Pubblicato il 12/01/2026

N. 00533/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00023/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 23 del 2020, proposto da
IA SE FA, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimo Sidoti e Sagrario Sànchez Munoz, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca (MIUR), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Roma, via dei portoghesi, n. 12.

- del provvedimento del Miur prot. 22187 del 29.10.19, ricevuto dalla ricorrente via posta in data 11.11.19, con il quale si comunica che l’istanza di riconoscimento del titolo di docente conseguito in Spagna non può essere accolta, per “difetto dei requisiti di legittimazione al riconoscimento dei titoli per l’esercizio della professione di docente conseguiti in paese appartenente all’Unione Europea”;

- se esistente, del verbale e/o altro atto interno, con il quale il Miur ha deciso che la ricorrente e/o i soggetti in possesso di una acreditación/equivalencia che menzioni il campo specifico “Idiomas”, non possono ottenere il riconoscimento per la classe “A022 Italiano, Storia e Geografia nella scuola secondaria di I grado” e “A012 Discipline letterarie negli istituti di istruzione secondaria di I grado”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale

NONCHÉ PER LA ND

- a emettere un nuovo provvedimento, previa interlocuzione con le Autorità spagnole attraverso il “sistema IMI” (artt. 50 e 56 della direttiva 2005/36/CE), al fine di ottenere l’elenco dettagliato delle materie che la ricorrente è abilitata a insegnare in Spagna, come rilasciato dalla Spagna ai cittadini spagnoli e come rilasciato, in passato, ad altri cittadini italiani.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 9 gennaio 2026 il dott. EN De LC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato e depositato in data 2 gennaio 2020, la dott.ssa FA espone di aver conseguito la laurea triennale in Lettere presso la Seconda Università degli Studi di Napoli e la laurea magistrale in Linguistica presso l'Università degli Studi di Roma "La Sapienza". Successivamente, al fine di conseguire l'abilitazione all'insegnamento, si è trasferita in Spagna ove ha ottenuto dal Ministero spagnolo dell'Educazione l'equivalencia della propria laurea italiana al corrispondente titolo spagnolo di Grado nel ramo del sapere Artes y Humanidades (Arti e Discipline Umanistiche), campo specifico Idiomas (Lingue). Ha quindi conseguito il Master universitario en Formación del Profesorado de Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato, titolo che, unitamente alla predetta equivalenza, abilita in Spagna all'esercizio della professione di docente nella scuola secondaria per studenti di età compresa tra i 12 e i 18 anni.

2. Con istanza del 28.12.2017, acquisita al protocollo ministeriale n. 238 dell'08.01.2018, la ricorrente ha chiesto al Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca il riconoscimento della qualifica professionale di docente ai sensi del D.Lgs. n. 206/2007, di recepimento della Direttiva 2005/36/CE, per le classi di concorso A022 (Italiano, Storia, Geografia nella scuola secondaria di I grado) e A012 (Discipline letterarie negli istituti di istruzione secondaria di II grado).

3. Con provvedimento, prot. n. 22187 del 29.10.2019, l'Amministrazione ha comunicato che la richiesta "non può essere accolta" per il seguente motivo: "Difetto dei requisiti di legittimazione al riconoscimento dei titoli per l'esercizio della professione di docente conseguiti in paese appartenente all'Unione Europea, Spagna nel caso di specie". A fondamento del diniego, il Ministero ha rilevato che il Real Decreto spagnolo n. 967/2014 distinguerebbe il campo specifico n. 022 "Humanidades" dal campo specifico n. 023 "Idiomas", e che, poiché l'attestazione spagnola della ricorrente menziona il campo specifico "Idiomas", la stessa non risulterebbe abilitata all'insegnamento delle discipline umanistiche richieste.

4. Avverso tale provvedimento la ricorrente ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, chiedendone l’annullamento sulla base di quattro motivi di gravame.

Con il primo motivo denuncia la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990, non avendo l'Amministrazione comunicato il preavviso di rigetto prima dell'adozione del provvedimento negativo, così impedendo alla ricorrente di interloquire in sede procedimentale e, eventualmente, di modificare il petitum della propria istanza.

Con il secondo motivo lamenta il difetto di istruttoria e di motivazione, nonché la violazione degli artt. 50 e 56 della Direttiva 2005/36/CE. Deduce che il Ministero avrebbe omesso di richiedere alle Autorità spagnole, tramite il sistema IMI (Internal Market Information), l'elenco specifico delle materie che la ricorrente è concretamente abilitata a insegnare in Spagna, limitandosi a una lettura acritica e superficiale dell'acreditación che non esplicita, di per sé, l'effettivo ambito di abilitazione. Evidenzia che la Spagna, in altri casi analoghi, ha fornito l'elenco nominativo delle materie insegnabili, e che il Ministero avrebbe dovuto svolgere analoga istruttoria.

Con il terzo motivo deduce l'erroneità dei presupposti di fatto, evidenziando che, ai sensi del Real Decreto n. 860/2010, il possesso di una laurea nel ramo del sapere "Artes y Humanidades" – quale quella della ricorrente – unitamente al Master en Profesorado e ad almeno 24 CFU nella materia di interesse, abilita all'insegnamento di molteplici discipline umanistiche, tra cui Italiano, Latino, Storia, Geografia e Letteratura. Deduce pertanto che il campo specifico "Idiomas" indicato nell'equivalencia rileva ai soli fini del riconoscimento accademico della laurea, ma non delimita l'ambito dell'abilitazione professionale all'insegnamento.

Con il quarto motivo lamenta la disparità di trattamento rispetto ad altra docente (prof.ssa Francesca Abballe) che, in possesso di identico percorso formativo e della medesima equivalencia nel campo specifico "Idiomas", ha ottenuto dal Ministero, nell'ottobre 2019, il riconoscimento per le classi di concorso A011, A012, A013 e A022.

5. Si è costituito in giudizio il MIUR.

6. All'udienza straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato del 9 gennaio 2026, tenutasi da remoto ai sensi dell’art. 87 co. 4bis c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato nei termini di seguito precisati.

2. Ritiene il Collegio di dover esaminare con priorità il secondo motivo di ricorso, con il quale la ricorrente denuncia il difetto di istruttoria e di motivazione del provvedimento impugnato, in quanto la sua fondatezza risulta assorbente rispetto alle ulteriori censure.

3. La censura è fondata alla luce dei principi affermati dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con le sentenze nn. 18, 19, 20, 21 e 22 del 28-29 dicembre 2022, che hanno definito i criteri che l'Amministrazione è tenuta a seguire nell'esame delle istanze di riconoscimento delle qualifiche professionali conseguite all'estero ai sensi della Direttiva 2005/36/CE.

3.1. L'Adunanza Plenaria ha richiamato il precedente della CGE secondo cui: "spetta all’autorità competente verificare… se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato da altro Stato o la qualifica attestata da questo, nonché l'esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni per accedere all'insegnamento in Italia, salva l'adozione di opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell'art. 14 della Direttiva 2005/36/CE"(cfr. Corte Giustizia UE, 13 novembre 2003, in causa C-313/01, Morgenbesser)

3.2. Ciò premesso, il Consiglio di Stato ha chiarito che il Ministero è tenuto: (a) ad esaminare l'insieme dei diplomi, dei certificati e altri titoli posseduti dall'istante, senza limitarsi a recepire acriticamente quanto indicato nell'attestazione rilasciata dallo Stato di origine; (b) a procedere ad un confronto tra, da un lato, le competenze attestate da tali titoli e da tale esperienza e, dall'altro, le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale, al fine di accertare se l'interessato abbia i requisiti per accedere alla professione di docente, eventualmente previa imposizione di misure compensative.

3.3. L'Adunanza Plenaria (n. 18/2022) ha altresì precisato che non è necessaria l'identità tra i titoli confrontati, essendo sufficiente una mera equivalenza per far scaturire il dovere di riconoscere il titolo conseguito all'estero, e che deve ritenersi illegittimo il provvedimento di rigetto che "si limita a recepire quanto stabilito nell'Acreditación senza dare conto di alcuna attività istruttoria compiuta e senza neppure analizzare comparativamente i percorsi formativi svolti nei due Stati membri coinvolti" (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VII, sentenze del 22 giugno 2023 n. 6151, in materia di riconoscimento delle classi A-12 e A-22 per abilitazioni conseguite in Spagna).

3.4. La giurisprudenza successiva ha ulteriormente precisato che "non può essere ritenuto ostativo al riconoscimento della eventuale equipollenza la mera non coincidenza dei settori disciplinari di interesse dell'istante con quelli indicati nell'Acreditación, perché il Ministero deve valutare in concreto, all'esito di appropriata istruttoria e di congrua motivazione, se il percorso di specializzazione seguito all'estero abbia il medesimo contenuto 'professionalizzante' di quello richiesto in Italia" (Consiglio di Stato, Sez. VII, n. 4616/2023).

4. Ciò premesso in punto di diritto, il provvedimento impugnato non resiste alle censure formulate dalla ricorrente.

4.1. Dall'esame del diniego emerge che l'Amministrazione ha fondato il rigetto esclusivamente sulla circostanza che l'acreditación spagnola della ricorrente menziona il campo specifico "Idiomas" anziché "Humanidades", traendo da ciò l'automatica conseguenza che la stessa non sarebbe abilitata all'insegnamento delle discipline umanistiche.

4.2. Tale motivazione, tuttavia, non soddisfa i requisiti istruttori e motivazionali richiesti dalla normativa eurounitaria e dai principi enunciati dall'Adunanza Plenaria. Il Ministero, infatti:

- non ha esaminato l'insieme dei titoli e dei certificati posseduti dalla ricorrente, limitandosi a una lettura formalistica dell'acreditación;

- non ha svolto alcuna analisi comparativa tra il percorso formativo seguito dalla ricorrente e quello richiesto in Italia per l'accesso alle classi di concorso richieste;

- non ha verificato in concreto se i crediti formativi acquisiti dalla ricorrente nel proprio percorso di studi italiano (laurea in Lettere e laurea magistrale in Linguistica) siano idonei a soddisfare, in tutto o in parte, i requisiti per l'insegnamento delle discipline richieste;

- non ha valutato la possibilità di disporre misure compensative ai sensi dell'art. 14 della Direttiva 2005/36/CE, ove avesse ravvisato differenze sostanziali tra la formazione acquisita e quella richiesta;

- non ha attivato il sistema IMI di cui agli artt. 50 e 56 della Direttiva per richiedere alle Autorità spagnole chiarimenti sull'effettivo ambito dell'abilitazione conseguita.

4.3. La carenza istruttoria e motivazionale risulta tanto più evidente ove si consideri che la ricorrente ha documentato in giudizio di aver conseguito, nel proprio percorso di studi italiano, crediti formativi in molteplici discipline umanistiche (Letteratura italiana, Latino, Storia, Geografia), il che avrebbe richiesto quantomeno una valutazione comparativa da parte dell'Amministrazione.

4.4. Deve inoltre rilevarsi che la ricorrente ha prodotto documentazione attestante che altra docente in possesso del medesimo percorso formativo e della stessa equivalencia nel campo specifico "Idiomas" (prof.ssa Abballe) ha ottenuto, nel medesimo periodo, il riconoscimento delle classi di concorso A011, A012, A013 e A022. Tale circostanza, che il Ministero non ha specificamente contestato, conferma la necessità di una valutazione in concreto e caso per caso, non potendo l'Amministrazione limitarsi ad applicare automatismi fondati sulla mera denominazione del campo specifico indicato nell'acreditación.

5. In conclusione, il secondo motivo di ricorso è fondato. Il provvedimento impugnato deve essere annullato per difetto di istruttoria e di motivazione, in quanto l'Amministrazione non ha adempiuto all'obbligo di esaminare in concreto il percorso formativo della ricorrente e di effettuare un confronto comparativo tra le competenze dalla stessa acquisite e quelle richieste dalla legislazione nazionale per l'accesso alle classi di concorso richieste.

5.1. Restano assorbite le ulteriori censure formulate con il primo, terzo e quarto motivo di ricorso.

6. Per l'effetto, l'Amministrazione dovrà riesaminare l'istanza della ricorrente, uniformandosi ai seguenti criteri, conformi ai principi enunciati dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato:

a) dovrà esaminare l'insieme dei titoli, diplomi e certificati posseduti dalla ricorrente, ivi comprese le certificazioni relative ai crediti formativi conseguiti nel percorso di studi italiano;

b) dovrà effettuare un confronto comparativo tra le competenze attestate dai titoli posseduti e le conoscenze e qualifiche richieste dalla legislazione italiana per l'accesso alle classi di concorso richieste;

c) ove necessario, dovrà acquisire dalle Autorità spagnole, attraverso il sistema IMI di cui agli artt. 50 e 56 della Direttiva 2005/36/CE, ogni utile chiarimento in ordine all'effettivo ambito dell'abilitazione conseguita dalla ricorrente in Spagna;

d) all'esito di tale istruttoria, dovrà adottare un provvedimento che dia conto delle valutazioni effettuate e, in caso di riscontrate differenze sostanziali, dovrà valutare la possibilità di disporre misure compensative ai sensi dell'art. 14 della Direttiva 2005/36/CE, prima di procedere all'eventuale rigetto dell'istanza;

e) il procedimento di riesame dovrà essere concluso nel termine di centoventi giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza.

7. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

1) accoglie il ricorso e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato;

2) ordina all'Amministrazione di riesaminare l'istanza della ricorrente nel termine di centoventi giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, secondo i criteri indicati in motivazione;

3) condanna il Ministero resistente al pagamento delle spese di lite in favore della ricorrente, che liquida in complessivi € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, oneri di legge da attribuirsi ai difensori che ne hanno fatto espressa richiesta.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IT AR, Presidente

EN De LC, Consigliere, Estensore

Katiuscia Papi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EN De LC	IT AR

IL SEGRETARIO