REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Tribunale di Roma
Sezione tredicesima civile
Il Giudice Unico, in persona della dott.ssa Fabiana Corbo ha emesso la seguente
SENTENZA
Nella causa civile iscritta al n. 15309 del registro generale affari contenziosi anno 2024, vertente
TRA
(C.F. ), nata a [...] il [...] e ivi residente a[...] C.F._1
NZ SA n. 147, rappresentata e difesa, congiuntamente e disgiuntamente, dagli Avv.ti Giangiuseppe
RI (C.F. ) e IA TI (C.F. ) ed elettivamente C.F._2 C.F._3 domiciliata presso lo Studio legale TI in Roma alla Via Cimone n. 12, come da procura versata in atti
- ricorrente in riassunzione -
E
(P. IV , con sede legale in Roma Via G. Grezar n. Controparte_1 P.IVA_1
14, rappresentata e difesa dall'Avv. Giuseppe Mariani (C.F. ) ed elettivamente C.F._4 domiciliata presso lo studio in Portici, Corso Umberto I n. 34.
- resistente in riassunzione –
OGGETTO: opposizione a comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria n.
09776202200000681000 – Sanzioni per violazioni del Codice della Starda - Riassunzione a seguito di declatoria di incompetenza per valore del Giudice di Pace di Roma.
Ragioni di fatto e di diritto della decisione
Con ricorso, ritualmente notificato, l'odierna ricorrente in riassunzione ha convenuto in giudizio, dinanzi al Giudice di Pace di Roma (R.G. n. 19948/2023 con data iscrizione 04.05.2023), l' Controparte_1
pagina 1 di 10 , contestando la legittimità della comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria n. CP_1
09776202200000681000, notificata il 05.04.2023, relativa a numerose cartelle di pagamento emesse a vario titolo, ma limitando l'opposizione alle cartelle di pagamento di seguito indicate:

1. Cartella di pagamento n. 09720110116686547000, anno di imposta 2007, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 246,99;

2. Cartella di pagamento n. 09720110130242917000, anno di imposta 2006, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 818,28;

3. Cartella di pagamento n. 09720110161092229000, anno di imposta 2010, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 577,72;

4. Cartella di pagamento n. 09720120064803547000, anno di imposta 2010, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 540,53;

5. Cartella di pagamento n. 09720120155308016000, anno di imposta 2008, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 171,13;

6. Cartella di pagamento n. 09720120259091160000, anno di imposta 2011, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 1.092,42;

7. Cartella di pagamento n. 09720120292942251000, anni di imposta 2007 e 2018, per contravvenzione Codice della Strada, per un importo complessivo di € 1.801,18;

8. Cartella di pagamento n. 09720120307059146000, anno di imposta 2011, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 924,60;

9. Cartella di pagamento n. 09720130019432567000, anno di imposta 2008, per Sanzione amministrativa, per un importo complessivo di € 1.507,92;
10. Cartella di pagamento n. 09720130104568209000, anno di imposta 2011, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 1.381,52;
11. Cartella di pagamento n. 09720130122289355000, anno di imposta 2012, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 1.022,58;
12. Cartella di pagamento n. 09720130172439912000, anno di imposta 2009, per Sanzione amministrativa, per un importo complessivo di € 2.839,19;
13. Cartella di pagamento n. 09720130177552278000, anno di imposta 2009, per Contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 310,19;
14. Cartella di pagamento n. 09720130181389037000, anno di imposta 2008, per Sanzione amministrativa, per un importo complessivo di € 692,18;
15. Cartella di pagamento n. 09720130191994168000, anno di imposta 2012, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 2.850,43; pagina 2 di 10 16. Cartella di pagamento n. 09720130258192275000, anni di imposta 2009 e 2010, per Sanzione amministrativa, per un importo complessivo di € 989,89;
17. Cartella di pagamento n. 09720130278993446000, anni di imposta 2010 e 2011, per Sanzione amministrativa, per un importo complessivo di € 573,42;
18. Cartella di pagamento n. 09720130291441601000, anno di imposta 2012, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 2.375,56;
19. Cartella di pagamento n. 09720130322175164000, anno di imposta 2012, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 6.476,05;
20. Cartella di pagamento n. 0972013033654275500, anno di imposta 2012, per Contravvenzione codice della Strada, per un importo complessivo di € 3.559,14;
21. Cartella di pagamento n. 09720140056016831000, anno di imposta 2012, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 1.617,09;
22. Cartella di pagamento n. 09720140070020005000, anno di imposta 2010, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 1.291,35;
23. Cartella di pagamento n. 09720140091715584000, anno di imposta 2010, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 112,77;
24. Cartella di pagamento n. 09720140131699120000, anni di imposta 2010, 2012, e 2013, per contravvenzione Codice della Strada, per un importo complessivo di € 5.155,70;
25. Cartella di pagamento n. 09720140234325428000, anno di imposta 2010, per Sanzione amministrativa e contravvenzione Codice della Strada, per un importo complessivo di € 3.581,99;
26. Cartella di pagamento n. 09720140253789722000, anno di imposta 2010, per Sanzione amministrativa e contravvenzione Codice della Strada, per un importo complessivo di € 319,39;
27. Cartella di pagamento n. 09720140269750138000, anno di imposta 2013, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 2.830,05;
28. Cartella di pagamento n. 09720150116394030000, anno di imposta 2012, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 6.778,79;
29. Cartella di pagamento n. 09720150127201943000, anno di imposta 2012, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 3.387,92;
30. Cartella di pagamento n. 09720150136572101000, anno di imposta 2013, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 2.358,28;
31. Cartella di pagamento n. 09720150178848883000, anno di imposta 2012, per Sanzione amministrativa e contravvenzione Codice della Strada, per un importo complessivo di € 133,78;
pagina 3 di 10 32. Cartella di pagamento n. 09720160075440752000, anno di imposta 2014, relativamente a contravvenzione Codice della Strada, per un importo complessivo di € 543,22;
33. Cartella di pagamento n. 09720160138783254000, anno di imposta 2013, relativamente a contravvenzione Codice della Strada, per un importo complessivo di € 23.340,94;
34. Cartella di pagamento n. 09720160149193792000, anno di imposta 2013, relativamente a contravvenzione Codice della Strada, per un importo complessivo di € 1.917,67;
35. Cartella di pagamento n. 09720170006251866000, anno di imposta 2012, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 333,65;
36. Cartella di pagamento n. 09720170017159251000, anni di imposta 2012 e 2013, per contravvenzione Codice della Strada, per un importo complessivo di € 427,46;
37. Cartella di pagamento n. 09720170063411484000, anno di imposta 2012, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 178,78;
38. Cartella di pagamento n. 09720170107357830000, anno di imposta 2015, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 916,81;
39. Cartella di pagamento n. 09720170140948521000, anno di imposta 2013, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 349,20;
40. Cartella di pagamento n. 09720170241186648000, anni di imposta 2014 e 2015, per contravvenzione Codice della Strada, per un importo complessivo di € 826,94;
41. Cartella di pagamento n. 09720180019727549000, anno di imposta 2013, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 2.756,68;
42. Cartella di pagamento n. 09720180047911203000, anno di imposta 2013, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 3.423,75;
43. Cartella di pagamento n. 09720180100213183000, anno di imposta 2014, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 724,20;
44. Cartella di pagamento n. 09720190021635850000, anno di imposta 2014, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 5.482,69;
45. Cartella di pagamento n. 09720190083770362000, anno di imposta 2014, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 1.066,57;
46. Cartella di pagamento n. 09720190144127261000, anno di imposta 2014, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 1.903,35;
47. Cartella di pagamento n. 09720190149525713000, anno di imposta 2015, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 322,61;
pagina 4 di 10 48. Cartella di pagamento n. 09720190187522879000, anno di imposta 2015, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 1.133,71;
49. Cartella di pagamento n. 09720190213322190000, anno di imposta 2016, per contravvenzione
Codice della Strada, per un importo complessivo di € 696,47; tutte asseritamente afferenti intimazioni di pagamento per sanzioni elevate a causa di violazioni del
Codice della Strada, per un ammontare complessivo pari ad euro 104.633,03.
In particolare, la ricorrente ha dedotto la nullità della comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria per asserita omessa notifica degli atti sottesi al provvedimento opposto e, quindi, la prescrizione della pretesa creditoria, nonché il vizio di motivazione per omessa indicazione delle ragioni giustificative della pretesa creditoria e delle modalità di calcolo delle somme dovute.
Sulla scorta di tali rilievi, l'opponente ha chiesto accertarsi e dichiararsi, in via principale, la nullità e/o inesistenza del provvedimento impugnato;
in via subordinata, la massima riduzione della pretesa creditoria intimata, oltre alla condanna alle spese di lite.
Si è costituita in giudizio l' , sollevando preliminarmente l'eccezione Controparte_2 del difetto di competenza per valore del Giudice di Pace adito.
Con sentenza n. 17965/2023, depositata il 10.10.2023, il Giudice di Pace di Roma ha così provveduto:
“a) dichiara la propria incompetenza per valore a decidere la presente controversia essendo competente il Tribunale Ordinario di Roma che deciderà anche sulle spese della presente fase del giudizio;
b) assegna alle parti il termine di gg 180 decorrenti dalla comunicazione della presente sentenza per la riassunzione del processo davanti al Tribunale di Roma”.
Con ricorso in riassunzione, ritualmente notificato ad , si è costituita Controparte_3
l'opponente riproponendo le medesime eccezioni, deduzioni e conclusioni già formulate dinanzi al
Giudice di Pace di Roma.
Con comparsa di costituzione e risposta si è costituito nel presente giudizio l'agente per la riscossione contestando le avverse difese e concludendo come segue:
“qualificata la domanda come opposizione ex art. 617 c.p.c., dichiarare la propria incompetenza per materia a favore del Tribunale di Roma – Giudice dell'Esecuzione, oltre l'inammissibilità perché tardiva;
qualificata la domanda come opposizione ex art. 615 c.p.c., dichiarare l'inammissibilità ed improcedibilità del ricorso per violazione degli artt. 101 e 102 c.p.c.; rigettare la domanda, inammissibile ed infondata in fatto e in diritto;
accertare e dichiarare la carenza di legittimazione passiva dell'Agente della Riscossione in merito ad ogni questione concernente l'esistenza del credito e il merito della pretesa;
pagina 5 di 10 dichiarare, in ogni caso, la legittimità e la regolarità dell'operato dell'Agente della Riscossione nell'esecuzione dei propri compiti di Legge e rigettare il ricorso.
Con il favore delle spese tutte di giudizio e patrocinio con attribuzione allo scrivente difensore che si dichiara distrattario”.
Con note autorizzate, depositate il 28 aprile 2025, l'opponente ha brevemente replicato e contestato le difese e produzioni avversarie precisando le proprie conclusioni come rassegnate nell'atto introduttivo.
All'udienza del 9.07.2025 la causa è stata discussa dai difensori e, all'esito, trattenuta in decisione dal
Giudice.
La sentenza n. 17965/2023, resa dal Giudice di Pace di Roma a definizione del giudizio identificato con
R.G. n. 19948/2023, è nulla per la seguente motivazione.
Occorre preliminarmente rilevare d'ufficio la questione, pregiudiziale ed assorbente rispetto ad ogni altra questione, del vizio del difetto di contraddittorio afferente il giudizio svoltosi in primo grado.
Il principio del contraddittorio, sancito nell'art. 101 c.p.c., prevede che il Giudice non possa statuire su alcuna domanda se la parte contro la quale la domanda è proposta non sia stata regolarmente citata o comparsa, stabilendo, altresì, che il Giudice debba garantire il rispetto del contraddittorio ed adottare i provvedimenti opportuni quando accerti che dalla sua violazione sia derivata la lesione del diritto di difesa, finanche rilevare l'eccezione d'ufficio in ogni stato e grado del giudizio.
Inoltre, il Giudice se ritiene di porre a fondamento della decisione una questione rilevabile d'ufficio, deve assegnare alle parti, a pena di nullità, un termine per il deposito di memorie contenenti osservazioni sulla medesima questione.
Ciò posto, come è stato più volte chiarito dalla giurisprudenza di legittimità “il divieto della decisione sulla base di argomenti non sottoposti al previo contraddittorio delle parti non si applica alle questioni di rito relative a requisiti di ammissibilità della domanda previsti da norme la cui violazione è rilevabile in ogni stato e grado del processo” (cfr. Cass., sentenza n. 15019/2016).
Nella fattispecie in esame, pertanto, pur non essendovi stata discussione sul punto, si ritiene che l'aver pretermesso gli enti creditori nella loro qualità di enti impositori, configuri una palese violazione del contraddittorio idonea ad incidere sul diritto di difesa del medesimo ente.
Si deve, infatti, ritenere che “nel giudizio di opposizione a cartella esattoriale, relativa al pagamento di sanzione amministrativa per violazione del codice della strada, ove il destinatario della stessa deduca la mancata notifica del verbale di accertamento dell'infrazione, la legittimazione passiva spetta non soltanto all'ente impositore, quale titolare della pretesa sostanziale contestata, ma anche, quale litisconsorte necessario, all'esattore che ha emesso l'atto opposto e ha perciò interesse a resistere, in
pagina 6 di 10 ragione dell'incidenza che un'eventuale pronuncia di annullamento della cartella può avere sul rapporto esattoriale” (ex multis Cass n. 12385/2013).
Pertanto, in tema di sanzioni amministrative, qualora sia proposta opposizione avverso il preavviso di iscrizione ipotecaria e la connessa ingiunzione di pagamento, sia l'ente titolare del potere sanzionatorio che il concessionario della riscossione, sono legittimati passivi nel giudizio e, in caso di annullamento del medesimo provvedimento, possono essere condannati in solido al pagamento delle spese processuali, in applicazione del principio generale della soccombenza di cui all'art. 91 c.p.c., senza che vi sia necessità di specifica motivazione al riguardo (così Cass. 23459/2011).
L'ente impositore è, infatti, litisconsorte necessario del giudizio di opposizione alla ingiunzione di pagamento, con la conseguenza che, qualora non sia stato integrato il contraddittorio nei suoi confronti, il processo svoltosi è da ritenersi nullo e deve essere nuovamente celebrato a contraddittorio integro.
Si deve, quindi, dichiarare la nullità della sentenza ex art. 354 c.p.c. per difetto di contraddittorio e gli atti devono essere rinviati al Giudice di Pace di Roma, il quale provvederà ad una nuova trattazione e valutazione della controversia, previa integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti gli enti intestatari della pretesa creditoria.
Al fine di un corretto svolgimento del giudizio che dovrà essere riassunto dinanzi al Giudice di Pace di
Roma, appare, infine, opportuno precisare quanto segue.
Innanzitutto, nella fattispecie in esame, si configura la tardività del ricorso rispetto alla domanda di opposizione agli atti esecutivi, tenuto conto che il preavviso di iscrizione ipotecaria è stato notificato il
05.04.2023, mentre il ricorso è stato proposto il 05.04.2023, quindi, oltre il termine perentorio di venti giorni di cui all'art. 617, comma 2, c.p.c.
L'azione proposta dall'opponente, infatti, deve essere qualificata come opposizione ad esecuzione non ancora iniziata, in quanto trattasi di opposizione a comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria e, più nello specifico, tenuto conto dei motivi di ricorso, in parte come azione “recuperatoria” (cfr. vizi di omessa notifica degli atti presupposti) e in parte come “opposizione agli atti esecutivi” ex art. 617 c.p.c.
(cfr. vizio di motivazione del provvedimento opposto).
Sul punto, si deve ricordare che, come più volte chiarito dalla Corte di Cassazione, avverso la cartella esattoriale (ovvero il preavviso di fermo o anche il preavviso di iscrizione ipotecaria), emessa ai fini della riscossione di sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni del codice della strada, sono ammissibili:
a) l'opposizione ex art. 7 d.lgs. n. 150/2011, allorché sia mancata la notificazione dell'ordinanza- ingiunzione o del verbale di accertamento di violazione al codice della strada (ovvero della cartella di pagamento), al fine di consentire all'interessato di recuperare il mezzo di tutela previsto dalla legge pagina 7 di 10 riguardo agli atti sanzionatori;
tale azione va proposta entro trenta giorni dalla notifica della cartella esattoriale (ovvero del preavviso di fermo o anche del preavviso di iscrizione ipotecaria);
b) l'opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c., allorché si contesti la legittimità dell'iscrizione a ruolo e, quindi, per la mancanza di un titolo legittimante l'iscrizione a ruolo o si adducano fatti estintivi sopravvenuti alla formazione del titolo;
essa si può proporre finché persista il diritto al credito azionato;

c) l'opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c., qualora si deducano vizi formali della cartella esattoriale o del successivo avviso di mora che va proposta entro venti giorni dalla notifica della cartella esattoriale (ovvero del preavviso di fermo o anche del preavviso di iscrizione ipotecaria).
Nel prosieguo della causa, ai fini della decisione del merito occorrerà, quindi, tenere conto solo della domanda “recuperatoria” relativa ai vizi di omessa notifica degli atti presupposti al provvedimento opposto e della correlata domanda di prescrizione dei crediti intimati.
Occorre, altresì, rilevare che la cognizione della causa de qua spetta alla competenza del Giudice di Pace, avuto riguardo ai criteri di competenza per materia individuati dall'art. 7 del d.lgs. n. 150/2011, al pari della cognizione relativa all'opposizione al verbale di accertamento.
Sul punto, anche di recente, la Corte di Cassazione ha chiarito che “questa Corte da tempo ha qualificato le misure coercitive previste dagli artt. 77 e 86 del D.P.R. n. 602/73 come misure alternative all'esercizio della azione esecutiva, venendo a configurarsi la opposizione a tali misure, così come agli atti di preavviso dell'applicazione di tali misure, come azione di accertamento negativo del diritto a procedere all'applicazione della misura coercitiva estesa anche alla pretesa creditoria, che segue le regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore
(Cass., Sez. Un., n. 19667 del 2014; Cass., Sez. Un., n. 15354 del 2015; Cass. n. 23564 del 2016)” (cfr.
Cass. ordinanza n. 8271/2024).
Tale arresto giurisprudenziale, tenuto conto della natura giuridica della comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria, deve essere integrato con il principio di diritto secondo cui: “in tema di opposizione
a cartella di pagamento emessa per il recupero di somme dovute a sanzioni per violazioni del Codice della Strada, la competenza è attribuita al Giudice di Pace per materia, senza alcun limite di valore, ai sensi degli artt. 204 bis del d.lgs. n. 285/1992 e 7 del d.lgs. n. 150/2011. Tale competenza per materia sussiste sia per le controversie aventi ad oggetto l'opposizione a verbale di accertamento, sia per quelle relative all'opposizione ad ordinanza-ingiunzione (in quest'ultimo caso con i limiti di valore previsti dall'art. 6, comma 5, lett. a) e b) del d.lgs. n. 150/2011), sia quando la controversia verta sull'esistenza di un valido titolo esecutivo. Il medesimo criterio di competenza si applica anche all'impugnativa del preavviso di fermo, trattandosi di azione di accertamento negativo. In caso di cumulo oggettivo di domande proposte nei confronti della stessa parte, non trova applicazione il combinato disposto degli pagina 8 di 10 artt. 10, comma 2, e 104 c.p.c., poiché la devoluzione della competenza in favore del giudice superiore opera esclusivamente in deroga alla competenza per valore e non per materia” (cfr. Cass. ordinanza n.
709/2025).
Inoltre, anche la competenza per territorio si articola diversamente in considerazione della natura dei motivi di opposizione dedotti.
Infatti, come è stato più volte chiarito dalla Corte di Cassazione “per l'opposizione all'esecuzione ex art.
615, comma 1, c.p.c., concernente l'illegittimità della cartella per contestazioni relative alla legittimazione passiva, alla prescrizione del credito e alla decadenza dal potere di riscossione, è competente per materia il giudice di pace del luogo di notifica della cartella, individuato ai sensi dell'art.
480, comma 3, c.p.c., a prescindere dall'ammontare complessivo delle sanzioni cumulate. Per
l'opposizione c.d. recuperatoria, avente ad oggetto la mancata notifica degli atti di contestazione delle violazioni, è competente per materia il giudice di pace del luogo in cui è stata commessa ciascuna violazione. Per l'opposizione agli atti esecutivi ex art. 617, comma 1, c.p.c., riguardante vizi formali della cartella come il difetto di motivazione, è invece competente per materia il tribunale del luogo di notifica della cartella. La competenza per materia del tribunale sull'opposizione agli atti esecutivi non può attrarre, per ragioni di connessione ex art. 104 c.p.c., anche la competenza sui motivi di opposizione all'esecuzione riservati al giudice di pace, poiché la deroga di competenza per connessione è ammessa solo in relazione alla competenza per valore e non a quella per materia. Ne consegue la necessaria scissione delle cause davanti ai diversi giudici competenti, nonostante l'unitarietà della cartella opposta” (cfr. Cass. ordinanza n. 23531/2024).
Il vizio del difetto di integrazione del contraddittorio, che ha comportato la nullità della sentenza de qua, rappresenta un giustificato motivo per la compensazione delle spese.


p.q.m.

il Tribunale di Roma, definitivamente pronunciando sul ricorso in riassunzione relativo all'opposizione a preavviso di iscrizione ipotecaria n. 09776202200000681000, così provvede:

1. dichiara la nullità della sentenza del Giudice di Pace di Roma n. 17965/2023, pubblicata il
10.10.2023;

2. rimette gli atti al Giudice di Pace di Roma per la nuova trattazione, previa integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti gli enti creditori, come risultanti dal preavviso di iscrizione ipotecaria opposto;

3. compensa le spese di giudizio tra le parti.
pagina 9 di 10 Il presente provvedimento è stato redatto con la collaborazione della Dott.ssa Valentina Zaccheo (GOP in tirocinio).
Sentenza emessa all'udienza del 9 luglio 2025
IL GIUDICE
Dott.ssa Fabiana Corbo
pagina 10 di 10