Pubblicato il 13/02/2026

N. 00119/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00736/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 736 del 2025, proposto da
-OMISSIS-,-OMISSIS- e -OMISSIS-i, rappresentati e difesi dall'avvocato Guglielmo Raso, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Patrizia Ferraro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- dell’ordinanza del Comune di -OMISSIS- n. 134 del 20.06.2025 a carico di-OMISSIS- -OMISSIS-, emessa ad integrazione dell’ordinanza n. 103/2025, di ingiunzione a demolire l’intero fabbricato distinto in catasto al fg.65 part. 308 sub 5 (area di corte) graffata con part. 695 sub 5 (abitazione) di 104 mq;

- dell’ordinanza di demolizione n. 135 del 20.06.2025 a carico di-OMISSIS- -OMISSIS-e -OMISSIS-, emessa in integrazione dell’ordinanza n. 102 del 13.05.2025) di ingiunzione a demolire l’intero fabbricato distinto in catasto al fg. 65 part. 308 sub 4 (area di corte) graffata con part. 695 sub 4 (abitazione);

- dei seguenti atti, collegati e presupposti:

-ordinanza del Comune di -OMISSIS- n. 102 del 13.05.2025, a carico di-OMISSIS- -OMISSIS-e -OMISSIS-, alle stesse notificata il 20.05.2025, con la quale è stata ingiunta la demolizione delle seguenti opere: a) una tettoia con struttura completamente in legno di 18,10 mq; b) un locale deposito con struttura completamente in ferro e lamiera di 12,85 mq; c) un locale in muratura adibito a forno di 8,80 mq; d) un manufatto collabente di 4,95 mq; e) la chiusura della veranda di 13,85 mq;

- ordinanza del Comune di -OMISSIS- n. 103 del 13.05.2025, a carico di-OMISSIS- -OMISSIS-, notificatagli il 14.05.2025, con la quale è stata ingiunta la demolizione di: a) un ripostiglio-lavatoio di 3,70 mq ricavato dal pianerottolo esterno; b) un bagno esterno realizzato con struttura in muratura di 3,60 mq; c) un locale deposito con struttura completamente in ferro e lamiera;

- di ogni altro atto presupposto, endoprocedimentale, conseguente e successivo, ancorché di estremi e contenuto sconosciuti, lesivo della posizione dei ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 la dott.ssa SA AT US BE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, i ricorrenti impugnano le ordinanze di demolizione n. 134 e n. 135, con cui il Comune di -OMISSIS- ha ingiunto la demolizione degli appartamenti di rispettiva proprietà dei signori-OMISSIS- -OMISSIS- e-OMISSIS- Maria, di cui è usufruttuaria -OMISSIS-, ricadenti in un unico fabbricato, nonché delle ordinanze n. 102 e 103, quali atti presupposti.

2. Il Collegio ritiene utile precisare i presupposti di fatto da cui scaturisce il presente giudizio.

I sig.ri-OMISSIS- -OMISSIS- e-OMISSIS- -OMISSIS-sono proprietari rispettivamente dei sub nn. 5 e 4 dell’immobile per civile abitazione distinto in catasto al fg. 65 part. 308 del Comune di -OMISSIS-; la sig.ra -OMISSIS-, madre dei germani-OMISSIS-, ne è usufruttuaria.

In relazione al predetto fabbricato è stata rilasciata la concessione edilizia in sanatoria ex L. 47/1985 n. 1551 del 27.12.2002 e successivo permesso di costruire n. 1675 del 29.11.2007 per sistemazione interna e divisione in n. 2 unità abitative dell’immobile (quelle, appunto, di proprietà dei ricorrenti-OMISSIS-).

In occasione di un sopralluogo inerente la consulenza tecnica d’ufficio disposta nell’ambito di un giudizio civile, venivano accertate a carico delle unità abitative di proprietà dei ricorrenti, difformità rispetto ai titoli edilizi dai quali sono assentiti gli immobili.

In conseguenza delle risultanze del predetto sopralluogo, il Comune di -OMISSIS-, avendo riscontrato l’esecuzione di opere “ulteriori rispetto a quelle autorizzate”, ha adottato i seguenti provvedimenti:

- nei confronti di-OMISSIS- -OMISSIS-e -OMISSIS- ordinanza di demolizione n. 102 in data 14 maggio 2025, meglio specificata in epigrafe;

- nei confronti di-OMISSIS- -OMISSIS- ordinanza di demolizione n. 103 del 13 maggio 2025, come specificata in epigrafe.

Le suindicate ordinanze di demolizione non sono state impugnate nei termini di legge dai destinatari, odierni ricorrenti, divenendo esecutive.

In data 20 giugno 2025 il Comune di -OMISSIS-, ad integrazione delle precedenti ordinanze n. 102/2025 e n. 103/2025 ha adottato le successive ordinanza di demolizione: n. 134/2025 nei confronti di-OMISSIS- -OMISSIS- e n. 135/ 2025 nei confronti-OMISSIS- -OMISSIS-e -OMISSIS-, con le quali ha ingiunto agli odierni ricorrenti, oltre alla demolizione delle “opere ulteriori rispetto a quelle autorizzate”, già oggetto delle ordinanze di demolizione n. 102/205 e n. 103/2025 sopra richiamate, anche degli interi immobili di loro rispettiva proprietà.

3. Il ricorso è affidato ai motivi di diritto così rubricati: I) Violazione e falsa applicazione degli artt. 32 DPR 380/2001 e 17 LR 15/2008, 27 e 31 DPR 380/2001. Eccesso di potere; violazione dei principi di proporzionalità e conservazione; sviamento; difetto istruttorio; travisamento dei presupposti di fatto e di diritto; assenza di interesse pubblico; illogicità; motivazione carente; II) Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 21 nonies L. 241/1990. Eccesso di potere; contraddittorietà rispetto a titoli edilizi esistenti, efficaci e non annullati in autotutela; assenza di interesse pubblico; sviamento; illogicità; lesione del principio dell’affidamento; III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 L. 241/1990. Eccesso di potere; motivazione inesistente; difetto di istruttoria; illogicità; contraddittorietà.

4. Il Comune di -OMISSIS- costituendosi in resistenza al gravame e chiedendone il rigetto, in via preliminare ha eccepito l’irricevibilità del ricorso con riferimento alle ordinanze n. 102 e n. 103, essendo decorso il termine utile per la loro impugnazione.

5. Con ordinanza cautelare n. 268 del 16 ottobre 2025, questa sezione ha accolto la richiesta di tutela cautelare invocata dai ricorrenti, fissando per la discussione del merito del ricorso l’udienza pubblica del 29 gennaio 2026.

6. In vista dell’udienza di merito, le parti hanno depositato rispettive memorie, con le quali hanno meglio articolato le proprie tesi difensive.

7. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 29 gennaio 2025.

8. In via preliminare, il Collegio ritiene condivisibile l’eccezione di irricevibilità delle censure sollevate nei confronti delle ordinanze di demolizione n. 102/2025 e 103/2025, non impugnate dai ricorrenti nei termini di legge. La mancata impugnazione delle predette ordinanze ne ha resi definitivi i relativi effetti, in applicazione del principio impugnatorio e del regime decadenziale che presidia l’efficacia dei provvedimenti della pubblica amministrazione, consolidando nell’ordinamento l’accertamento delle violazioni edilizie in esse contenuto. Né potrebbe sostenersi che le predette ordinanze costituiscono atti presupposti delle ordinanze n. 134/2025 e n. 135/2025 per legittimarne l’impugnazione contestuale, vigendo nel processo amministrativo l’onere di immediata impugnazione degli atti immediatamente lesivi della posizione giuridica del destinatario del provvedimento.

9. Quanto invece alle ordinanze di n. 134/2025 e n. 135/2025, il ricorso è manifestamente fondato.

Con le ordinanze suindicate il Comune di -OMISSIS-, richiamando le opere abusive che hanno costituito oggetto delle ordinanze di demolizione n. 102/2025 e n. 103/2025 emesse nei confronti dei ricorrenti e non impugnate, ha ritenuto che dette opere, comportando un “aumento di cubatura dell’immobile, sarebbero da considerare “variazioni essenziali” ai sensi dell’art 32 comma 3 DPR 380/2001 ed art. 17 comma 4 LR 17/2008; conseguentemente, essendo realizzate su area vincolata, esse comporterebbero la totale difformità dell’intero immobile dal titolo edilizio rilasciato, ai sensi dell’art. 31 DPR 380/2001. Conseguentemente il Comune, ha “ritenuto necessario”, ad integrazione delle precedenti ordinanze di demolizione n. 102/2025 e 103/2025, ingiungere, a ciascuno dei ricorrenti, la demolizione dell’intero immobile di rispettiva proprietà.

L’iter argomentativo seguito dal Comune non è condivisibile.

Lo scrutinio della censura richiede la preliminare ricostruzione della normativa applicabile alla fattispecie in esame.

L’art. 32 del T.U.Ed. dispone, al comma 1, che “Fermo restando quanto disposto dal comma 1 dell’articolo 31, le regioni stabiliscono quali siano le variazioni essenziali al progetto approvato….”, demandando alle regioni la definizione delle variazioni essenziali, dopo aver stabilito le condizioni in presenza delle quali dette variazioni essenziali si configurano.

Lo stesso articolo 32 prevede poi, al comma 3, che “Gli interventi di cui al comma 1, effettuati su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico, ambientale e idrogeologico, nonché su immobili ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali, sono considerati in totale difformità dal permesso, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44”.

Quanto alla disciplina regionale, cui il richiamato comma 1 dell’art. 32 del T.U.Ed. rinvia per la determinazione, nel rispetto dei principi dallo stesso stabiliti, del concetto di variazione essenziale, viene in rilievo l’art. 17 della l.r. Lazio n. 15 del 2008, in forza del quale: “1. Ai fini dell’applicazione degli articoli 15 e 16, costituiscono variazioni essenziali al progetto approvato le opere eseguite abusivamente quando si verifichi una o più delle seguenti condizioni:

a) mutamento della destinazione d’uso che implichi variazione degli standard previsti dal d.m. lavori pubblici 2 aprile 1968;

b) mutamento delle destinazioni d’uso, con o senza opere a ciò preordinate, quando per lo stesso è richiesto, ai sensi dell’articolo 7, terzo comma, della l.r. 36/1987, il permesso di costruire;

c) aumento superiore al 15 per cento del volume o della superficie lorda complessiva del fabbricato;

d) modifica dell’altezza quando, rispetto al progetto approvato, questa sia superiore a metri 1,5 per edifici fino a quattro piani e al 10 per cento per gli edifici oltre i quattro piani, sempre che rimanga inalterato il numero dei piani;

e) modifica della sagoma quando la sovrapposizione di quella autorizzata, rispetto a quella realizzata in variante, dia un’area oggetto di variazione, in debordamento od in rientranza, superiore al 15 (5c) per cento della sagoma stessa;

f) modifica della localizzazione quando la sovrapposizione della sagoma a terra dell’edificio autorizzato e di quello realizzato, per effetto di rotazione o traslazione di questo, sia inferiore al 50 per cento;

g) mutamento delle caratteristiche dell’intervento edilizio assentito in relazione alla classificazione dell’articolo 3 del d.p.r. 380/2001 e successive modifiche ad esclusione di quelli che ricadono nel comma 1, lettere a) e b), dello stesso articolo;

h) violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica quando non attenga a fatti procedurali.”

Il comma 4 della suindicata norma prevede espressamente che: “gli interventi di cui al comma 1, effettuati su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico ambientale ed idrogeologico, nonché su immobili ricadenti in aree naturali protette nazionali e regionali, sono considerati in totale difformità dal titolo abilitativo”.

Avuto riguardo all’interpretazione giurisprudenziale, nell’applicare l’art. 32, comma 3 del T.U.Ed., è stato significativamente affermato che “Le difformità riscontrate, quale che ne sia la consistenza, devono essere ricondotte a quest’ultima ipotesi: In altre parole, ove gli interventi non costituiscano ex se variazioni essenziali, per le quali trova applicazione il regime sanzionatorio di cui agli artt. 31 e 44 del T.u.ed., essi vengono comunque equiparati alle stesse per così dire ope legis (sul punto, v. anche Cons. Stato, sez. VI, 30 giugno 2022, n. 5421; id., 30 ottobre 2020, n. 6651 ) .  Deve infatti precisarsi come non costituiscano in nessun caso ipotesi di parziale difformità dal permesso di costruire ai sensi dell’art. 34 del DPR 380/2001 le opere eseguire su immobili soggetti a vincoli di tutela oppure su aree vincolate (come nel caso di specie). In tali casi, l’art. 27, comma 2, prevede sempre la demolizione, senza acconsentire a forme alternative di sanzione (come quella pecuniaria di cui all’art. 34). Ne consegue l’irrilevanza dell’affermazione del primo giudice che, sulla base della ritenuta – e opinabile - minima consistenza delle divergenze quantitative rispetto allo stato di progetto assentito, la inteso ravvisare un vizio dell’atto nel suo mancato richiamo all’art, 34 T.u.ed. anziché all’art. 31 (così Cons. St., Sez. VI, 30 giugno 2022, n. 5421)” (Consiglio di Stato, sezione seconda, 2 aprile 2’25 n. 2814).

Anche la giurisprudenza penale si è espressa nel senso che in presenza di un vincolo paesaggistico le difformità dal titolo edilizio assumono, nella sostanza, valenza di difformità totali, statuendo che “In presenza di interventi edilizi in zona paesaggisticamente vincolata, ai fini della loro qualificazione giuridica e dell’individuazione della sanzione penale applicabile, è indifferente la distinzione tra interventi eseguiti in difformità totale o parziale ovvero in variazione essenziale, in quanto l’art. 32, comma terzo, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, prevede espressamente che tutti gli interventi realizzati in zona sottoposta a vincolo paesaggistico eseguiti in difformità dal titolo abilitativo, inclusi quelli eseguiti in parziale difformità, si considerano come variazioni essenziali e, quindi, quali difformità totali” (così, tra le altre, Cass. penale, 24 novembre 2020, n. 32736; in termini, T.A.R. Lazio, Sez. II quater, 18 gennaio 2019, n. 725) (ex multis, (Consiglio di Stato, sezione seconda, 2 aprile 2025 n. 2814; C.G.A.R.S., 31 luglio 2025 n. 640; T.A:R. Campania, Napoli, sez. III, 13 giugno 2025 n. 4469; T.A.R. Piemonte, Sezione seconda, 19 maggio 2025 n. 840; Tar Lazio Roma, sezione 2Q, 12 marzo 2025 n. 5211; TAR Campania, Napoli, Sezione III, 4 febbraio 2025 n. 910). In altre parole, ove gli interventi non costituiscano ex se variazioni essenziali, per le quali trova applicazione il regime sanzionatorio di cui agli artt. 31 e 44 del T.U.Ed., essi vengono comunque equiparati alle stesse per così dire ope legis..

Orbene, calando la superiore ricostruzione normativa e giurisprudenziale alla fattispecie in esame, trattandosi di immobile insistente su area vincolata, ai sensi dell’articolo 32 comma 3 superiormente citato, tutte le difformità dal titolo edilizio, quale che ne sia la consistenza, devono essere ricondotte a “variazioni essenziali” e quindi sanzionate con la demolizione. Tuttavia, né la normativa né la giurisprudenza hanno statuito: a) che in presenza di una variazione essenziale, sanzionata con la demolizione, la sanzione demolitoria debba estendersi anche a quanto legittimamente assentito; b) che il carattere abusivo della cd “variazione essenziale” si propaghi alle porzioni di immobile legittimamente costruite.

Nella fattispecie, in relazione al fabbricato ove ricadono le abitazioni di proprietà dei ricorrenti (sub 4 e sub 5) è stata rilasciata concessione edilizia in sanatoria ex L. 47/1985 n. 1551 del 27.12.2002 e successivo permesso di costruire n. 1675 del 29.11.2007 per sistemazione interna e divisione in n. 2 unità abitative dell’immobile (quelle, appunto, di proprietà dei ricorrenti)

La difformità rispetto ai titoli abilitativi sopra indicati riguarda esclusivamente le opere oggetto delle ordinanze di demolizione n. 102/2025 e n. 103/2025.

La legittimazione dell’immobile nel suo complesso, peraltro, è stata riconosciuta dal Comune nelle stesse ordinanze suindicate laddove l’Amministrazione, nell’ordinare la demolizione delle opere abusive oggetto delle predette ordinanze, ha testualmente affermato che risultavano “realizzate opere ulteriori rispetto a quelle autorizzate”, con ciò ammettendo che quanto non oggetto delle predette ordinanze di demolizione era legittimamente realizzato”.

Non poteva, pertanto il Comune ingiungere la demolizione dell’intero fabbricato legittimamente assentito e realizzato.

Ciò anche in ossequio a quanto stabilito dall’Adunanza Plenaria n. 14/2024, che ha precisato che “le opere eseguite sulla base di un efficace titolo edilizio non possono essere oggetto di ordine di demolizione ex art. 31 del D.P.R. n. 380 del 2001, che riguarda le opere eseguite abusivamente, sicché - data la tassatività delle norme sanzionatorie - tale previsione non potrebbe essere estesa a fattispecie non espressamente contemplate”.

Alla luce delle superiori argomentazioni, il ricorso deve essere dichiarato in parte irricevibile e in parte accolto, con assorbimento dei profili di censura non espressamente esaminati.

Le spese sono liquidate come in dispositivo, anche in ragione della soccombenza parziale dei ricorrenti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto così statuisce:

- quanto all’impugnativa delle ordinanze di demolizione n. 102/2025 e n. 103/2025 del 13 maggio 2025, lo dichiara irricevibile;

- quanto all’impugnativa delle ordinanze di demolizione n. 134/2025 del n. 135/2025 del 20 giugno 2025, lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.

- Condanna il Comune di -OMISSIS- al pagamento delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NT LF, Presidente FF

Massimiliano Scalise, Primo Referendario

SA AT US BE, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SA AT US BE	NT LF

IL SEGRETARIO