Pubblicato il 11/05/2026

N. 01409/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00227/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 227 del 2026, proposto da Poste AN S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Cancrini e Francesco Vagnucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Catania, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Elisabetta Baviera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AG) e l’Autorità Nazionale Anticorruzione (AN), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ope legis dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- del bando della “Gara europea a procedura telematica aperta per l’affidamento del servizio di gestione degli atti sanzionatori del corpo della polizia municipale ed attività ad esso collegate” indetta dal Comune di Catania, pubblicato in data 29 dicembre 2025;

- del disciplinare e del capitolato speciale pubblicati in pari data;

- della nota del Comune in data 15 gennaio 2026 di riscontro negativo sulla diffida della ricorrente;

- dei chiarimenti resi in data 20 gennaio 2026 in riscontro al quesito formulato sulla piattaforma di gara.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Catania e dell’AG e dell’AN;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2026 il dott. MA MI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

TO

Con ricorso notificato e depositato in data 27 gennaio 2026, la società Poste AN S.p.A. ha impugnato gli atti relativi alla procedura di gara indetta dal Comune di Catania per l’affidamento del “servizio di gestione degli atti sanzionatori del corpo della polizia municipale ed attività ad esso collegate” .

In particolare son stati impugnati i seguenti provvedimenti :

- il bando di “Gara europea a procedura telematica aperta per l’affidamento del servizio di gestione degli atti sanzionatori del corpo della polizia municipale ed attività ad esso collegate” , indetta dal Comune di Catania e pubblicata in data 29 dicembre 2025 (CIG B9AF47A807);

- il relativo disciplinare di gara e del capitolato speciale d’appalto, pubblicati in pari data;

- la nota del Comune di Catania del 15 gennaio 2026, prot. n. 22378, di riscontro negativo alla diffida presentata dalla ricorrente in data 12 gennaio 2026;

- i chiarimenti resi dal Comune di Catania in data 20 gennaio 2026 in riscontro al quesito formulato dalla ricorrente sulla piattaforma telematica di gara.

Con determina a contrarre n. A09/PM 574 del 12 novembre 2025, il Comune di Catania indiceva una “Gara Europea procedura telematica aperta per l’affidamento del servizio di gestione degli atti sanzionatori del corpo della polizia municipale ed attività ad esso collegate CIG: B9AF47A807” , approvando il relativo bando, il capitolato speciale tecnico e il disciplinare di gara.

L’oggetto dell’appalto, del valore stimato di € 20.000.000,00 per 30 mesi, concerne la gestione integrata dei servizi inerenti al processo sanzionatorio amministrativo di competenza del Comando di Polizia Municipale, originato dalla violazione del Codice della Strada e di altre normative di competenza comunale.

Tra le prestazioni richieste, il Capitolato Speciale d’Appalto (art. 1) include la “notifica degli atti giudiziari utilizzando la piattaforma digitale SEND di PagoPA ovvero la notificazione a mezzo posta” .

A sostegno del gravame, la ricorrente ha dedotto, in sintesi, i seguenti motivi:

1. Violazione e/o falsa applicazione dei principi di concorrenza, par condicio, proporzionalità e buon andamento dell’azione amministrativa (ex artt. 3, 41, 97 Cost. e artt. 1, 3, 10, 119 D.Lgs. 36/2023). Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità manifesta, travisamento dei fatti e contraddittorietà. Clausola immediatamente escludente.

La ricorrente lamenta che la lex specialis sarebbe immediatamente lesiva e preclusiva della propria partecipazione. In particolare, l'art. 17, comma 4, del Capitolato Speciale, nel prevedere che le attività di notificazione a mezzo posta, ove richieste a Poste AN S.p.A. o ad altro operatore postale titolare di licenza individuale speciale, siano da considerarsi subappalto, di fatto escluderebbe gli operatori postali qualificati ex lege (D.Lgs. n. 261/1999 e D.M. 19/07/2018) dalla possibilità di partecipare alla gara in qualità di concorrenti e appaltatori, relegandoli al ruolo di meri subappaltatori. Tale previsione, unitamente alla mancata inclusione della licenza individuale speciale tra i requisiti di idoneità tecnica e professionale nel disciplinare di gara (par. 6.3), creerebbe un’antinomia e una distorsione della concorrenza, consentendo la partecipazione di soggetti privi dei titoli abilitativi per una prestazione essenziale dell’appalto.

La clausola, secondo la prospettazione della ricorrente, configurerebbe un’ipotesi di “subappalto necessitato o obbligatorio” , in violazione della libertà organizzativa dell’operatore economico e dei principi del Codice dei Contratti Pubblici.

In altri termini, Poste AN spa lamenta che la lex specialis , pur includendo nell'oggetto dell'appalto l’attività di notificazione a mezzo posta degli atti giudiziari (art. 1 del capitolato speciale), qualifichi tale prestazione, di valore economico preponderante (stimato in circa la metà del valore complessivo dell'appalto, come da art. 9 del capitolato), come attività da svolgersi obbligatoriamente in regime di subappalto (art. 17, comma 4, del capitolato). Tale previsione, secondo la prospettazione di parte, avrebbe un effetto immediatamente escludente per gli operatori postali qualificati ex lege (D.Lgs. 261/1999 e D.M. 19.7.2018), come Poste AN, i quali sarebbero illegittimamente relegati al ruolo di meri subappaltatori, senza possibilità di partecipare alla gara in qualità di concorrenti principali. Si configurerebbe, pertanto, un "subappalto necessitato" o "obbligatorio" , in contrasto con la normativa e la giurisprudenza in materia, che altera la concorrenza e la libertà organizzativa delle imprese. L'antinomia interna alla lex specialis sarebbe aggravata dalla mancata previsione, nel disciplinare di gara, del possesso della licenza individuale speciale tra i requisiti di partecipazione.

2. Violazione e/o falsa applicazione della normativa di settore in materia di servizi di notificazione a mezzo posta (D.Lgs. 261/1999; D.M. 19.07.2018; Delibera AG 77/18/CONS), del principio di unitarietà del processo di notificazione (artt. 39 co. 2 e 119 D.Lgs. 36/2023). Eccesso di potere per sviamento e travisamento dei presupposti. Indebita delega di funzioni di stazione appaltante.

La ricorrente sostiene che la lex specialis violerebbe la normativa di settore, la quale impone che l'intero processo di notificazione sia gestito da un unico soggetto titolare di licenza, senza possibilità di frammentazione o subappalto delle fasi essenziali. La previsione del bando, degradando il servizio di notificazione a prestazione accessoria e subalterna, contrasterebbe con le Linee Guida AN-AG n. 16 (Delibera AN n. 185/2022 e Delibera AG n. 116/22/CONS).

Inoltre, la scelta di delegare all’aggiudicatario la selezione del soggetto abilitato alla notifica configurerebbe una indebita delega di funzioni proprie della stazione appaltante, come già ravvisato da AN in precedenti delibere (n. 305/2019 e n. 502/2021).

In altri termini, la ricorrente sostiene che la normativa di settore e le Linee guida AN-AG n. 16 (Delibera AN 185/2022, AG 116/22/CONS) impongano il principio di unitarietà del processo di notificazione, escludendo la frammentazione e il subappalto per le fasi essenziali e riconducendo la responsabilità a un unico soggetto titolare di licenza. La previsione del subappalto obbligatorio e la rimessione all'appaltatore della scelta dell'operatore postale integrerebbero una delega inammissibile di funzioni proprie della stazione appaltante, in violazione delle Delibere AN n. 305/2019 e n. 502/2021.

Con Decreto Presidenziale n. 29 del 28 gennaio 2026, l’istanza di misure cautelari monocratiche è stata respinta, rilevando l’insussistenza del requisito dell’estrema gravità ed urgenza, atteso che nulla impediva alla ricorrente di presentare comunque la propria offerta e che l’eventuale accoglimento collegiale dell’istanza cautelare avrebbe neutralizzato il pregiudizio lamentato.

Con memoria depositata in data 3 febbraio 2026, si è costituito in giudizio il Comune di Catania contestando la fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

Con memoria depositata in data 9 febbraio 2026, si sono altresì costituite l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AG) e l’Autorità Nazionale Anticorruzione (AN) eccependo la propria estraneità al giudizio, non essendo stati impugnati atti o provvedimenti dalle stesse emanati; hanno chiesto, pertanto, di essere estromesse dal giudizio.

Con memoria del 10 febbraio 2026, il Comune di Catania ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione attiva, sostenendo che le clausole impugnate non avrebbero carattere immediatamente escludente, ma eventualmente meramente “penalizzante” , e come tali andrebbero impugnate unitamente all’eventuale provvedimento di aggiudicazione lesivo. A sostegno di tale tesi, ha richiamato la sentenza del TAR Sicilia, Catania, n. 2853/2025, e ha sottolineato che Poste AN avrebbe potuto partecipare alla gara in RTI o tramite avvalimento. Nel merito, ha difeso la legittimità della scelta di una gara unica per la gestione integrata del servizio, in ossequio ai principi di efficienza ed economicità, e ha affermato che la mancata previsione della licenza postale tra i requisiti di partecipazione mirava ad ampliare la concorrenza. Ha inoltre sostenuto l'inapplicabilità delle Linee Guida AN invocate, in quanto superate dal D.Lgs. 36/2023, che promuove una maggiore apertura al subappalto. In particolare, ha evidenziato che la disciplina del subappalto contenuta nel nuovo Codice dei Contratti Pubblici (art. 119, comma 3, lett. d) promuove la massima concorrenza, vietando limitazioni quantitative, e che il servizio di notificazione può essere legittimamente subappaltato a un operatore in possesso delle necessarie licenze, come confermato dal Consiglio di Stato (sez. VI, 10/06/2024, n. 5147).

Con Ordinanza cautelare n. 54 del 13 febbraio 2026, questa Sezione, ritenendo che le esigenze cautelari potessero essere adeguatamente tutelate con una sollecita definizione del merito, ha fissato l’udienza pubblica per la trattazione della causa al 16 aprile 2026.

Con memoria depositata in data 31 marzo 2026, Poste AN spa, ha replicato all'eccezione di inammissibilità, ribadendo il carattere immediatamente escludente delle clausole contestate. Ha argomentato che la configurazione dell'attività di notificazione come subappalto obbligatorio impedisce agli operatori postali la partecipazione in qualità di concorrenti, rendendo impraticabili istituti come l'avvalimento o il RTI per la prestazione principale. Ha evidenziato la "palese incongruenza interna della lex specialis" derivante dall'omessa richiesta della licenza postale nel disciplinare e ha qualificato la previsione del subappalto come una distorsione dell'istituto, in violazione dei principi di concorrenza e della normativa di settore, richiamando a supporto la sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, n. 1350/2025 e il documento interpretativo AGCM-AG-AN sull'art. 119 del D.Lgs. 36/2023.

Con memoria depositata in data 31 marzo 2026, il Comune Catania, ha insistito sull'eccezione di inammissibilità, citando la partecipazione di quattro operatori economici alla gara come prova del carattere non escludente delle clausole. Ha ribadito la legittimità della gara integrata e la conformità della disciplina del subappalto al nuovo Codice dei Contratti Pubblici, che avrebbe superato le precedenti limitazioni.

Con la memoria depositata in data 3 aprile 2026, la ricorrente, Poste AN spa, ha ulteriormente replicato, sostenendo che le clausole impugnate impongono un assetto negoziale "contra ius" , rientrante nelle ipotesi di immediata impugnabilità delineate dalla giurisprudenza amministrativa (richiamando TAR Salerno, n. 2127/2024). Ha definito "sostanzialmente confessoria" l'affermazione del Comune secondo cui la stazione appaltante avrebbe solo "evidenziato l'istituto che dovrà intervenire" , in quanto ciò dimostrerebbe l'imposizione ex ante di un vincolo strutturale. Ha inoltre contestato la pertinenza del richiamo all'avvalimento, strumento di supplenza per requisiti mancanti, mentre Poste AN possiede ex lege il titolo abilitativo per la prestazione principale.

Con la memoria del 4 aprile 2026, il Comune di Catania, ha ribadito le proprie difese, insistendo sull'inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione attiva, in quanto la presunta lesione non avrebbe carattere oggettivo e generalizzato, ma atterrebbe a una mera "minor appetibilità economica dell'appalto" per la singola impresa.

All'udienza pubblica del 16 aprile 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

IT

Sull'eccezione di difetto di legittimazione passiva dell'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AG) e dell'Autorità Nazionale Anticorruzione (AN).

In via preliminare, deve essere esaminata l'eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dall'Avvocatura dello Stato per conto dell'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AG) e dell'Autorità Nazionale Anticorruzione (AN).

L'eccezione è fondata.

Il presente giudizio ha ad oggetto gli atti di una procedura di gara indetta dal Comune di Catania.

Le Autorità intimate non hanno emanato alcuno degli atti impugnati, né la controversia investe direttamente provvedimenti o regolamenti dalle stesse emanati.

La normativa e le delibere di AG e AN sono richiamate dalla ricorrente quali parametri di legittimità della lex specialis , ciò non è sufficiente a radicare la loro legittimazione passiva nel presente contenzioso.

Pertanto, va disposta l'estromissione dal giudizio di AG e AN.

Sulla corretta interpretazione, qualificazione e applicazione della lex specialis (art. 17.4 del Capitolato Speciale d’Appalto).

Il ricorso è infondato e, per l’effetto, va rigettato.

Deve osservarsi che la prospettazione della ricorrente si fonda su un’erronea interpretazione dell’art. 17.4 del Capitolato Speciale d’Appalto, il cui testo pedissequamente si riporta di seguito: “le attività che l’appaltatore potrebbe richiedere a Poste AN S.p.A. e/o ad altro operatore postale in possesso delle licenze individuali speciali per l'offerta al pubblico dei servizi di notificazione a mezzo posta di atti giudiziari e comunicazioni connesse (Legge 20/11/1982 n. 890) e di violazioni al codice della strada (articolo 2010 del D.Lgs. 30/04/92, n. 285) - a sensi del D.M. dello Sviluppo Economico del 19/07/2018 - sono considerate subappalto” .

Secondo la difesa della ricorrente, tale clausola della lex specialis relegherebbe la figura di Poste AN S.p.A. unicamente quale possibile subappaltatore, escludendone la partecipazione diretta quale concorrente o, comunque, imponendo a tutti gli operatori, inclusa la stessa Poste AN, di ricorrere al subappalto per le attività ivi descritte.

Tale interpretazione – secondo il Decidente – non può essere condivisa in quanto si pone in contrasto con i fondamentali canoni ermeneutici applicabili ai bandi di gara, i quali - come è noto - devono essere interpretati secondo i criteri di cui agli artt. 1362 e ss. c.c. che impongono di valorizzare il senso letterale delle parole e la volontà della stazione appaltante.

In particolare, deve osservarsi che l’utilizzo del modo condizionale ( "potrebbe richiedere" ) indica ed esprime una mera facoltà e non un obbligo; la previsione, pertanto, va ragionevolmente interpretata nel senso che questa forma di subappalto è del tutto eventuale e non “necessitata o obbligatoria” .

La clausola, invero, non introduce alcun obbligo di avvalersi del subappalto, ma si limita a disciplinare tale ipotesi qualora l'aggiudicatario scelga di avvalersene.

In altri termini, la disposizione normativa di gara si limita a qualificare giuridicamente come "subappalto" il rapporto che si instaura qualora un appaltatore decida di affidare a terzi (siano essi la stessa odierna ricorrente o altro operatore licenziatario) l'esecuzione di determinate attività.

La clausola ha, quindi, una funzione meramente definitoria e regolatoria per l'ipotesi in cui si faccia ricorso a tale istituto, ma non impone il ricorso allo stesso.

In altre parole, essa stabilisce che, nell’ipotesi in cui un appaltatore affidi a terzi (inclusa Poste AN) dette attività, tale affidamento verrà qualificato come subappalto, con tutte le conseguenze di legge.

Ne consegue che, se l’operatore economico non ha bisogno di far ricorso a questo subappalto perché è esso stesso il soggetto che esercita il servizio universale o è già in possesso della licenza individuale speciale richiesta, la clausola non trova applicazione (ossia non esplica alcun effetto prescrittivo).

In altri termini, l'operatore qualificato per eseguire direttamente il servizio non è tenuto a subappaltare a sé stesso o ad altri un'attività che può svolgere in proprio.

Risulta, pertanto, contrario al principio di ragionevolezza ritenere che un operatore economico, quale è l'odierna ricorrente, che per sua natura e status (fornitore del Servizio Universale) è pienamente abilitato a eseguire direttamente le prestazioni oggetto di gara, sia costretto a subappaltare a terzi un'attività che può svolgere in proprio.

Ciò posto, non può condividersi l’assunto di fondo secondo cui l'odierna ricorrente, Poste AN S.p.A., sia contemplata dalla lex specialis solo e soltanto come possibile subappaltatore.

Al contrario, in quanto fornitore del Servizio Pubblico Universale, essa è il soggetto per eccellenza qualificato a svolgere le prestazioni oggetto di gara, e la sua partecipazione diretta non può essere inibita da un'interpretazione distorta di una clausola che disciplina l'eventualità, e non la necessità, del subappalto.

In conclusione, tale clausola non costringe gli operatori a subappaltare, ma si limita a consentirlo e a disciplinarlo.

Sulla natura di clausola escludente.

Il Collegio, richiamando tutto quanto sopra esposto, si limita ad osservare che non essendo ravvisabile nella clausola impugnata alcun effetto immediatamente preclusivo alla partecipazione, la ricorrente avrebbe potuto partecipare alla procedura direttamente come operatore in possesso della licenza o in forma associata (in questo caso come già sopra evidenziato, per le attività prestate dalla stessa per il servizio di notificazione il suo rapporto sarebbe stato qualificato come subappalto).

Alla luce di quanto sopra esposto, il ricorso è infondato e va dunque rigettato.

Sulle spese del giudizio.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo nei confronti del Comune di Catania. Si ravvisano, invece, giusti motivi per disporre la compensazione delle spese nei confronti delle Autorità estromesse, stante la natura della loro evocazione in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- estromette dal giudizio l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AG) e l’Autorità Nazionale Anticorruzione (AN);

- rigetta il ricorso;

- condanna la parte ricorrente, Poste AN S.p.A., al pagamento delle spese di lite in favore del Comune di Catania, che liquida in complessivi € 4.000,00 (quattromila/00), oltre oneri accessori come per legge;

- compensa le spese del giudizio nei confronti dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AG) e dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (AN).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

LE LI, Presidente

Gustavo Giovanni Rosario Cumin, Consigliere

MA MI, Primo Referendario, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
MA MI	LE LI

IL SEGRETARIO