Pubblicato il 19/03/2026

N. 00222/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00186/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

Sezione Staccata di Reggio Calabria

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 186 del 2023, proposto da
SE CO e AL OR, rappresentati e difesi dall'avvocato Fabiano Pezzani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Gullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso gli uffici della sede staccata dell’Avvocatura regionale in Reggio Calabria, via Cardinale Portanova, Pal. Campanella;

per l'annullamento:

- dell’ordinanza ingiunzione del 26.07.2022, protocollo n. 344911, adottata dalla Regione Calabria, e notificata ai ricorrenti il 25.01.2023, con la quale è stato ordinato ed ingiunto ai ricorrenti, in solido, “di versare la somma complessiva di Euro 22.000,90” a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria e spese di notifica;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. SE RO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 20/03/2023 e depositato il successivo 2/04/2023, i ricorrenti premettono che:

- la Sig.ra OR AL è proprietaria dell’unità immobiliare adibita a civile abitazione posta al primo piano (2 f.t.), sita nel Comune di Reggio Calabria frazione Gallico, in Via S.S. 118, Trav. Privat, identificata al NCEU al foglio 8, particella 639, sub 4, cat. A/2, classe 1, in forza di decreto di trasferimento del Tribunale di Reggio Calabria (Giudice dell’Esecuzione Immobiliare) depositato l’1.6.2012 (successivamente corretto con provvedimento dell’11.11.2012 del medesimo Tribunale);

- il Sig. CO SE, coniugato in regime di comunione dei beni, è proprietario dell’unità immobiliare destinata a deposito-magazzino, posta al piano terra f.t., e identificata al NCEU, al foglio di mappa 8, particella 639, sub.3, mq 293, classe 1, nonché dell’unità immobiliare adibita a civile abitazione posta al primo piano e identificata al NCEU, al foglio di mappa 8, particella 639, sub 5, in forza di decreto di trasferimento del Tribunale di Reggio Calabria (Giudice dell’Esecuzione Immobiliare) depositato il 21.2.2011;

- in data 20.12.2018, il Comune di Reggio Calabria ha rilasciato il permesso in sanatoria n. 395 prot. 199659.

Nelle more, infatti:

- in data 3.12.2018, con nota prot. n. 10107 la Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio di Reggio Calabria ha rilasciato il parere favorevole espresso ai sensi dell’art. 146 commi 5 e 8 D.Lgs. n. 42/04 e dell’art. 32 L. n. 47/85;

- con nota del 14.12.2018, il Comune di Reggio Calabria ha trasmesso alla Regione la documentazione necessaria alla determinazione della sanzione pecuniaria ex art. 167 D.Lgs n. 42/04, che la Regione ha determinato con il provvedimento oggi impugnato, con il quale si ordina ai ricorrenti il pagamento, in solido, della somma di € 21.985,00, a titolo di sanzione amministrativa (oltre spese di notifica, per un importo complessivo pari ad € 22.000,90)

- in data 28.12.2018, con provvedimento prot. n. 156992, il Dirigente dell’Ufficio Paesaggio ed Urbanistica ha rilasciato il parere paesaggistico ex art. 32 L. n. 47/85.

Avverso l’ordinanza-ingiunzione del 26.07.2022 sono insorti i ricorrenti, che deducono le seguenti censure:

I) “ Violazione di legge ed eccesso di potere – illegittimità dell’atto impugnato per intervenuta sanatoria ”: l’avvenuto rilascio dell’autorizzazione paesaggistica in data 28.12.2018 renderebbe, di per sé, illegittimo il provvedimento impugnato, essendo stata eliminata ogni difformità edilizia e urbanistica.

I ricorrenti (che, peraltro, avrebbero pure versato a titolo di oblazione più di 5.000,00 euro) non sono responsabili dell’abuso, avendo acquistato il bene immobile a seguito di procedura espropriativa immobiliare.

II) “ Violazione di legge ed eccesso di potere – inesistenza di norme sanzionatorie al momento della costruzione ”, poiché “ viene contestata la violazione della normativa per i danni ambientali del 2004, mentre il fabbricato è degli anni 60 ” e non potrebbe “ applicarsi una sanzione per una infrazione non esistente al momento della costruzione del fabbricato ”.

Inoltre, alla luce dei principi espressi dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 75 del 2022, “ in caso di vincolo paesaggistico sopravvenuto rispetto alla realizzazione di un'opera abusiva ” andrebbe “ esclusa la irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie a carico dell'autore dell'abuso edilizio ”.

III) “ Violazione di legge ed eccesso di potere – illegittimità dell’atto impugnato ”: il provvedimento impugnato sarebbe viziato da difetto di motivazione poiché non indica le ragioni e i presupposti dell’irrogata sanzione, le violazioni contestate e i danni cagionati, né specifica quali degli immobili avrebbero causato il danno ambientale e “ perché non è stato richiesto il ripristino delle difformità ”.

Lo stesso, infatti, si limita a richiamare “ l’esito dell’esame istruttorio espletato dal gruppo di lavoro istituito presso questo dipartimento in data 20.07.2022 ”, che non è, tuttavia, allegato all’atto impugnato.

Sarebbero stati violati i termini endoprocedimentali e per la conclusione del procedimento stabiliti dai commi 5, 7 e 8 dell’art. 146 del D.Lgs. n. 42/04.

Ai ricorrenti non sarebbe stato “notificato prima dell’ordinanza alcun preventivo provvedimento di apertura dell’iter procedurale” né “alcun atto derivante dalla istruttoria della Regione” e l’ordinanza ingiunzione sarebbe stata adottata oltre “i termini previsti dal Dlgs 42/04”.

2. Per resistere al ricorso, si è costituita in data 27/04/2023 la Regione Calabria, con atto di mera forma.

3. In vista dell’udienza di discussione, entrambe le parti hanno depositato documenti.

La Regione Calabria ha depositato una memoria con la quale eccepisce l’inammissibilità e l’infondatezza dei motivi di ricorso, di cui chiede il rigetto, vinte le spese.

4. All’udienza pubblica dell’11/2/2026, la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è infondato.

5.1. Va premesso che per il fabbricato di proprietà dei ricorrenti sito nel Comune di Reggio Calabria frazione Gallico, in Via S.S. 118, Trav. Privat, identificato al NCEU al foglio 8, particella 639, sub 4 (piano terra – attività commerciale), e sub 5 e 8 (piano primo a civile abitazione) i ricorrenti hanno ottenuto il permesso di costruire in sanatoria n. 395 prot. n. 199659 del 20/12/2018 a seguito di istanza di condono ex art. 31 L. n. 47/85, previo parere favorevole espresso ai sensi dell’art. 146 commi 5 e 8 D.Lgs. n. 42/04 dalla Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio di Reggio Calabria prot. n. 10107 del 3/12/2018.

6. Come indicato nel provvedimento impugnato, l’obbligatorietà dell’applicazione della sanzione pecuniaria paesaggistica - anche nel caso di sanatorie edilizie di cui alla legge n. 47/85 - è prevista dall’art. 2, comma 46, della legge n. 662/1996, che, tra l’altro, dispone: “ Per le opere eseguite in aree sottoposte a vincolo di cui alla legge 29 giugno 1939, n. 1497, e al Decreto-Legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, il versamento dell’oblazione non esime dall'applicazione dell'indennità risarcitoria prevista dall’art. 15 della citata legge n. 1497 del 1939 .”.

Ed infatti, tanto l’art. 15 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 (“Protezione delle bellezze naturali”), quanto l’art. 164 del d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 (“Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, a norma dell’art. 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352”), e, infine, l’art. 167 del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 (“Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137”) prevedono la sanzione pecuniaria, nella misura ivi indicata, come alternativa alla sanzione reale, rimettendo la scelta tra le due all’amministrazione preposta alla tutela del vincolo (Cons. Stato sez. IV 31/08/2017 n. 4109).

L’avvenuto rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ( rectius , del parere favorevole dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo paesaggistico - ambientale presupposto, ai sensi dell’art. 32 L. n. 47/85, al rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria) non esclude l’applicazione dell'indennità risarcitoria (anzi, come si dirà, è il presupposto per l’applicazione della stessa, proprio perché le competenti Amministrazioni, accogliendo l’istanza di condono, hanno escluso che l’immobile vada demolito).

La giurisprudenza ha, infatti, escluso che il versamento dell’oblazione possa produrre effetti ulteriori a quelli testualmente previsti dall’art. 38 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, ossia l’estinzione dei reati e l’inapplicabilità delle sanzioni amministrative proprie e tipiche dell’illecito edilizio (Cons. Stato sez. IV 31/08/2017 n. 4109 e giurisprudenza ivi richiamata).

Va, quindi, dato seguito all’orientamento già espresso da questo Tribunale « secondo cui la sanatoria edilizia non ha alcun effetto sanante rispetto all’illecito paesaggistico ormai compiuto e rilevante, ai sensi dell’art. 15 della legge n. 1497 del 1939. Il potere di irrogare la sanzione, ai sensi dell’art. 15 della legge n. 1497 del 1939 è un autonomo potere sanzionatorio che prescinde quindi dall’esito favorevole della sanatoria edilizia. Pertanto l’indennità è dovuta anche in caso in cui sia intervenuto il condono edilizio delle opere abusive ricadenti in zone paesaggisticamente vincolate, per le quali l'autorità preposta alla tutela del vincolo abbia espresso parere favorevole (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 novembre 2013, n. 5615).

La sanatoria edilizia e la sanzione pecuniaria di cui si discute hanno, invero, finalità diverse, si inseriscono in procedimenti differenti e colpiscono comportamenti diversi, così che il pagamento dell’una non fa venir meno il dovere di agire per la riscossione dell’altra (Consiglio di Stato, sez. II, sentenza n. 6678 del 30 ottobre 2020) » (TAR Reggio Calabria, 29/04/2021 n. 367).

La giurisprudenza ha, peraltro, sottolineato la natura chiaramente interpretativa dell’art. 2, comma 46, della L. n. 662 del 23 dicembre 1996, «“in quanto la sanzione paesaggistica va fatta risalire alla disciplina di cui alla legge del 1939 e la sua applicazione retroattiva anche alle domande di condono presentate, ai sensi della legge n. 47 del 1985 in quanto la formula utilizzata ("qualsiasi intervento realizzato abusivamente") lascia chiaramente intendere che il perimetro applicativo della norma prescinde dall'epoca alla quale risale la presentazione della domanda di condono, venendo invero in considerazione il danno ambientale perpetrato invece che l'assetto procedimentale per il conseguimento della sanatoria urbanistica (Cons. Stato Sez. II, 02 ottobre 2019, n. 6605; Sez. IV, 26 novembre 2013, n. 5615; id., 3 maggio 2005, n. 2111; id., 4 febbraio 2004, n. 395). La natura interpretativa della norma, quale espressione di un principio di autonomia tra sanatoria edilizia e paesaggistica, comporta l’applicazione anche alla sanatoria presentata, ai sensi dell’art. 13 della legge n. 47 del 1985, nel 1990, trattandosi del medesimo rapporto di autonomia tra procedimento paesaggistico ed procedimento edilizio (Consiglio di Stato, sez. II sentenza n. 6678/2020 sopra richiamata) » (TAR Reggio Calabria, 29/04/2021 n. 367).

7. È altresì infondata anche l’ulteriore censura dedotta con il primo motivo di ricorso, alla luce dell’indirizzo giurisprudenziale, fatto proprio anche da questo Tribunale (cfr. sentenze n. 442/2018 e n. 619/2020), secondo il quale una lettura complessiva del comma 5 dell’art. 167 del D.lgs. n. 42/2004 implica che passivamente imputabile non sia solo il responsabile dell'abuso, ma chiunque goda dell’immobile al momento dell'adozione del provvedimento di ingiunzione. Le sanzioni in questione hanno pur sempre carattere alternativo alla demolizione e, dunque, carattere reale e ripristinatorio, piuttosto che personale, pertanto gravano sull'attuale proprietario anche se non è responsabile diretto dell'abuso, in quanto, come nel caso di specie, avente causa subentrante nella posizione di fatto e di diritto del dante causa (per tutte CGA, parere n. 32 del 31 gennaio 2018).

Occorre evidenziare, peraltro, che nel caso di specie, anche se l’istanza di condono è stata presentata in data 31.5.1986 dall’allora proprietario, Sig. AR ME, il permesso di costruire in sanatoria e il parere paesaggistico favorevole (al mantenimento e al completamento delle opere, peraltro alle condizioni ivi indicate) risultano rilasciati in favore degli stessi ricorrenti, divenuti proprietari degli immobili a seguito dei menzionati decreti di trasferimento del Tribunale ordinario dell’1.6.2012 e del 21.2.2011 in esito a procedura espropriativa immobiliare.

I ricorrenti stessi, poi, come emerge dalla documentazione in atti, hanno conferito incarico al tecnico che ha presentato la relazione del 20/7/2018 allegata alla richiesta di autorizzazione paesaggistica in sanatoria, e, come indicato nello stesso permesso in sanatoria, hanno prodotto la documentazione prevista per la determinazione della sanzione prevista quale indennità per il danno ambientale, trasmessa dal Comune alla Regione Calabria con nota del 14.12.2018.

Concludendo sul punto, il motivo è infondato, atteso che l’obbligo di pagare l’indennità paesaggistica grava su chi ha l’attuale proprietà del bene, anche se non è l’autore dell’abuso.

8. Il secondo motivo di ricorso è parimenti infondato.

Nell’istanza di sanatoria e a pag. 2 della Relazione paesaggistica si dichiara che le opere abusive sono state realizzate “nel periodo dal 30.01.1977 all’1.10.1983”, ed esattamente nell’anno “1981”.

Dal parere favorevole in sanatoria del 3/12/2018 emerge, poi, che l’immobile oggetto della domanda di condono edilizio è soggetto al vincolo paesaggistico in forza del Decreto Ministeriale del 10.02.1976.

Il vincolo paesaggistico, quindi, non è “sopravvenuto” alla realizzazione dell'opera abusiva ma è precedente.

9. In relazione, invece, alle censure di difetto di motivazione dedotte con il terzo motivo, il Collegio, dando continuità all’orientamento espresso da questo Tribunale ( ex plurimis , TAR Reggio Calabria n. 560/2025, n. 628/2023, n. 606/2022, n. 631/2021, n. 367/2021, n. 571/2022, n. 619/2020, n. 589/2018 e n. 586/2018), ritiene che il provvedimento impugnato sia sufficientemente motivato con riferimento alle ragioni sia di fatto (presentazione da parte del ricorrente di domanda di concessione in sanatoria inerente ad un immobile ben specificato nella consistenza e nella ubicazione) sia di diritto (emanazione di autorizzazione paesaggistica in sanatoria e conseguente applicazione dell’indennità risarcitoria di cui agli art. 2 comma 46 L. 662/1996, 15 L. 1497/39, 167 D.Lgs. n. 42/04 e al D.M. 26/09/1997) allo stesso sottese, con conseguente rispetto del precetto di cui all’art. 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241.

Come evidenziato dalla difesa della Regione, l’ordinanza-ingiunzione richiama sia l’art. 167 D.Lgs. n. 42/04, che stabilisce che il quantum della indennità paesaggistica sia determinato in base ai parametri e criteri fissati dal medesimo art. 167 (maggior importo tra il danno arrecato ed il profitto conseguito mediante la trasgressione), sia la Deliberazione della Giunta Regionale del 20/3/2006 n. 198 (B.U. Regione Calabria n. 7 del 15/4/2006), non impugnata.

In altri termini, la sanzione di che trattasi è stata quantificata nella misura corrispondente al maggior importo tra danno arrecato e profitto conseguito, secondo i criteri di calcolo stabiliti dalla deliberazione della Giunta Regionale del 20.03.2006 n. 198 avente ad oggetto: “ Presa d’atto nuova tabella elaborata dalla commissione sulla protezione del Beni Ambientali e Naturali, costituita con D.D.G. n. 44 del 9/01/2006. Revoca Deliberazione n. 2246 del 4/05/1998 e n. 2247 del 4/05/1998 ”, con la quale sono state approvate le tabelle relative ai parametri di calcolo per la quantificazione del danno ambientale e del profitto.

Tale deliberazione (e la relativa tabella ai fini del calcolo della sanzione paesaggistica) nonché “ l’esito dell’esame istruttorio espletato dal gruppo di lavoro istituito presso questo dipartimento in data 20.07.2022 ”, a seguito del quale, in relazione a detti criteri, è stato calcolato l’importo dell’indennità, sono pure richiamati per relationem nel provvedimento impugnato e la difesa regionale, nel corso del giudizio, ha depositato il modulo di conteggio della somma da versare per il danno ambientale (doc. n. 4 del 27/12/2025 della Regione), esplicitando con maggiore chiarezza il metodo utilizzato per il calcolo della sanzione nel corso del procedimento (Cons. Stato sez. VI 27/4/2021 n. 3385), senza che la parte ricorrente specificatamente lo abbia contestato.

9.1. Il provvedimento impugnato non avrebbe dovuto specificare, poi, “ perché non è stato richiesto il ripristino delle difformità ”.

Ed infatti, la sanzione pecuniaria de qua è delineata come sanzione riparatoria alternativa al ripristino dello status quo ante , e partecipa della medesima natura di ricomposizione della legalità violata propria della misura di carattere reale (Corte Cost. sentenza n. 19/2024; Cons. Stato, Sez. VII, 10/11/2025, n. 8712).

Se è vero che la disciplina di riferimento (art. 167 Codice beni culturali), in via ordinaria, rimette la scelta tra le due all'amministrazione preposta alla tutela del vincolo, nel caso di domanda di condono è lo stesso proprietario che chiede, ai sensi dell’art. 32 L. n. 47/85, il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria e, nel caso di opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo, il parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso.

Il motivo, oltre che inammissibile per carenza di interesse, è, dunque, palesemente infondato.

La valutazione dell’idoneità della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria è stata effettuata in sede di rilascio del parere paesaggistico favorevole reso dalla Soprintendenza su istanza degli stessi ricorrenti, non soltanto non impugnato ma presupposto (quale parere vincolante) al rilascio del permesso in sanatoria ex art. 31 L. n. 47/85.

Nel caso di specie, sono stati gli stessi ricorrenti, come emerge dalla Relazione paesaggistica del 20.7.2018, in atti, ad aver chiesto (in luogo della demolizione) il mantenimento e il completamento delle opere, presentando apposito progetto, poi approvato e munito dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata in data 28.12.2018.

L’indennità risarcitoria ingiunta con l’ordinanza impugnata è dovuta proprio perché le Amministrazioni competenti, accogliendo l’istanza di condono coltivata dai ricorrenti subentrati nel relativo procedimento, non hanno ordinato la demolizione ma hanno ritenuto l’opera sanabile e compatibile, a condizione di rispettare le prescrizioni imposte, con la tutela del medesimo vincolo paesaggistico.

9.2. I termini stabiliti dai commi 5, 7 e 8 dell’art. 146 del D.Lgs. n. 42/04 riguardano il procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica e non anche il diverso procedimento (e il connesso potere dell’Amministrazione) volto a determinare la sanzione pecuniaria.

L’unico termine che l’Amministrazione era tenuto ad osservare era quello di prescrizione quinquennale (ex art. 28 comma 1, l. 24 novembre 1981, n. 689) della sanzione pecuniaria prevista dall'art. 167 del d.lgs. n. 42/2004 il cui dies a quo coincide con il momento del rilascio della concessione edilizia in sanatoria ex art. 31 e ss. della legge n. 47 del 28 febbraio 1985 (nel caso di specie, peraltro, rispettato, posto che la c.e. in sanatoria è stata rilasciata in data 20.12.2018 e la sanzione è stata irrogata il 22.7.2022 con provvedimento che i ricorrente dichiarano aver ricevuto il il 25.1.2023).

9.3. L’Amministrazione regionale non avrebbe dovuto notificare ai ricorrenti nessun “preventivo provvedimento di apertura dell’iter procedurale” atteso che il procedimento per la comminatoria della sanzione ex art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004 è, invero, un procedimento avviato ad istanza di parte, sicché, secondo la prevalente giurisprudenza, l'Amministrazione non è tenuta a comunicare l'avvio del procedimento di irrogazione della sanzione ambientale (TAR Reggio Calabria 24/07/2023 n. 628 e giurisprudenza ivi menzionata).

10. Per tutti i suesposti motivi, il ricorso è infondato e va, dunque, conclusivamente rigettato.

11. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna i ricorrenti, in solido, al pagamento, in favore della Regione Calabria, delle spese di giudizio, liquidate in € 1.000,00 (mille), oltre accessori se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA IS, Presidente

Domenico Gaglioti, Primo Referendario

SE RO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SE RO	NA IS

IL SEGRETARIO