez. U, n. 14345 del
09/07/2015), e ciò sia che si controverta degli aspetti (anche formali) relativi al corretto esercizio del potere amministrativo, sia che si controverta su diritti soggettivi.
È del resto consolidato l'orientamento di legittimità che ravvisa un'ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con riguardo alle contigue controversie che attengono alla spettanza e alla liquidazione del contributo per oneri di urbanizzazione a carico del beneficiario di concessione edilizia (cfr. Cass.,
Sez. U, n. 20317 del 20/09/2006; Sez. U, n. 5903 del 14/04/2003; Sez. U, n.
7436 del 5/07/1991).
Ne deriva che la presente controversia, involgente profili inerenti tanto alla conclusione quanto all'esecuzione dell'accordo, nonché alla spettanza e alla liquidazione degli oneri economici pretesi in relazione a una convenzione intercorsa a valle ed in attuazione dell'Accordo di Programma e del PII, rientra nell'ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Le contestazioni operate dall'opponente circa l'illegittimità della pretesa dell'ente comunale non valgono a svilire la analisi intrinseca del rapporto, che mantiene la sua connotazione proprio in ragione dell'inevitabile collegamento alla convenzione originaria, in quanto la questione della concreta esistenza del potere di imposizione degli oneri in esame inerisce al merito e dovrà essere risolta dal giudice amministrativo.
Né può ritenersi che la controversia riguardi aspetti meramente patrimoniali del rapporto contrattuale, involgendo invece valutazioni strettamente inerenti a tale rapporto nel momento genetico ed in quello funzionale, nonché la condotta
“complessiva” della P.A. nell'ambito del procedimento volto a dare attuazione al predetto Accordo di Programma e al PII.
Per quanto esposto va pertanto dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, spettando la giurisdizione al giudice amministrativo.
III.- Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
pagina 7 di 8 Alla liquidazione degli onorari deve provvedersi applicando i parametri minimi di cui al D.M. 147/2022, tenuto conto del valore della causa, della natura documentale del giudizio, della risoluzione in rito della controversia e dell'attività processuale espletata, al netto della insussistente fase istruttoria.


P.Q.M.


Il Tribunale di Bari, Seconda sezione Civile, in funzione di Giudice Unico, definitivamente pronunciando nella causa iscritta al n. 11703/2023 R.G., tra le parti in epigrafe indicate, così provvede:
1) dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario in favore del Giudice
Amministrativo;
2) condanna al pagamento, in favore del Parte_1 CP_1 le spese del procedimento, che si liquidano in € 13.232 per compensi
[...] difensivi, oltre rimborso forfettario 15% e accessori di legge ove dovuti.
Bari, 12 dicembre 2025
Il giudice
AN EL
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