Pubblicato il 19/01/2026

N. 00083/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00766/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 766 del 2023, proposto da
IL AN, AR NI, EN RA, ON IO, IA TA, TI NE, NA EL, CA RI, EL AN, TT LL e, TA ZO, rappresentate e difese dall'avvocato Liliana Benini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione dei Comuni della Bassa Romagna e Comune di Russi, rappresentati e difesi dall'avvocato Sandro Mainardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via Garibaldi n. 1;

nei confronti

NA IC e IR AN, rappresentati e difesi dagli avvocati Wilmer Naldi e Lisa Maltoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del/dei provvedimento/i sconosciuti con cui le ricorrenti non sono state ammesse e dunque della non ammissione/esclusione alla selezione pubblica per esami indetta dall’Unione dei Comuni della Bassa Romagna, con Determinazione del Direttore dell’Area Risorse Umane n. 317 del 3 aprile 2023, pubblicata il 5 maggio 2023 sulla Gazzetta Ufficiale n. 34/2023 e con testo integrale all’Albo Pretorio dell’Unione dei Comuni della Bassa Romagna, dei Comuni aderenti e del Comune di Russi, per la copertura di un posto di Esperto – Servizi Educativi – Educatore d’Infanzia (Area dei Funzionari ed elevata qualificazione), a tempo pieno ed indeterminato, per l’Area Servizi alla Cittadinanza del Comune di Russi, nell’ambito della fascia educativa nido d’infanzia da 0 a 3 anni di età;

- dell’elenco dei candidati ammessi pubblicato in data 12 ottobre 2023 con determina dirigenziale dell’Unione dei Comuni della Bassa Romagna n. 1092 del 12 ottobre 2023 – Prot. 2023/82818 del 12 ottobre 2023;

- dell’elenco, datato 17 ottobre 2023, dei candidati ammessi alla prova scritta del 19 ottobre 2023;

- dell’elenco, datato 19 ottobre 2023, dei candidati ammessi alla prova orale del 24 ottobre 2023;

- della graduatoria di merito, datata 24 ottobre 2023, approvata con determinazione dirigenziale n. 1154 del 25 ottobre 2023 - Prot. 2023/86478 del 25 ottobre 2023;

- nonché di ogni altro atto preordinato, presupposto, consequenziale e comunque connesso;

- della stessa selezione pubblica per esami indetta dall’Unione dei Comuni della Bassa Romagna, con Determinazione del Direttore dell’Area Risorse Umane n. 317 del 3 aprile 2023, pubblicata il 5 maggio 2023, nella parte in cui (in particolare agli artt. 1 e 3), dopo aver puntualmente previsto come requisito di accesso/partecipazione il possesso, in alternativa alla laurea, di “titoli equipollenti, equiparati o riconosciuti”, precisando che si intendono “tutti i titoli di studio per l’accesso a posti di educatori d’infanzia, riconosciuti dalle vigenti norme di legge e disposizioni regionali relative all’Emilia Romagna in merito”, si aggiunge “nel rispetto degli attuali vincoli contrattuali ed in particolare di quanto previsto nel CCNL Comparto Funzioni Locali del 16/11/2022”;

- nonché di ogni altro atto preordinato, presupposto, consequenziale e comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Unione dei Comuni della Bassa Romagna, congiuntamente con il Comune di Russi e delle controinteressate NA IC e IR AN;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 la dott.ssa AR GN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Quello in esame è un ricorso collettivo proposto da una pluralità di candidate contro la loro esclusione dal concorso per l’assunzione di un assistente all’infanzia (bandito dall’Unione dei Comuni della bassa Romagna nell’interesse del Comune di Russi).

La ragione dell’esclusione è individuata nella violazione della clausola del bando apposta dall’Unione dei Comuni con cui, nell’indicare i requisiti di ammissione, si specificava che con l’espressione “titoli equipollenti, equiparati o riconosciuti ai sensi di legge” si intendeva fare riferimento a tutti i titoli di studio per l’accesso a posti di educatori d’infanzia riconosciuti dalle vigenti norme di legge e dalle disposizioni regionali relative all’Emilia-Romagna in merito, nel rispetto dei vincoli contrattuali e, in particolare, di quanto previsto nel CCNL Comparto Funzioni Locali del 16/11/2022: CCNL entrato in vigore ad aprile 2023, il quale ha previsto per l’accesso alla qualifica la laurea specifica.

Secondo la tesi sostenuta in ricorso, invece, la statuizione del CCNL non avrebbe potuto superare la previsione di legge, che garantirebbe l’equipollenza per coloro che hanno conseguito il diploma prima del 2017.

Nel replicare alle deduzioni di parte ricorrente, l’Unione dei Comuni della bassa Romagna ha eccepito, in primo luogo, l’irricevibilità per tardività del ricorso - in quanto la clausola del bando sarebbe stata immediatamente lesiva e, quindi, avrebbe dovuto essere impugnata entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione -, nonché la sua infondatezza nel merito.

Anche il Comune si è costituito in giudizio, depositando una memoria totalmente identica a quella della difesa dell’Unione dei Comuni.

Infine, si è costituita in giudizio anche la controinteressata (prima classificata), congiuntamente con la seconda classificata, sostenendo l’infondatezza del ricorso.

Dopo il rigetto della misura cautelare, parte ricorrente e le Amministrazioni hanno depositato memorie e repliche, mentre la controinteressata ha depositato la documentazione comprovante la sua assunzione.

Alla pubblica udienza, la controversia è stata trattenuta in decisione, previa discussione delle parti.

DIRITTO

Deve essere preliminarmente vagliata l’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività.

È pur vero che il bando, nella clausola di chiusura dell’elenco dei titoli legittimanti la partecipazione alla selezione, faceva espresso riferimento ai titoli equipollenti previsti dal CCNL Comparto funzioni locali del 16 novembre 2022, il quale ha previsto, come unico titolo di accesso alla qualifica, il diploma di laurea. Ne deriva l’immediata lesività del bando, il quale è stato pubblicato il 5 maggio 2023.

Ciononostante, il ricorso non può essere ritenuto tardivo in quanto, come evidenziato da parte ricorrente in sede di discussione orale, tutte le ricorrenti, tranne due, risiedono in zone che sono state interessate dall’alluvione del 2023, così come nella stessa area hanno sede le amministrazioni intimate. Ciò comporta l’applicazione del primo comma dell’art. 3 del d.l. n. 61 del 2023, che ha disposto la sospensione dei termini anche per la proposizione dei giudizi amministrativi dal 1 maggio 2023 al 31 luglio 2023. Dunque, il termine deve ritenersi abbia iniziato a decorrere dal 1 settembre, con la conseguenza che la notificazione del ricorso in data 30 ottobre 2023 risulta essere intervenuta l’ultimo giorno utile.

Non può ritenersi fondata nemmeno l’eccezione di inammissibilità del ricorso collettivo: nel caso di specie, il gravame è stato proposto congiuntamente da più candidate non ammesse al concorso, accomunate dal non possedere una laurea riconducibile all’elenco di quelle costituenti titolo di ammissione secondo quanto previsto dal bando.

Come chiarito nella sentenza TAR Lazio n. 17674/2025, riferita a una vicenda analoga, è “ammissibile il ricorso proposto da un gruppo omogeneo di candidati ad un concorso interno che contestava la mancata inclusione, tra i titoli valutabili, di quelli propri del settore professionale del quale facevano parte, osservando che, in questo caso, la lex specialis «…li penalizza tutti in qualità di appartenenti ad una categoria, in una fase che precede lo svolgimento della selezione, nella quale l’interesse alla rimozione del presunto fattore di discriminazione ai danni di un’intera «classe» di candidati, coagulando la loro insoddisfazione intorno ad un obiettivo comune, prevale su quello individuale al superamento del concorso con la maggiore anzianità possibile nel ruolo, che diviene attuale, generando possibili conflitti di interessi, solo nella successiva fase competitiva, nella quale ciascun candidato si colloca in una posizione di rivalità rispetto a tutti gli altri» (T.a.r. Roma, I-q, 14 gennaio 2025, n. 588)”.

Anche nel caso di specie il ricorso collettivo può, quindi, essere ammesso.

Esso è anche fondato.

È pur vero, infatti, che, come ricordato dalla difesa dell’Amministrazione, l’art. 2, comma 6 del D.P.R. n. 487 del 1994, richiamato dall’art. 70, comma 13 del d.lgs. n. 165 del 2001, stabilisce che “per l’accesso a profili professionali di ottava qualifica funzionale è richiesto il solo diploma di laurea”, che esprime il principio generale per cui l’accesso all’Ottava qualifica, poi denominata “Categoria D” ed ora “Area Funzionari ed EQ”, può avvenire solo da parte di chi sia in possesso di una laurea.

Tale principio generale risulta confermato dall’art. 52, comma 1 bis del d.lgs. n. 165 del 2001, come modificato nel 2021, il quale conferisce mandato alla contrattazione collettiva di comparto per la previsione, in sede di revisione degli ordinamenti professioni, di sistemi di valorizzazione del personale già in servizio, anche in deroga al titolo di studio richiesto dall’esterno.

Esso, però, conosce la deroga dovuta al riconoscimento dell’operare dell’“equipollenza”. A tale proposito, però, consolidata giurisprudenza ha chiarito che “l’equipollenza di un titolo di studio ad un altro deve risultare da una norma di legge apposita, o deve essere comunque normativamente stabilita” (Cons. Stato, Sez. VII, 6 marzo 2023, n. 2286; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III bis, 10 marzo 2023, n. 4079; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, 31 maggio 2023, n. 714).

Secondo la tesi di parte ricorrente, la norma che, nel caso di specie, riconoscerebbe l’equipollenza dei titoli posseduti dalle concorrenti escluse sarebbe l’art. 14, comma 3, del D.lgs. n. 65 del 2017, il quale si conclude con l’inciso: “ Continuano ad avere validità per l’accesso ai posti di educatore dei servizi per l’infanzia i titoli conseguiti nell’ambito delle specifiche normative regionali ove non corrispondenti a quelli di cui al periodo precedente, conseguiti entro la data di entrata in vigore del presente decreto ”.

Secondo le amministrazioni resistenti, invece, tale formula si limiterebbe a riconoscere la validità dei titoli regionali per l’accesso ai posti di educatore, senza tuttavia interferire sulla normativa che disciplina l’accesso all’area dei funzionari e senza prevedere alcuna equiparazione a tal fine con i titoli previsti in via ordinaria, ovvero la laurea. In sostanza, essa avrebbe introdotto un’eccezione alla regola generale riguardante solo il personale già dipendente, cui è garantito un adeguato trattamento mediante l’adozione di tabelle di corrispondenza tra vecchi e nuovi inquadramenti per valorizzare l’esperienza e la professionalità effettivamente maturate all’interno dell’amministrazione, ma non potrebbe essere valorizzata al fine di sopperire alla carenza del titolo mancante per l’accesso dall’esterno a posti di lavoro riconducibili all’Area dei Funzionari ed EQ.

Le conclusioni delle parti resistenti non possono, però, trovare positivo apprezzamento, alla luce delle coordinate interpretative date dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 7165/2024, che il Collegio ritiene di poter condividere.

Tale pronuncia qualifica l’ultimo periodo del terzo comma dell’art. 14 del d.lgs. n. 65 del 2017 come una disciplina speciale, in grado di derogare a quella generale in materia di accesso al pubblico impiego ricavabile dall’art. 70 del d.lgs. n. 165 del 2001 e dall’art. 2, comma 6 del D.P.R. n. 487 del 1994, che limitano l’accesso alla ottava qualifica ai soli dipendenti in possesso della laurea.

Tale norma, facendo salva la possibilità di accesso al posto di educatore dell’infanzia anche per chi sia in possesso di “ titoli previsti dalle normative regionali vigenti prima della data di entrata in vigore del presente decreto, purché conseguiti entro gli specifici termini previsti dalle stesse e, comunque, non oltre l'anno scolastico o accademico 2021/2022 ”, non ha stabilito un’equipollenza tra titoli fra loro indubbiamente diversi, ma ha inteso salvaguardare i diritti quesiti di coloro che avevano già conseguito un titolo di studio valido, ai sensi del previgente ordinamento, regolato dalle discipline di settore regionale. Si tratta di un favor che introduce una deroga importante, e per certi versi anche stridente, con la regola generale che impone il possesso della laurea e addirittura di specifica attività di formazione laddove il titolo conseguito non sia quello dello specifico indirizzo per educatori dei servizi educativi per l'infanzia, ma l’interpretazione della norma fatta propria dal giudice d’appello appare in effetti lineare rispetto al dato letterale della disposizione che reca una norma transitoria che appare difficile non ritenere riferita all’accesso alla qualifica. Il confinare l’applicazione dell’espressione sopra riportata alla regolazione dell’inquadramento del personale già in servizio appare, dunque, una forzatura che non può trovare conforto nelle statuizioni del CCNL del 16 novembre 2022, relativo al personale del comparto Funzioni locali, ancorché espressamente richiamato nel bando di concorso e invocato dalla difesa pubblica a sostegno della legittimità dell’impugnata esclusione delle ricorrenti.

Il dare rilevanza a tale accordo contrattuale al fine di escludere la possibilità di partecipare al concorso facendo valere un titolo conseguito nell'ambito delle specifiche normative regionali prima della data di entrata in vigore del decreto 65 del 2017 comporterebbe un’inammissibile, nel nostro ordinamento, deroga alla regola generale dettata dalla fonte primaria (ovvero il già commentato terzo comma dell’art. 14 del d.lgs. 65/2017).

Dunque, come già chiarito nella sentenza del Consiglio di Stato n. 7165/2024, “giammai la sopravvenuta disciplina della contrattazione collettiva - da intendersi subordinata alla disciplina legislativa primaria – potrebbe privare per sempre della possibilità di immissione in ruolo coloro che – come gli appellanti – siano in possesso di titolo di studio conseguito prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 65/2017, da considerarsi ancora valido ai fini dell’accesso agli ordinari concorsi pubblici dall’esterno, in condizione pertanto di parità con coloro che abbiano successivamente conseguito titolo di studio valido ai sensi della sopravvenuta normativa della Buona Scuola.”.

Ne deriva l’accoglimento del ricorso e il conseguente annullamento degli atti impugnati, mentre la novità della questione, al momento della sua proposizione, giustifica la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.

Dispone la compensazione delle spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AO EN, Presidente

AR GN, Consigliere, Estensore

Alessio Falferi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR GN	AO EN

IL SEGRETARIO