Pubblicato il 22/12/2025

N. 23550/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05084/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5084 del 2024, proposto da MA SA ON, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Marzilli e Anna Mastrantoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Garozzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura Capitolina in Roma, via del Tempio di Giove, 21;

per l'annullamento

- della Determinazione dirigenziale, a firma del Direttore della U.O. Condono Edilizio della Direzione Edilizia Privata - Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica di Roma Capitale, rep. n. QI/2001/2023 del 10 novembre 2023 (prot. n. QI/196972/2023 di pari data), avente ad oggetto «Reiezione istanza di Condono prot. 0/505900 sot.0 del 15.03.2004 - Abuso in Via Luigi Pernier, 103 - int.A. - Municipio X», notificata in data 14 febbraio 2024;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale o connesso, ancorché non conosciuto, con particolare - ma non esclusivo - riferimento al preavviso di rigetto prot. n. QI/2016/9407 del 20 gennaio 2016 e alla Relazione dell'Ufficio Tecnico di valutazione delle osservazioni – prodotte dalla ricorrente – prot. n. QI/145062 del 3 dicembre 2020, richiamata e parzialmente trascritta nella Determina impugnata, di contenuto ignoto;

nonché l'accertamento e la declaratoria

- dell'avvenuta formazione del silenzio assenso sulla domanda di condono edilizio presentata dalla ricorrente, ai sensi e per gli effetti dell'art. 32, comma 37, del D.L. n. 269/2003, convertito con modificazioni dalla L. n. 326/2003, e dell'art. 6, comma 3, della L.R. Lazio n. 12/2004;

in via subordinata

- nella denegata ipotesi di rigetto della domanda principale,

per l'accertamento e la declaratoria

- del diritto della ricorrente alla restituzione della somma versata a titolo di oblazione e di oneri concessori per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria relativa alla domanda di condono presentata, pari complessivamente a euro 22.053,18, oltre interessi e rivalutazione monetaria come per legge,

e la condanna

- dell'amministrazione resistente alla restituzione di detta somma.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il dott. TI LO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente gravame ha ad oggetto il provvedimento di rigetto sull’istanza di condono, ex l. n. 326/03 e l.r. n. 12/04, relativa alla realizzazione di un’unità abitativa di mq 78,87 di superficie utile residenziale e mq 53,26 di superficie utile non residenziale, adottato dal Comune di Roma Capitale in ragione dell’insistenza di vincoli sull’area (nella specie, “ art. 134 comma 1 lett. a) del Codice – c – D.M. del 21.10.1954, Beni paesagg. Ex art. 134, comma 1, lett. b) del Codice - c – Forma Emissaria di Ostia e P.T.P. Ambito 2 Ostia TLC1-1 ”).

2. Il ricorso è sostenuto dai seguenti motivi di censura:

2.1. “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 32, comma 37, del d.l. n. 269/2003, convertito con modificazioni dalla l. n. 326/2003, e dell’art. 6, comma 3, della l.r. Lazio n. 12/2004. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, manifesta illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà. Violazione del principio di buona fede e correttezza e lesione del legittimo affidamento .”.

Con tale doglianza, parte ricorrente chiede l’accertamento della formazione del silenzio assenso sulla domanda di sanatoria e deduce l’illegittimità del provvedimento di rigetto per lesione del legittimo affidamento;

2.2. “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269/2003, convertito con modificazioni dalla l. n. 326/2003 e dell’art. 3 della l.r. Lazio n. 12/2004. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, manifesta illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà. Difetto di motivazione. Disparità di trattamento e violazione del principio di uguaglianza ”.

Con il secondo motivo di ricorso, parte ricorrente sostiene l’illegittimità del gravato provvedimento di rigetto per mancato accertamento della conformità urbanistica delle opere, per il mancato coinvolgimento nel procedimento dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo e per difetto di motivazione.

3. In via subordinata, in caso di rigetto dell’azione di annullamento della determina di reiezione dell’istanza di condono, la ricorrente chiede la restituzione delle somme versate a titolo di oblazione e di oneri concessori.

4. Il Comune di Roma Capitale, costituitosi in giudizio, ha chiesto il rigetto del ricorso in ragione dell’insanabilità legale delle opere realizzate su area vincolata ed ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento alla richiesta di restituzione dell’oblazione e degli oneri concessori, nonché il proprio difetto di legittimazione passiva trattandosi di somme incassate dall’Agenzia delle Entrate.

5. Con memoria di replica del 30 ottobre 2025, in risposta alle eccezioni di rito sollevate da parte resistente, la ricorrente ha invocato l’applicazione dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., che attribuisce al giudice amministrativo le « controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio », ed ha sostenuto la legittimazione passiva del Comune di Roma Capitale con riferimento all’azione di restituzione delle somme versate a titolo di oblazione e oneri concessori, trattandosi dell’unico soggetto pubblico con il quale l’istante si è relazionata nel corso del procedimento di sanatoria.

6. Alla pubblica udienza del 2 dicembre 2025, la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione, come da verbale.

7. Le doglianze poste a sostegno dell’azione di annullamento sono infondate.

7.1. L’opera oggetto di condono (realizzazione di un’unità abitativa di mq 78,87 di superficie utile residenziale e mq 53,26 di superficie utile non residenziale) è riconducibile alla tipologia di illecito n. 1 (« Opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ») dell’Allegato 1 al decreto legge n. 269 del 2003 (c.d. abuso maggiore), come del resto indicato nella medesima istanza di condono.

La sussistenza di vincoli sull’area, a prescindere dalla natura assoluta o relativa e dalla preesistenza o meno degli stessi rispetto al tempo di ultimazione delle opere, comporta ex lege l’insanabilità dei c.d. abusi maggiori.

Al riguardo è sufficiente richiamare l’ormai granitico indirizzo giurisprudenziale, condiviso dal Collegio in numerosi precedenti conformi, secondo il quale, “ sulla base delle previsioni dettate dall’art. 32, commi 26 e 27, del decreto legge n. 269 del 2003 e dagli artt. 2 e 3, comma 1, lettera b), della legge regionale del Lazio n. 12 del 2004, possono ritenersi suscettibili di sanatoria, nelle aree soggette a vincoli, solo le opere di minore rilevanza, corrispondenti alle tipologie di illecito di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell'Allegato 1 del decreto legge n. 269 del 2003, integrate dalle opere di restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria (ex plurimis, in termini: Tar Lazio, Roma, Sez. II bis, 17 febbraio 2015, n. 2705; 4 aprile 2017 n. 4225; 13 ottobre 2017, n. 10336; 11 luglio 2018, n. 7752; 24 gennaio 2019, n. 931; 9 luglio 2019, n. 9131; 13 marzo 2019, n. 4572; 2 dicembre 2019 n. 13758; 7 gennaio 2020, n. 90; 2 marzo 2020, n. 2743; 26 marzo 2020 n. 2660; 7 maggio 2020, n. 7487; 18 agosto 2020, n. 9252; Sez. Stralcio, 7 giugno 2022 n. 7384; 15 luglio 2022, n. 10072; Consiglio di Stato, Sez. VI, 17 gennaio 2020 n. 425), mentre per le altre tipologie di abusi, quale quello della ricorrente, riconducibili alle tipologie di illecito di cui ai nn. 1, 2 e 3, del menzionato Allegato, interviene una preclusione legale alla sanabilità delle opere abusive; la norma statale di cui all’art. 32, comma 27, del decreto legge n. 269 del 2003 è chiara nell’indicare come ostativa alla possibilità di rilascio del condono la realizzazione di opere recanti nuove superfici e nuovi volumi su aree soggette a vincoli posti a tutela dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali, qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere; in senso ancor più restrittivo è intervenuta la legge regionale della Regione Lazio n. 12 del 2004, la quale, all’art. 3, comma 1, lettera b), prevede la non sanabilità delle opere realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all'interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali ” (Tar Lazio, Roma, Sez. IV ter , 21 febbraio 2024, n. 3457; più di recente, Tar Lazio, Roma, Sez. IV ter , 29 aprile 2025, n. 8270).

8.2. Va pertanto in primo luogo escluso che sull’istanza di condono si sia formato il silenzio assenso, in quanto la non condonabilità ex lege dell’abuso maggiore realizzato comporta altresì l’impossibilità che su un’istanza formalmente non corrispondente alla fattispecie legale tipica, quale quella in esame, possa formarsi il titolo abilitativo tacito (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 27 giugno 2025, n. 5622; Tar Lazio, Roma, Sez. IV ter , 26 novembre 2024, n. 21110).

8.3. Non sussiste, inoltre, il lamentato difetto di motivazione, avendo la giurisprudenza più volte chiarito che “ il richiamo al vincolo paesaggistico insistente sull’area su cui sono stati realizzati gli abusi edilizi e alle caratteristiche di questi ultimi costituisce in primo luogo motivazione sufficiente a fondare i dinieghi di condono impugnati ” (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 29 novembre 2022, n. 10495). Nel provvedimento gravato, dunque, l’Amministrazione, dopo aver riportato in premessa le caratteristiche dell’abuso, ha correttamente concluso per l’insanabilità dell’opera in quanto posta in area vincolata, con ciò conformandosi alle pronunce in precedenza richiamate.

8.4. Dalla natura vincolata e doverosa del provvedimento di rigetto deriva altresì l’irrilevanza delle considerazioni di parte ricorrente volte a censurare l’operato dell’Amministrazione, che non avrebbe verificato la sussistenza delle ulteriori condizioni per l’accoglimento dell’istanza di condono, posto che l’eventuale rilascio dei pareri favorevoli da parte delle Autorità preposte alla tutela dei vincoli non consentirebbe comunque di superare l’indicata preclusione normativa connessa alla tipologia di intervento realizzato.

8.5. Alcun rilievo ha poi la circostanza secondo la quale gli attuali strumenti regolatori del Comune consentirebbero interventi del genere di quelli oggetto della istanza di condono nell’area interessata dall’abuso, e ciò in quanto la disciplina condonistica è una disciplina straordinaria ed eccezionale, ancorata ai ristretti limiti entro i quali la sanabilità dell’abuso è consentita dalla stessa e prescinde, dunque, dalle regole che governano la edificabilità ordinaria ed a regime (Tar Lazio, Roma, Sez. IV ter , 15 aprile 2025, n. 7433).

9. Per quanto concerne la domanda di restituzione delle somme versate a titolo di oblazione e oneri concessori, va in primo luogo disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata da parte resistente, venendo in rilievo nella fattispecie un’ipotesi di giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., ai sensi del quale sono devolute alla cognizione del giudice amministrativo le « controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio » (disposizione, quest’ultima, preceduta, dagli artt. 16, l. n. 10/77 e 35, comma 16, l. n. 47/85, che espressamente devolvevano al giudice amministrativo ogni controversia relativa agli oneri concessori e all’oblazione; in senso conforme, cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 10 marzo 2025, n. 1940, in tema di oneri di urbanizzazione, e Tar Puglia, Sez. III, 12 gennaio 2023, n. 102, in tema di oblazione).

9.1. Va invece accolta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Comune di Roma Capitale, limitatamente alla richiesta di condanna alla restituzione degli importi versati a titolo di oblazione, trattandosi di un’azione che andava esercitata contro il Ministero dell’Economia e delle Finanze (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 29 maggio 2023, n. 5233), con conseguente inammissibilità in parte qua del ricorso.

9.2. Quanto alla richiesta di restituzione degli oneri concessori, il diniego di condono legittima l’interessato a presentare la domanda di restituzione degli oneri concessori versati, posto che tali oneri costituiscono un corrispettivo di diritto pubblico connesso al rilascio del permesso di costruire (anche in sanatoria, a seguito di condono), ragion per cui, quando tale rilascio è denegato, difetta il titolo in forza del quale esso possa essere trattenuto dal Comune che intanto lo abbia incassato.

La domanda va, pertanto, accolta, nei limiti in cui risultano agli atti del giudizio i pagamenti sine causa .

Al riguardo, il Collegio rileva che in atti risultano i bollettini di pagamento a titolo di oneri concessori per la somma di euro 9.862,98

L’Amministrazione comunale deve dunque essere condannata alla restituzione di detta somma, oltre interessi, da calcolarsi secondo la disciplina generale in tema di indebito oggettivo, per la quale chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto, oltre alla ripetizione di ciò che ha pagato, « ai frutti e agli interessi dal giorno del pagamento, se chi lo ha ricevuto era in mala fede, oppure, se questi era in buona fede, dal giorno della domanda » (art. 2033 c.c.).

10. In conclusione:

- l’azione di annullamento della determina di rigetto dell’istanza di condono è infondata e, pertanto, va respinta;

- l’azione di condanna alla restituzione degli importi versati a titolo di oblazione va dichiarata inammissibile per difetto di legittimazione passiva del Comune di Roma Capitale;

- l’azione di condanna alla restituzione degli importi versati a titolo di oneri concessori va accolta.

11. Le spese di lite possono essere compensate in ragione della reciproca soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- lo rigetta limitatamente all’azione di annullamento;

- lo dichiara inammissibile in relazione all’azione di condanna alla restituzione degli importi versati a titolo di oblazione, per difetto di legittimazione passiva del Comune di Roma Capitale;

- lo accoglie in relazione all’azione di condanna alla restituzione degli importi versati a titolo di oneri concessori, nei termini di cui in motivazione;

- compensa integralmente le spese della lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RI IC, Presidente

Monica Gallo, Referendario

TI LO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TI LO	RI IC

IL SEGRETARIO