Pubblicato il 11/03/2026

N. 00528/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00583/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 583 del 2025, proposto da:
Pacifico Lapislazzuli S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Comandè, Enzo Puccio e Margherita Geraci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Floriana Isola e Giovanni Parisi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia:

- della Determinazione n. 475, prot. uscita n. 26605 del 30 maggio 2025 del Servizio Energia ed Economia Verde dell'Assessorato regionale dell'Industria con cui l'Assessorato ha rigettato ed archiviato l'istanza di Autorizzazione Unica ex art. 12 del d.lgs. n. 387/2003 e della D.G.R. n. 3/25 del 2018, per la costruzione e l'esercizio di un impianto agrivoltaico della potenza nominale di 52.557 kWp, denominato Energia dell'IO RD , da realizzarsi nel Comune di Pabillonis e, per le opere di rete, nel Comune di Guspini (doc. 1);

- della nota prot. n. 26332 del 29 maggio 2025, con cui l'Assessorato ha comunicato l'improcedibilità e l'archiviazione dell'istanza di Autorizzazione Unica presentata dalla ricorrente, nonché dei relativi allegati ivi richiamati: All.1a nota dell'Assessorato degli Enti Locali, Finanze e Urbanistica, Servizio Demanio e Patrimonio di Cagliari, prot. n. 12532 del 29.3.2024 (nella nota prot. n. 26332/2025 si richiama quale All.1a la nota prot. n. 35296 del 4.7.2024, non trasmessa ma che, comunque, si impugna); All.1b nota Assessorato degli Enti Locali, Finanze e Urbanistica Direzione Generale degli Enti Locali e Finanze prot. DG EELL_52411 del 24.10.2024; All. 2a; All. 2b (doc. 2);

- ove occorra e per quanto di ragione, della nota prot. n. 21740 del 6 maggio 2025 con cui l'Assessorato ha trasmesso preavviso di diniego ai sensi dell'art. 10-bis L. 241/1990, richiamata nei su citati provvedimenti in qualità di atto presupposto (doc. 3);

- dell'art. 7, comma 1, lett. c dell'Allegato A alla D.G.R. n. 3/25 del 23 gennaio 2018, ossia le linee guida per l'autorizzazione unica della Regione Sardegna, nella parte in cui queste impongono, in contrasto con le linee guida nazionali di cui al D.M. del 10 settembre 2010, che la documentazione da cui risulti la disponibilità dell'area su cui realizzare l'impianto (copia conforme dei titoli registrati quali: diritti reali di superficie e di usufrutto, preliminari di compravendita o proprietà del suolo medesimo) e le opere connesse debba essere depositata contestualmente all'istanza di A.U. (doc. 4);

- dell'art. 7, lett. a), punto xii, dell'Allegato A alla D.G.R. n. 3/25 del 23.01.2018, nella parte in cui queste impongono, in contrasto con le linee guida nazionali di cui al D.M. del 10 settembre 2010, che all'istanza di rilascio di autorizzazione unica ex art. 12 del d.lgs. n. 387/2003 deve allegarsi “piano particellare di esproprio delle aree interessate dall'intervento, …, da cui emergano almeno le seguenti informazioni: soggetti intestatari (dati anagrafici, fiscali e residenza degli intestatari compresi usufruttuari), … tipologia di occupazione” (doc. 4).

Visti il ricorso e i relativi allegati.

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna.

Visti tutti gli atti della causa.

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 il dott. Antonio AI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

A conclusione del relativo procedimento promosso dalla Pacifico Lapislazzuli S.r.l., odierna ricorrente, con decreto dirigenziale 11 dicembre 2024, n. 455, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza energetica aveva espresso “giudizio positivo sulla compatibilità ambientale del progetto di impianto agrivoltaico Energia dell’IO RD, da 52,557 MWp e relative opere di connessione alla RTN, sito nei Comuni di Pabillonis e Guspini nella provincia del Sud Sardegna, subordinato al rispetto delle condizioni ambientali di cui all’articolo 2, e parere favorevole circa l’assenza di incidenza negativa e significativa sui siti Natura 2000 a seguito della Valutazione di incidenza di livello I (Valutazione appropriata) senza necessità di procedere alla successiva fase di studio” .

Nella relativa motivazione si dava atto che la Soprintendenza speciale per il PNRR del Ministero della Cultura aveva stabilito che “l’impianto in oggetto ricade in area idonea, come definita dall’art. 20, comma 8, lett. c ter) e c quater), del d.lgs. n. 199 del 2021” e che “in merito alla valutazione della componente Sistema Paesaggio, Patrimonio culturale e Beni materiali, con il parere 361 del 26 luglio 2024, la Commissione tecnica PNRR-PNIEC all’esito delle verifiche eseguite nell’ambito del progetto in esame, ha ritenuto il progetto compatibile rispetto a tale componente indicando specifiche condizioni ambientali”.

In data 22 giugno 2023 Pacifico Lapislazzuli S.r.l. ha presentato alla Regione Sardegna istanza per il rilascio dell’Autorizzazione Unica (AU) per la realizzazione e l’esercizio dell’impianto sopra descritto.

Con legge 3 luglio 2024, n. 5, la Regione Sardegna, nelle more dell’adozione di una disciplina organica sul regime degli impianti energetici da fonti rinnovabili, ha disposto una “moratoria” generalizzata di diciotto mesi alla realizzazione degli stessi.

Con successiva legge 5 dicembre 2024, n. 20, la stessa Regione Sardegna, nell’abrogare la sopra descritta l.r. n. 20/2024, ha dettato, questa volta “a regime”, una nuova disciplina per l’installazione degli impianti energetici da fonti rinnovabili, vietandone l’installazione su gran parte del territorio sardo.

Non avendo ottenuto riscontro alla propria istanza di Autorizzazione Unica, neppure a seguito di un sollecito del 12 febbraio 2025, con ricorso R.G. n. 227/2025, notificato in data 20 marzo 2025, la Società ha chiesto dichiararsi l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione regionale sulla propria istanza.

Con sentenza 11 marzo 2025, n. 28, adottata su ricorso proposto in via principale dal Governo, la Corte costituzionale ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 3 della sopra citata l.r. n. 5/2024 per violazione dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, laddove impone il rispetto dei vincoli dell’ordinamento euro-unitario, previsti dal Reg. 2021/1119/UE e dalla Dir 2018/2001/UE, nonché dal d.lgs. n. 199/2021 che ne ha dato attuazione.

Con nota 6 maggio 2025, n. 21740, il Servizio Energia ed Economia Verde dell’Assessorato regionale all’Industria ha comunicato a Pacifico Lapislazzuli S.r.l. il preavviso di diniego della sua istanza di Autorizzazione unica.

Pur a seguito di controdeduzioni, l’istanza di Pacifico Lapislazzuli S.r.l. è stata, dapprima, dichiarata improcedibile con nota 29 maggio 2025, n. 26332, e poi, con determinazione 30 maggio 2025, n. 26605, definitivamente respinta.

A fondamento di tale esito procedimentale il Servizio, sostanzialmente ribadendo il contenuto del preavviso di diniego, ha evidenziato i seguenti elementi ostativi: “1. Titolo di disponibilità delle aree interessate dalla realizzazione dell'impianto. Nel preavviso di rigetto si evidenziava che i contratti preliminari di costituzione del diritto di superficie sui lotti interessati dall'intervento allegati all'istanza fossero intestati non alla Società proponente, bensì alla Società Mare Rinnovabili S.r.l., evidenziando, quindi, la carenza di un elemento essenziale della domanda. In riscontro, con nota prot. n. 24090 del 19.5.2025, la Società ha trasmesso due contratti preliminari di compravendita, intestati alla Società Pacifico Lapislazzuli S.r.l., entrambi notarizzati e regolarmente trascritti in data 27.3.2024, allegati con le denominazioni "01 Contract Land Set 1" e "01 Contract Land Set 2". Tuttavia, si rileva che i suddetti contratti risultano stipulati in data successiva alla presentazione dell'istanza di autorizzazione unica. A tal proposito, si precisa che il Servizio è tenuto a considerare, ai fini dell'istruttoria e dell'ammissibilità dell'istanza, esclusivamente la documentazione giuridico-amministrativa acquisita con data certa coincidente o antecedente alla presentazione della stessa. Non è infatti possibile attribuire valore sanante o integrativo a titoli di disponibilità riguardanti diritti sugli immobili acquisiti successivamente alla presentazione dell'istanza, qualora tali diritti debbano sussistere già al momento della presentazione stessa. Si rileva, inoltre, che in entrambi i contratti "01 Contract Land Set 1" e "01 Contract Land Set 2" si richiama un ulteriore contratto con data antecedente la presentazione dell’istanza intestato alla Pacifico Lapislazzuli che, tuttavia, non risulta nella disponibilità del Servizio scrivente. 2. Verifica particelle catastali interessate dall’intervento. Con riferimento alle particelle individuate nel NCT del Comune di Pabillonis al foglio 9, particelle 91, 93, 96, 99, 15, 108, e al foglio 14, particella 63, si prende atto di quanto dichiarato dalla Società circa la loro esclusione dall'impianto e da ogni intervento di mitigazione o altra opera, anche di natura agricola e/o naturalistica. Tuttavia, si evidenzia che la Società proponente non ha provveduto ad aggiornare tutti gli elaborati progettuali, eliminando dal perimetro dell'impianto le suddette particelle non interessate dall'intervento. Si conferma, pertanto, che allo stato attuale permane la mancanza di coerenza tra i lotti indicati nel contratto e quanto rappresentato negli elaborati progettuali. 3. Piano particellare di esproprio non conforme. Con riferimento alla non conformità segnalata nella compilazione del piano particellare di esproprio, si rileva che i documenti allegati con le denominazioni "03 Piano particellare delle servitù" e "03 Opere di connessione su catastale e piano particellare delle servitù" riportano ancora un piano particellare non conforme a quanto previsto dall'art. 7, lett. a), punto xii, dell'Allegato A alla D.G.R. n. 3/25 del 23.01.2018. In particolare, si evidenzia la mancanza dei dati relativi alla residenza degli intestatari catastali, nonché l'assenza dell'indicazione circa la tipologia di occupazione dei beni, elementi essenziali ai fini dell'attivazione della procedura di esproprio, come previsto dall'articolo 16, comma 2, del DPR 327/2001 (Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità). 4. Carenza dell'elemento essenziale sul titolo di proprietà delle aree (nulla osta al rilascio della concessione demaniale). In merito alla disponibilità delle aree demaniali interessate dall'intervento, si prende atto di quanto dichiarato dal Servizio Demanio e Patrimonio di Cagliari che non rileva interferenze dei lavori all'oggetto con beni inquadrabili nel novero del demanio idrico/idraulico in quanto l'intervento proposto è ubicato nell' area compresa tra i corpi idrici denominati rispettivamente Canale Trottu, Flumini Bellu e Flumini Mannu di Pabillonis sui quali confluirebbe una rete di canali rappresentati esclusivamente nella tavoletta IGM "Guspini" ma non nella rete idrografica della Sardegna. Ciò premesso, si rileva ancora, come confermato dalla stessa Società con nota prot. n. 24090 del 19.5.2025, che non risulta agli atti il nulla osta propedeutico al rilascio della concessione demaniale, atto a dimostrare la disponibilità delle aree interessate dalla posa delle opere di connessione nei tratti ricadenti lungo la viabilità esistente. Come evidenziato nella nota del preavviso di rigetto, si conferma che in presenza di interventi che interessano aree demaniali, la società proponente al momento di presentazione della domanda, deve disporre almeno del nulla osta sul rilascio della concessione demaniale che rappresenta il consenso da parte dell'ufficio preposto alla realizzazione delle opere da formalizzare successivamente con il rilascio della concessione al termine della Conferenza di servizi. Il titolo concessorio secondo la normativa vigente deve infatti essere equiparato ad altro titolo comprovante la disponibilità giuridica del bene. Non si fanno distinzioni tra beni privati e beni pubblici: il proponente deve dimostrare la disponibilità giuridica del bene al momento di presentazione dell'istanza di AU (Linee Guida Nazionali e regionali, e ribadito da ultimo dall’art.10 del D.Lgs. 190/2024). A tal proposito si richiama la nota dell'Assessorato degli Enti Locali, Finanze e Urbanistica, Servizio Demanio e Patrimonio di Cagliari, prot. n. 35296 del 4.7.2024 (All. 1a), che afferma espressamente che "...ai fini dell'avvio del procedimento il proponente deve dimostrare la disponibilità delle aree demaniali su cui realizzare l'opera, laddove ve ne fossero nel caso in parola". La stessa Direzione Generale degli Enti Locali e Finanze con nota prot. DG EELL_52411 del 24.10.2024 (A ll. 1b) precisa che "La disponibilità dell’area demaniale su cui realizzare un impianto fotovoltaico va acquisita e dimostrata preliminarmente all’iter autorizzatorio e, pertanto, l'ufficio scrivente non partecipa al procedimento istruttorio dell'Autorizzazione Unica. Se è pur vero infatti che il comma 4-bis dell’articolo 12 del Dlgs 387/2003 prevede che per gli impianti fotovoltaici e a biomassa la disponibilità del suolo possa essere dimostrata "nel corso del procedimento, e comunque prima dell’autorizzazione", d'altra parte però l’articolo 65, comma 5, del Dl 24 gennaio 2012, n.1 ha disposto che "Il comma 4-bis dell’articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (...) deve intendersi riferito esclusivamente alla realizzazione di impianti alimentati a biomasse situati in aree classificate come zone agricole dagli strumenti urbanistici comunali. (comma successivamente abrogato dal D.LGS. 25 novembre 2024, N. 190). Tale linea interpretativa Ł confermata anche dall’articolo 13.1, lettera c), delle linee guida nazionali sulle autorizzazioni FER (Dm Sviluppo10 settembre 2010), che individua tra i contenuti minimi dell’istanza di Autorizzazione unica "la documentazione da cui risulti la disponibilità dell’area su cui realizzare l’impianto e delle opere connesse" nonchŁ dall'art. 7 delle "Linee guida per l'Autorizzazione unica ai sensi dell'art.12 del D.Lgs. n. 387 del 2003" di cui all'Allegato A della Delib. G.R. n. 3/25 del 23.01.2018. Questo Ł in sintesi anche il contenuto della Sentenza n. 4538 del28 ottobre 2016, con cui il Consiglio di Stato ha confermato - con integrazioni - una sentenza del Tar del Friuli Venezia Giulia, relativa al caso di un provvedimento regionale di diniego di Autorizzazione unica. Il diniego era fondato sulla carente dimostrazione della disponibilità delle aree su cui realizzare l'impianto fotovoltaico. La disponibilità al rilascio del provvedimento da parte della Regione Autonoma della Sardegna Ł, dunque, propedeutica all’avvio della Conferenza di servizi che, a sua volta, autorizzerà la società, sussistendone i presupposti, alla costruzione dell’impianto.". Nella nota di riscontro, la Società proponente richiama inoltre la sentenza del TAR Sardegna n. 433 del 12.5.2025, che entra nel merito del rilascio della concessione demaniale. Tuttavia, tale pronuncia non risulta applicabile al caso in esame, trattandosi di un giudizio avente ad oggetto l'ottemperanza all' ordinanza di esecuzione della sentenza n. 874/2024, nella quale era stata accertata la formazione del silenzio assenso, ai sensi dell'art. 7 del D.L. n. 50/2022, sull'istanza di autorizzazione unica presentata da altra Società. Pertanto, il contenuto della suddetta sentenza si riferisce a una fattispecie del tutto distinta, non comparabile con l'attuale procedimento, né idonea a costituire un precedente giuridicamente vincolante ai fini dell'istruttoria in corso… Non idoneità dell'intervento ai sensi della L.R. n. 20/2024. In relazione alla contestazione della Società circa l'asserita incostituzionalità della L.R. n. 20/2024, si precisa che l'Amministrazione è tenuta ad applicare la normativa regionale vigente, fatta salva la competenza esclusiva degli organi giurisdizionali a valutarne la legittimità costituzionale. In assenza di una pronuncia di incostituzionalità da parte della Corte Costituzionale, le disposizioni contenute nella L.R. n. 20 /2024 restano pienamente efficaci e vincolanti per l'attività amministrativa. Pertanto, la classificazione dell'area interessata dall'intervento come "non idonea" ai sensi della suddetta legge costituisce a tutti gli effetti un elemento ostativo al rilascio dell'autorizzazione. Tutto ciò premesso, questa Amministrazione procedente, uniformandosi al principio di leale collaborazione e buona fede quale presidio fondativo dei rapporti tra il cittadino e la pubblica Amministrazione, esaminate le osservazioni prodotte, in assenza dei presupposti di fatto e di diritto per una rivalutazione del preavviso di rigetto comunicato con nota prot. n. 21740 del 6.5.2025, conferma che allo stato attuale l’istanza non può essere accolta positivamente e pertanto comunica il rigetto dell'istanza di Autorizzazione Unica, ex art. 12 D. Lgs. 387/2003, abrogato e sostituito all'art. 9, Sez. I, D. Lgs. n. 190/2024 e DGR 3/25 del 2018, e la sua conseguente archiviazione, che verrà disposta con apposito atto a firma del dirigente responsabile del procedimento” .

Con il ricorso in esame, notificato in data 2 luglio 2025, Pacifico Lapislazzuli S.r.l. ha chiesto l’annullamento di tali esiti procedimentali, deducendo censure che saranno fra breve esaminate.

Si è costituita in giudizio la Regione Sardegna, opponendosi all’accoglimento del ricorso.

Alla camera di consiglio del 3 settembre 2025, “Trattandosi di questione legata al giudizio pendente davanti alla Corte Costituzionale sulla Legge regionale Sarda n. 20/2024, e in attesa della relativa pronuncia, con l'accordo delle parti l'istanza cautelare viene dichiarata assorbita dal merito. Verrà presentata istanza di prelievo, per una celere fissazione della udienza di discussione, con assicurazione da parte del Presidente di individuazione della stessa tra quelle fissate nel I trimestre 2026” .

Con sentenza 17 dicembre 2025, n. 184, la Corte Costituzionale, su ricorso proposto in via principale dal Governo, ha dichiarato l’illegittimità, sotto diversi aspetti, della sopra citata l.r. n. 20/2024.

Dopo il deposito di memorie difensive, alla pubblica udienza del 4 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione ai fini del merito.

Le prime tre censure dedotte in ricorso sono volte a contestare l’assunto motivazionale relativo alla mancata dimostrazione -da parte della ricorrente- della disponibilità giuridica, al momento in cui aveva presentato l’istanza di Autorizzazione unica, delle aree in progetto.

Tali censure sono infondate, per le ragioni che saranno ora esposte, e ciò è sufficiente a confermare la legittimità degli atti impugnati e la conseguente infondatezza del ricorso, esimendo il Collegio dall’esame delle ulteriori censure dedotte, aventi a oggetto differenti e autonomi profili ritenuti ostativi.

Prima di tutto parte ricorrente contesta il rilievo regionale secondo cui “non risulta acquisito il nulla osta demaniale necessario per la posa delle opere di connessione nei tratti ricadenti su suoli lungo la viabilità esistente” , il rilascio del quale, sempre secondo la Regione, dovrebbe precedere la presentazione dell’istanza di Autorizzazione unica.

Parte ricorrente sostiene, invece, che l’Autorizzazione unica possa essere rilasciata a prescindere dal previo possesso del nulla osta, giacché il rilascio della prima sarebbe in grado di “sostituire” ovvero di “assorbire” il secondo.

Tale motivo è infondato, in quanto dal combinato disposto della normativa nazionale e regionale emerge chiaramente che la disponibilità (anche) dell’area demaniale regionale interessata dal progetto debba essere dalla ricorrente posseduta e dimostrata già al momento della presentazione dell’istanza di Autorizzazione Unica, trattandosi di un requisito prescritto ai fini della procedibilità dell’istanza stessa. Nello specifico, secondo quanto previsto dal punto 13.1, lettera c), delle Linee guida nazionali sulle autorizzazioni FER, approvate con d.m. 10 settembre 2010, tra i contenuti minimi dell'istanza di autorizzazione unica figura “la documentazione da cui risulti la disponibilità dell'area su cui realizzare l'impianto e delle opere connesse” , come conferma, altresì, l’art. 7 delle “Linee guida per

l’Autorizzazione unica ai sensi dell’art.12 del d.lgs. n. 387 del 2003” di cui all’Allegato A della deliberazione della Giunta della regione Sardegna. n. 3/25 del 23.01.2018 (si veda, in tal senso, Consiglio di Stato, Sez. IV, 28 ottobre 2016, n. 4538).

Dunque, sia per l’impianto che per le opere connesse, è onere del richiedente allegare, sin dalla fase iniziale del procedimento, un titolo comprovante la disponibilità giuridica delle aree necessarie. E la relativa documentazione deve essere completa sin dall’inizio -quanto meno nei suoi elementi essenziali- come prevede il punto 14.3 del decreto ministeriale dianzi richiamato, a mente del quale “Il procedimento viene avviato sulla base dell'ordine cronologico di presentazione delle istanze di autorizzazione, tenendo conto della data in cui queste sono considerate procedibili ai sensi delle leggi nazionali e regionali di riferimento” . Questo per l’evidente esigenza di garantire che “l’ordine di arrivo” delle diverse proposte progettuali, dal quale dipende, poi, anche “l’ordine di esame” delle stesse da parte dell’Amministrazione, si formi correttamente, evitando distorsive prenotazioni basate su documentazione gravemente carente.

Ciò posto, mentre per le aree a regime privatistico è possibile allegare alla domanda di autorizzazione, (in alternativa al titolo dominicale) una richiesta di dichiarazione di pubblica utilità delle opere necessarie e di apposizione del vincolo preordinato all'esproprio (punto 13.1, lett. c, del d.m. 10 settembre 2010), per le aree demaniali, invece, ciò non è (ovviamente) possibile, ragion per cui l’interessato deve necessariamente di allegare, sin dall’inizio, un valido titolo concessorio.

Sul punto, infatti, il Collegio non vede motivi per discostarsi dalle conclusioni già raggiunte da questa Sezione con sentenza 2 ottobre 2025, n. 790, relativa a un caso simile a quello ora in esame, che si richiamano testualmente: “2.1.1. Si ritiene opportuno, preliminarmente, esaminare la normativa di riferimento rilevante nel caso di specie. 2.1.2. Ai sensi dell’art. 12, comma 3, del D.lgs. n. 287/2003 (nel testo vigente al momento della presentazione dell’istanza di A.U., ovvero il 28/7/2023) “La costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, come definiti dalla normativa vigente, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all'esercizio degli impianti stessi, ivi inclusi gli interventi, anche consistenti in demolizione di manufatti o in interventi di ripristino ambientale, occorrenti per la riqualificazione delle aree di insediamento degli impianti, sono soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla regione …”. Il comma 4 prevede poi che “L'autorizzazione di cui al comma 3 è rilasciata a seguito di un procedimento unico, comprensivo, ove previste, delle valutazioni ambientali di cui al titolo III della parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, al quale partecipano tutte le amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei principi di semplificazione e con le modalità stabilite dalla legge 7 agosto 1990, n. 241…”, mentre il successivo comma 4-bis, per quanto di interesse, precisa che “Per la realizzazione di impianti alimentati a biomassa, …, e per impianti fotovoltaici, ferme restando la pubblica utilità e le procedure conseguenti per le opere connesse, il proponente deve dimostrare nel corso del procedimento, e comunque prima dell'autorizzazione, la disponibilità del suolo su cui realizzare l'impianto….”. 2.1.3. Tale normativa è stata, successivamente, oggetto di una “interpretazione autentica” da parte del legislatore che, secondo l’interpretazione fornitane dalla giurisprudenza amministrativa, ha escluso la possibilità per gli impianti fotovoltaici che la disponibilità dell’area potesse essere dimostrata anche successivamente alla presentazione dell’istanza, nel corso del procedimento di autorizzazione unica. Come riportato dalla sentenza n. 10095/2025 del TAR Lazio citata dalla ricorrente, infatti, “E’ poi intervenuto l’art. 65, co. 5, del decreto-legge 24.1.2012, n. 1 (convertito, con modificazioni, dalla legge 24.3.2012, n. 27), il quale, allorquando l’art. 12, co. 4-bis citato contemplava solo la disposizione di cui al primo periodo, ha “chiarito” che “Il comma 4-bis dell'articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, introdotto dall'articolo 27, comma 42, della legge 23 luglio 2009, n. 99, deve intendersi riferito esclusivamente alla realizzazione di impianti alimentati a biomasse situati in aree classificate come zone agricole dagli strumenti urbanistici comunali”. Al di là del possibile corto-circuito interpretativo generato dalla successiva interpolazione del medesimo comma 4-bis ad opera dell’art. 7, co. 3-bis, del decreto-legge 17.5.2022, n. 50 (convertito, con modificazioni, dalla legge 15.7.2022, n. 91), che ha introdotto il secondo periodo (e che, ove riferito agli “impianti diversi da quelli di cui al primo periodo” assunti secondo l’interpretazione di cui al d.l. n. 1/2012, comprenderebbe anche gli impianti fotovoltaici), dal suddetto intervento si è tratta comunque (soltanto) la conclusione che, “se poteva ammettersi che la disponibilità dell’area (ossia non necessariamente la proprietà ma comunque un titolo idoneo al suo utilizzo) potesse comunque intervenire nel corso del procedimento, la disposizione suddetta ha escluso tale “favor” per gli impianti fotovoltaici” (Cons. St., IV, 26.10.2016, n. 4538), senza pertanto che venisse meno la possibilità, del resto pacificamente riconosciuta, che per l’acquisizione della disponibilità delle aree su cui realizzare le opere connesse potesse farsi luogo alla richiesta di dichiarazione di pubblica utilità e all’esproprio. Consegue da quanto sopra che, rispetto alla disponibilità dei terreni necessari per la realizzazione delle opere connesse, in nulla i progetti relativi alla realizzazione di impianti fotovoltaici differiscono rispetto alla generalità degli altri impianti FER. Le linee guida di cui al d.m. 10.9.2010 (par. 13.1, lett. c) e d)) prevedono infatti invariabilmente, quale documentazione da produrre in allegato all’istanza, quella da cui risulti la disponibilità dell’area su cui realizzare le opere connesse, salva la possibilità di ricorrere al procedimento espropriativo”. 2.1.4. Viene in rilievo, dunque, la disciplina regolamentare prevista dal DM 10.9.2010 di approvazione delle “Linee guida per il procedimento di cui all'articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 per l'autorizzazione alla costruzione e all'esercizio di impianti di produzione di elettricità da fonti rinnovabili nonché linee guida tecniche per gli impianti stessi” che all’art. 13, rubricato “Contenuti minimi dell'istanza per l'autorizzazione unica” impone, fra gli altri, l’allegazione della “documentazione da cui risulti la disponibilità dell'area su cui realizzare l'impianto e delle opere connesse, comprovata da titolo idoneo alla costruzione dell'impianto e delle opere connesse…”.

Il successivo art. 14.2 delle medesime Linee guida precisa che “La documentazione elencata al punto 13.1, ferma restando la documentazione imposta dalle normative di settore e indicata dalla regione o dalle Province delegate ai sensi del punto 6.1, è considerata contenuto minimo dell'istanza ai fini della sua procedibilità”. 2.1.5. Tale norma è sostanzialmente riprodotta dalle disposizioni regionali sarde e, precisamente, nell’allegato A della deliberazione G.R. n. 3/25 del 23.01.2018, recante “Linee guida per l’Autorizzazione unica ai sensi dell’art.12 del D.Lgs. n. 387 del 2003”, che all’art. 7, comma 1, lett. c) e d) prescrive che all’istanza debba essere allegata, quale contenuto minimo ai fini della procedibilità dell’istanza medesima, la documentazione da cui risulti la disponibilità dell’area su cui realizzare l’impianto. 2.2. Tanto la normativa nazionale che quella regionale prescrivono, dunque, che la disponibilità dell’area su cui realizzare l’impianto debba essere acquisita (e dimostrata) precedentemente alla presentazione dell’istanza di A.U., dovendo essere la relativa documentazione allegata alla stessa ai fini della procedibilità dell’istanza. 2.3. Ritiene al riguardo il Collegio che in linea di principio, e in assenza di una espressa previsione normativa che disponga diversamente, la stessa disposizione richiamata da parte ricorrente, vale a dire l’art. 12, D.lgs. n. 387/2003, unitamente alle Linee Guida nazionali di cui al D.M. 10/9/2010 e alle previsioni regionali sopra ricordate, tengano ferma la necessità, per quanto concerne gli impianti fotovoltaici, che al momento della presentazione dell’istanza il richiedente sia in possesso di un titolo attestante la disponibilità anche delle aree demaniali sulle quali ricadrà l’intervento. 2.4. In tal senso depone altresì l’evoluzione normativa che, seppur non applicabile ratione temporis al caso di specie, offre una chiave di lettura dell’impalcatura normativa sopra richiamata. Il D.lgs. n.190 del 25.11.2024 – recante la “Disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, in attuazione dell'articolo 26, commi 4 e 5, lettera b) e d), della legge 5 agosto 2022, n. 118”, al comma 3° dell’art. 9 (“Autorizzazione unica”), statuisce che «Il proponente allega all'istanza di cui al comma 2 la documentazione e gli elaborati progettuali previsti dalle normative di settore per il rilascio delle autorizzazioni, intese, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi, comunque denominati, inclusi quelli per la valutazione di impatto ambientale, paesaggistica e culturale, e per gli eventuali espropri, ove necessari ai fini della realizzazione degli interventi,…omissis ...Inoltre, allega la documentazione da cui risulti la disponibilità dell'area su cui realizzare l'impianto e le opere connesse, ivi comprese le aree demaniali… ». 2.4.1. Con tale previsione e, in particolare, con l’introduzione di una specificazione riferita alle aree demaniali si è, dunque, chiarito che la disponibilità anche dell’area demaniale su cui insiste il progetto deve essere dimostrata prima della richiesta di Autorizzazione Unica. 2.4.2. Risulta altresì rilevante, quale conferma della necessità di ottenere previamente il titolo di disponibilità anche con riferimento alle aree demaniali e, dunque, a conferma della distinzione tra procedimento volto a ottenere la concessione demaniale e procedimento di Autorizzazione Unica, quanto disposto dall’art. 10 del medesimo D.lgs. n. 190/2024 in relazione al “Coordinamento del regime concessorio”, ovvero che “…2. Il soggetto proponente presenta istanza di concessione della superficie e, ove occorra, della risorsa pubblica all'ente concedente che, entro i successivi cinque giorni, provvede a pubblicarla nel proprio sito internet istituzionale, per un periodo di trenta giorni, e, per estratto, nella Gazzetta Ufficiale, con modalità tali da garantire la tutela della segretezza di eventuali informazioni industriali ovvero commerciali indicate dal soggetto proponente. Alla scadenza del termine di trenta giorni, qualora non siano state presentate istanze concorrenti o, nel caso di istanze concorrenti, sia stato selezionato il soggetto proponente o altro soggetto che intenda realizzare uno degli interventi di cui al presente decreto, l'ente concedente rilascia la concessione, entro i successivi sessanta giorni, previa valutazione della sostenibilità economico finanziaria del progetto e accettazione della soluzione tecnica minima generale di connessione. 3. Nel caso degli interventi assoggettati al regime di cui agli articoli 8 o 9, la concessione è sottoposta alla condizione sospensiva dell'abilitazione o dell'autorizzazione unica. Il titolare della concessione presenta la PAS o l'istanza di autorizzazione unica entro il termine perentorio di trenta giorni dalla data di rilascio della concessione medesima. Nel caso in cui il titolare della concessione non presenti la PAS o l'istanza di autorizzazione unica entro il termine di cui al secondo periodo, la concessione decade”. 2.5. Il quadro normativo sopra richiamato (corroborato da quanto, poi, successivamente previsto dal D.lgs. n. 190/2024 pur non applicabile al caso di specie), pertanto, milita nel senso di tenere distinti i binari sui quali si sviluppa il procedimento volto al rilascio dell’autorizzazione unica e quello che è destinato a sfociare nel provvedimento concessorio. 2.6. Il coordinamento tra i due procedimenti viene garantito, nel regime previgente all’entrata in vigore del D.lgs. n. 190/2024, dall’ottenimento del nulla osta emesso, secondo quanto dedotto dalla Regione Autonoma della Sardegna, dalla Direzione Generale Enti Locali/Servizio Demanio e patrimonio dell’Assessorato regionale Enti Locali. Tale nulla osta, infatti, quale atto endoprocedimentale al rilascio effettivo della concessione, è documento – giova ribadirlo - che deve essere prodotto con l’istanza di A.U. al fine di dimostrare la disponibilità dell’area demaniale interessata dal progetto. 2.7. Tale iter procedimentale e, dunque, la distinzione tra i due procedimenti trova sostanziale conferma (sia pure con riferimento al procedimento SUAPE, diverso dal SUAPEE oggetto del presente giudizio) anche nella circolare prot. n. 10851/2018 (doc. 4c Regione) richiamata da parte ricorrente nel ricorso introduttivo, nonché dalla successiva circolare esplicativa prot. n. 24431 del 21/6/2022 (doc. 4d Regione). 2.8. Ad avviso del Collegio, pertanto, erra il ricorrente allorquando qualifica, nella sostanza, la concessione demaniale (ma il medesimo discorso deve valere a maggior ragione anche rispetto al nulla osta al rilascio della concessione di competenza della Regione quale atto prodromico al rilascio della concessione stessa) come un qualsiasi atto di assenso reso da un’Amministrazione e volto a confluire nella Conferenza di servizi diretta al rilascio della Autorizzazione Unica. La diversità di disciplina procedimentale consegue, infatti, anche a una serie di ulteriori aspetti. 2.8.1. Innanzitutto, consegue al fatto che la concessione configura un atto a contenuto patrimoniale–dispositivo che attribuisce al privato un diritto di uso esclusivo o speciale su un bene pubblico, sottraendolo in parte alla fruizione collettiva. 2.8.2. Inoltre, la concessione si caratterizza per una componente negoziale e non meramente autorizzatoria, non esaurendosi in un atto di assenso “tecnico–amministrativo”, come tale suscettibile di rientrare “nella logica della conferenza”, trattandosi di un provvedimento costitutivo di un diritto soggettivo di godimento, recante un’autonoma disciplina. Inoltre, la concessione mira a regolare il rapporto tra P.A. e concessionario sull’uso di un bene, e non inerisce alla compatibilità tecnico–urbanistica dell’impianto nell’ambito del procedimento di Autorizzazione Unica. Infine, i procedimenti rivolti al rilascio di concessioni richiedono verifiche e valutazioni, anche correlate all’emersione di altri soggetti interessati al bene in questione, incompatibili con la logica della concentrazione tipica della conferenza di servizi. 2.8.3. Si ritiene, dunque, che l’art. 12 del d.lgs. 387/2003 non ricomprenda, quale “segmento procedimentale” inseribile all’interno del procedimento dell’autorizzazione unica la concessione di beni demaniali o il nulla osta al rilascio della predetta concessione tra gli atti sostituibili o assorbibili nell’Autorizzazione Unica, stante la diversa natura giuridica di tale atto (provvedimento dispositivo di un bene pubblico) rispetto agli altri “atti di assenso” funzionali al titolo edilizio/ambientale rientranti nel procedimento di A.U. 2.9. Non può, inoltre, essere valorizzata nel caso di specie la posizione assunta dal TAR Lazio nella pronuncia richiamata da parte ricorrente in sede di memoria di merito secondo cui “nel regime vigente anteriormente all’entrata in vigore del d.lgs. n. 190/2024, ove ai fini della disponibilità dei terreni su cui realizzare le opere connesse sia necessario un titolo concessorio, è senz’altro possibile che la relativa acquisizione avvenga nel contesto del procedimento unico, senza che la mancanza di un previo nulla-osta possa costituire un motivo di improcedibilità dell’istanza” (TAR sez. III, sent. n. 10095 del 26.5.2025). 2.9.1. In primo luogo, come detto, non si scorge nella normativa nazionale e regionale una differenziazione tra aree private e demaniali in merito alla necessità di dimostrare, ai fini della procedibilità dell’istanza di A.U., la disponibilità delle aree su cui ricade il progetto. 2.9.2. In secondo luogo, anche a voler ammettere, come affermato dalla citata pronuncia, la possibilità dell’acquisizione di un titolo concessorio nel contesto del procedimento unico, ciò non sarebbe comunque possibile nel caso di specie in cui, a differenza della vicenda esaminata dal TAR Lazio, la richiesta di concessione o del relativo nulla osta non era stata neppure avanzata nel corso del procedimento di Autorizzazione Unica, ma soltanto in seguito alla comunicazione dell’esito negativo della Conferenza di servizi. Né, peraltro, la società ricorrente aveva indicato con l’apposita istanza di A.U. la necessità di coinvolgere in seno al procedimento stesso l’Autorità competente al rilascio del titolo concessorio o del nulla osta necessario ai fini della dimostrazione della disponibilità. 2.10. Non si condividono neppure le ulteriori argomentazioni spese dal Tar Lazio nella sentenza n. 10095/2025 in relazione alla possibilità che il titolo concessorio confluisca nel procedimento di Autorizzazione Unica, in particolare nella parte in cui si deduce tale possibilità dalla circostanza che in altre fattispecie ciò fosse espressamente previsto (cfr. art. 12, comma 3, D.lgs. n. 387/2003 in relazione agli impianti off shore, e linee guida nazionali al paragrafo 13.1 lett. e) per gli impianti idroelettrici). 2.10.1. È, infatti, ben possibile che, entro ambiti di discrezionalità normativa, si sia ritenuto di trattare in modo differenziato, ad esempio, gli impianti idroelettrici e quelli off-shore rispetto a quelli fotovoltaici. D’altronde, la stessa circostanza che con riferimento a particolari tipologie di impianti si sia ritenuto di esplicitare un determinato iter procedimentale per ottenere il titolo concessorio induce a ritenere che, ove non diversamente previso, debba trovare applicazione la regola generale ricavabile dalla normativa statale e regionale sopra esaminata secondo cui la disponibilità delle aree su cui realizzare l’impianto e le opere connesse deve essere dimostrata al momento della presentazione dell’istanza stessa e ai fini della sua procedibilità. 2.10.2. Inoltre, in relazione agli impianti idroelettrici la disposizione fa riferimento unicamente alla produzione a corredo dell’istanza della concessione qualora “già acquisita”, ma nulla dispone in merito all’indispensabilità del prodromico nulla osta richiesto dall’Amministrazione regionale. 2.11. Anche l’ulteriore affermazione contenuta nella sentenza citata, al paragrafo 39, secondo cui “Le stesse argomentazioni spese dall’Amministrazione regionale per giustificare il diverso avviso sostenuto presentano profili di ambiguità difficilmente superabili, anzitutto laddove si afferma che “la dimostrazione della predetta disponibilità si consegue presentando preventivamente la richiesta di nulla osta dell’ufficio preposto alla cura del demanio regionale” (ove quindi parrebbe sufficiente aver presentato l’istanza) e, soprattutto, laddove si configura l’acquisizione del nulla-osta propedeutico alla concessione come “una fase endoprocedimentale”, ove il nulla-osta “confluisce poi nella conferenza di servizi relativa al procedimento di AU””, non è condivisa da questo Collegio. 2.11.1. Non si scorge, infatti, alcuna contraddizione nella ricostruzione dello svolgimento dei procedimenti in questione. 2.11.2. In merito alla prima affermazione, essa è da intendersi nel senso che è certamente necessario presentare preventivamente la richiesta al fine di ottenere il nulla osta a sua volta indispensabile per la dimostrazione della disponibilità delle aree demaniali (mentre non è dato ricavare che sarebbe, invece, contraddittoriamente sufficiente la mera attestazione del deposito dell’istanza di rilascio del nulla osta). 2.11.3. Soprattutto e per quanto più interessa in questa sede, non si ravvisa alcuna ambiguità neanche con riguardo alla seconda affermazione riportata in sentenza e, dunque, alla configurabilità dell’acquisizione del nulla-osta propedeutico alla concessione quale “una fase endoprocedimentale” (ove il nulla-osta “confluisce poi nella conferenza di servizi relativa al procedimento di AU”). 2.11.4. Il nulla osta è, infatti, un atto endoprocedimentale al rilascio effettivo della concessione ed è documento che, come sopra osservato, deve essere prodotto con l’istanza di AU. 3. Ciò premesso in merito alla necessità, alla luce della normativa esaminata, di ottenere la disponibilità (quantomeno nella forma del nulla osta al rilascio della concessione da parte della Regione) anche delle aree demaniali interessate dal progetto da dimostrare a pena di improcedibilità dell’istanza di Autorizzazione Unica, si ribadisce che nel caso di specie rappresenta circostanza documentalmente comprovata (e, comunque, pacifica) il fatto che l’istanza volta all’ottenimento dell’Autorizzazione Unica, presentata dalla società ricorrente in data 28.7.2023 tramite portale SUAPE–Sezione Energia, non fosse corredata dalla produzione dei documenti attestanti la disponibilità dell’area del demanio regionale interessata dal progetto. A tale data, peraltro, come già rilevato, non era stata neppure presentata l’istanza per l’avvio dell’iter concessorio. 3.1. In forza di tutte le suesposte considerazioni non poteva, dunque, ritenersi che persino in assenza di apposita istanza formulata dalla società ricorrente l’Amministrazione avesse l’onere di acquisire il nulla osta nel corso del procedimento di Autorizzazione Unica. In tale contesto, pertanto, risulta immune dalle censure formulate da parte ricorrente l’operato della Regione Autonoma della Sardegna che, a fronte di una carenza documentale espressamente prevista a pena di procedibilità dell’istanza, quale la mancata della dimostrazione di un titolo, ancorché propedeutico - quale il nulla osta -, di disponibilità delle aree interessate dall’intervento ha provveduto all’archiviazione della pratica. 3.2. Né può essere addebitato all’Amministrazione la violazione dei doveri di soccorso istruttorio, in un contesto in cui la necessità di acquisire tale titolo di disponibilità era stato evidenziato dagli organi preposti già in seno al procedimento PAUR per la valutazione d’impatto ambientale e che, come sopra evidenziato, alla data di conclusione della conferenza di servizi parte ricorrente non aveva neppure formalizzato l’istanza per l’ottenimento del prescritto nulla osta. 3.2.1. D’altro canto, come è stato efficacemente osservato, il concetto di semplificazione amministrativa non coincide con quello di deresponsabilizzazione amministrativa, ma anzi ne è l’esatto opposto, tutelando l'esigenza di certezza delle posizioni giuridiche dei cittadini, ma non facendo affatto venire meno l'obbligo per l'amministrazione di accertare in fase istruttoria la presenza dei presupposti e requisiti di legge necessari all'attribuzione del bene (Cons. Stato, Sez. VI, Sent., 18/07/2025, n. 6331). 3.3. Infine, le superiori considerazioni, nel rappresentare gli elementi che militano nel senso della non confluenza nella conferenza di servizi del procedimento volto alla concessione delle aree demaniali, rendono evidente come non potesse invocarsi in seno alla stessa un’attività di soccorso istruttorio che avrebbe dovuto essere posta in essere nell’ambito di un procedimento distinto rispetto a quello nel quale la carenza documentale era stata riscontrata” . Né, infine, assume rilievo in senso opposto la sentenza di questa Sezione n. 433/2025, richiamata dalla ricorrente a sostegno delle proprie tesi, perché tale pronuncia riguardava l’ipotesi, del tutto peculiare, di una domanda avente a oggetto la concreta attuazione di un’Autorizzazione unica già perfezionatasi in via tacita.

Ciò premesso in termini generali, nel caso in esame è pacifico che, al momento della presentazione dell’istanza, la ricorrente non disponesse del nulla osta per l’utilizzo delle aree del demanio regionale coinvolte nel progetto e che tale lacuna non sia stata colmata neppure nel successivo corso procedimentale, il che costituisce, come detto, ragione di per sé sufficiente a giustificare il diniego di autorizzazione unica.

La ricorrente contesta, poi, l’ulteriore assunto motivazionale della Regione relativo alla mancata dimostrazione della disponibilità giuridica delle aree private interessate al progetto, laddove, in particolare, la Regione evidenzia che “non risulta allegata la documentazione attestante la disponibilità delle aree private indicate in progetto” , quanto meno nei termini previsti” dall’art. 7, lett. c), dell’Allegato A alla D.G.R. n. 3/25 del 23.01.2018.

A fondamento delle proprie doglianze sostiene, in sintesi, che i diversi contratti all’uopo depositati siano legati da un “filo conduttore” sufficiente a dimostrare l’esistenza di una “sostanziale continuità” nella disponibilità giuridica delle aree private, la quale, pertanto, risalirebbe sino alla data di presentazione dell’istanza di autorizzazione unica.

Questa prospettazione non è condivisibile.

Difatti i contratti preliminari per persona da nominare allegati all’istanza di autorizzazione, oltre a non coprire tutte le aree interessate al progetto, avevano a oggetto la costituzione di un diritto di superficie ed erano intestati -non già a Pacifico Lapislazzuli S.r.l., bensì- alla diversa Società Mare Rinnovabili S.r.l. E, soprattutto, i successivi contratti trasmessi all’Amministrazione in data 19 maggio 2025, questa volta intestati alla Società Pacifico Lapislazzuli S.r.l., hanno ad oggetto una compravendita -ciò in sostanziale novazione rispetto ai precedenti- e recano una data di stipula successiva a quella di presentazione dell’istanza, risultando, sol per questo, inidonei a dimostrare l’iniziale disponibilità giuridica delle aree e, come tali, irrilevanti ai fini dell’ammissibilità del progetto.

Infine si richiama quanto puntualmente osservato dalla Regione nelle proprie memorie in ordine al fatto che “nel contratto rep. 9622 del 27.03.2024 (doc. 14 di parte ricorrente) compaiono tra i terreni oggetto di preliminare di vendita (art. 2) anche quelli ricompresi nel Foglio 9, particelle 132 sub 1, e 132; nel Foglio 4, partt .7, 8, 12, 13, 14, 35, 50 e 53; nel Foglio 3, part. 122; nel Foglio 4, part. 124 porz. AA e AB; nel Foglio 10, partt. 28, 130, 198, 200. Tuttavia tali specifiche particelle non sono contemplate nel preliminare di superficie del contratto rep. 2952 del 23.11.2021, art. 2 (doc. n. 12 di parte ricorrente), sebbene, a detta di controparte, tra i due negozi dovrebbe esservi totale continuità”.

Per quanto sin qui esposto, dunque, il ricorso deve essere respinto, pur sussistendo giusti motivi per disporre la compensazione delle spese processuali, in considerazione dell’obiettiva complessità della vicenda e del relativo iter procedimentale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe proposto.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Antonio AI, Presidente FF, Estensore

Gabriele Serra, Primo Referendario

Roberto Montixi, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Antonio AI

IL SEGRETARIO