Pubblicato il 11/05/2026

N. 08706/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02790/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2790 del 2026, proposto da:
MI BE UR, rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Barca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare:

- del decreto n. 31932 emesso dall’Ambasciata d’Italia a Tunisi in data 16 dicembre 2025 - notificato il successivo 24 dicembre 2025 - recante il diniego di rilascio del visto nazionale di ingresso per motivi di studio / tirocinio ai sensi degli artt. 27, comma 1, lett. f), e 39 bis D.Lgs. 286/1998;

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale,

e per l’accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione resistente di riesaminare l’istanza di visto dell’odierno ricorrente mediante nuova istruttoria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 il dott. OR OB e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e IT

1. Con ricorso notificato al Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale a mezzo pec in data 19.2.2026, depositato il 6.3.2026, il ricorrente in epigrafe ha adito questo Tribunale, per l’annullamento, previa sospensione cautelare:

- del decreto n. 31932 emesso dall’Ambasciata d’Italia a Tunisi in data 16 dicembre 2025 - notificato il successivo 24 dicembre 2025 - recante il diniego di rilascio del visto nazionale di ingresso per motivi di studio / tirocinio ai sensi degli artt. 27, comma 1, lett. f), e 39 bis D.Lgs. 286/1998;

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale,

e per l’accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione resistente di riesaminare l’istanza di visto dell’odierno ricorrente mediante nuova istruttoria.

2. Con la presente iniziativa processuale, l’odierno ricorrente avversa la summenzionata determinazione, a mezzo della quale l’Amministrazione intimata, per il tramite del Consolato di Tunisi in Tunisia, nella circostanza ha respinto l’istanza di concessione del visto di ingresso nel territorio nazionale per tirocinio professionale, richiesto dall’interessato ai sensi dell’art.4, co.2 D.Lgs.n.268/98, per consentirgli di partecipare ad un Progetto Formativo Individuale promosso dalla Gesfor s,r,l. e ospitato dall'azienda Mondo Pulito s.r.l. con sede operativa in Bologna. Detto tirocinio, della durata prevista di 6 mesi e già pre-autorizzato dall’Agenzia regionale per il lavoro, prevede, fra l’altro, l’erogazione di un’indennità di partecipazione mensile pari a euro 850,00, nonché la somministrazione di vitto e alloggio a totale carico del soggetto ospitante (unitamente alla copertura assicurativa INAIL ed alla polizza sanitaria).

La suddetta articolazione territoriale del Ministero ha ritenuto ostative le seguenti circostanze:

- l’incoerenza rispetto al pregresso percorso di studi ovvero alla precedente attività lavorativa;

- la condizione finanziaria del ricorrente non rappresenterebbe garanzia in ordine al possesso di adeguati mezzi di sostentamento dell’interessato durante l’eventuale soggiorno in Italia per la copertura delle spese;

- le pregresse attività lavorative o formative non risulterebbero debitamente certificate e/o coerenti con l’iniziativa progettuale cui aspirerebbe in Italia.

3. Il gravame veniva affidato alle censure di seguito rubricate e come meglio esposte e articolate nel ricorso nell’ambito di un unico motivo:

Violazione del procedimento ex lege 241/1990 – difetto assoluto di motivazione e difetto di istruttoria procedimentale. Violazione di Legge (D. Lgs 286/1998 – art. 27, comma 1, lett. f) e art. 39 bis).

Si contesta il deficit istruttorio e motivazionale dell’atto impugnato.

4. Il Ministero degli Affari esteri e della Cooperazione Internazionale, per il tramite dell’Avvocatura Generale dello Stato, si costituiva in giudizio in data 19.3.2026, per resistere al ricorso.

Inter alias, l’Avvocatura eccepiva la nullità della procura (e quindi l’inammissibilità del ricorso), giacchè non validamente autenticata dai difensori entro i confini del territorio nazionale.

5. Alla camera di consiglio del 29 aprile 2026 la causa è stata quindi trattenuta in decisione, con avviso alle parti di possibile definizione del ricorso con sentenza in forma semplificata.

6. Il Collegio scrutina con priorità l’eccezione di inammissibilità del ricorso, per nullità della procura.

L’eccezione è fondata, per quanto di seguito esplicato.

La procura rilasciata prima della notifica dell’odierno ricorso è stata rilasciata mediante scrittura privata in data 7.1.2026 e non risulta in effetti correttamente autenticata dai difensori, in violazione di quanto previsto dall’art.83, co.2 cpc. Detta procura appare infatti sottoscritta dalla parte (ragionevolmente nel paese di residenza, anche in ragione dell’assenza del visto di ingresso) e poi trasmessa ai difensori su supporto informatico e, quindi, da questi autenticata, non alla presenza della parte, in pari data (presumibilmente in Italia, visto che risulta menzionata la città di Viterbo). Peraltro, la stessa dichiarazione di autenticazione risulta scorretta e ambigua, dal momento che non si certifica l’autenticità della sottoscrizione ma la mera conformità del documento informatico, versato in giudizio, rispetto a quello analogico.

La nullità della procura scaturisce dall’esame delle pertinenti disposizioni di legge, di seguito individuate.

Ai sensi dell'art. 12 della L. 31 maggio 1995, n. 218, “Il processo civile che si svolge in Italia è regolato dalla legge italiana” e, dunque, la procura alle liti utilizzata in un giudizio che si svolge in Italia, anche se rilasciata all'estero, è disciplinata dalla legge processuale italiana.

Nel processo amministrativo, ai sensi dell’art. 40, comma 1, lett. g), il ricorso, per quanto qui interessa, deve essere sottoscritto dal difensore munito di “procura speciale”.

La procura speciale alle liti, ai sensi dell’art. 83 c.p.c., applicabile anche al processo amministrativo, deve essere conferita “con atto pubblico o con scrittura privata autenticata”.

In materia, l’articolo 2703 c.c. prevede, in particolare, che "l'autenticazione consiste nell'attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza. Il pubblico ufficiale deve previamente accertare l'identità della persona che sottoscrive”.

Tuttavia, come detto, nella fattispecie in esame dalla documentazione depositata (testo della procura prodromica al ricorso introduttivo) si evince che la procura risulta sottoscritta in una località imprecisata (ragionevolmente in Tunisia) in data 7.1.2026 dalla parte ricorrente, senza visti o diciture di avvenuta autenticazione della sottoscrizione.

La procura in questione è dunque insanabilmente nulla, dovendo la validità della procura essere riscontrata, quanto alla forma, alla stregua della lex loci e pertanto avendo riguardo all’art. 2703 c.c.; in tal senso, è indispensabile che dalla sua formulazione "siano desumibili gli elementi tipici dell'autenticazione, e cioè accertamento della identità del sottoscrittore e l'apposizione della firma in presenza del pubblico ufficiale" (Cass civ, SS.UU. n. 17876 del 02.7.2025; Cass. civ., Sez. II, n. 5065/2025; Cass. Civ. SS.UU., sentenza n. 2866 del 5 febbraio 2021; Cass civ Sez. I - , Ordinanza n. 34867 del 25/11/2022; Cass civ. VI, ord. 4.4.18 n. 8174, Cass civ, III, ord. 15/11/2017, n. 26951; Sez. I, Sentenza, 04/11/2015, n. 22559; Sez. III, Sentenza, 29/05/2015, n. 11165; ed altre.). Peraltro, laddove l’autenticazione venga apposta in calce all’atto processuale e a tale funzione sovrintenda il procuratore, tale eccezionale potere è esercitabile esclusivamente nell’ambito del territorio nazionale italiano, come chiarito dalla copiosa giurisprudenza sopra citata.

Nella circostanza, le condizioni previste dall’art.83, co.2 cpc non possono dunque reputarsi integrate, mancando una rituale dichiarazione di autenticazione della firma alla presenza della parte entro i confini del territorio nazionale.

Si deve pertanto ritenere che:

- la sottoscrizione della procura risultante in atti non sia sufficiente a soddisfare i requisiti dell’autenticazione come prescritti dall’articolo sopra citato e che ciò comporta la carenza di un elemento fattuale giuridicamente qualificabile come “sottoscrizione” del ricorso, di cui, dunque, l’atto deve ritenersi de jure sprovvisto. Infatti, il c.p.a. reca, all’art. 40, comma 1, lett. g), una specifica definizione della parola “sottoscrizione” del ricorso, in quanto con essa si intende soltanto, alternativamente, la sottoscrizione apposta dalla parte che abbia la qualità necessaria per difendersi in proprio ovvero la sottoscrizione da parte del legale già munito di procura speciale conferita nei modi di legge;

- di conseguenza, il presente giudizio non può ritenersi validamente instaurato e deve, dunque, essere dichiarato, inammissibile, perché il difetto di sottoscrizione dell’atto introduttivo impedisce di collegare giuridicamente l’atto al ricorrente, ostando ad una pronuncia sul merito e determinando la nullità del ricorso ai sensi dell’art. 44, comma 1, lettera a).

Il vizio sopra rilevato non può essere sanato, né in applicazione di quanto previsto dall’art. 182 c.p.c. per il rito processuale civile, né, tantomeno, in virtù di rimessione in termini.

Invero, con riguardo al primo profilo, si evidenzia che con sentenza n. 11 del 2 ottobre 2025 l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha affermato il principio per il quale “la previsione di cui all'art. 182, secondo comma, del codice di procedura civile non è espressione di un principio generale applicabile al giudizio amministrativo", posto che le sue disposizioni “non sono compatibili con il codice del processo amministrativo, anche per ragioni testuali e logico-sistematiche”. Sul punto, l’Adunanza Plenaria ha chiarito che “l’art. 40 comma 1, lett. g) ha definito il contenuto giuridico della parola “sottoscrizione” del ricorso e l’art. 44, comma 1, lett. a) ha stabilito che è nullo il ricorso privo di sottoscrizione” e che “La carenza della sottoscrizione va, dunque, intesa non in senso materiale, ma in senso giuridico, ossia come mancanza o della sottoscrizione del ricorrente capace di stare in giudizio personalmente o della sottoscrizione “del difensore, con indicazione … della procura speciale”, mentre nel processo civile la procura “non deve né preesistere alla redazione dell’atto, né alla conseguente notificazione, bastando (per restare nella fisiologia del sistema) che sia rilasciata prima della costituzione in giudizio, ossia del deposito - nella cancelleria del giudice adito - dell’originale dell’atto di citazione, con la contestuale iscrizione a ruolo”. Sempre secondo la citata Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, “l’art. 182, secondo comma, del c.p.c. è […] ontologicamente incompatibile con il c.p.a., la cui regola generale è quella per cui la procura – proprio come nel giudizio di cassazione – deve sempre precedere la redazione e la notificazione del ricorso” e “In una prospettiva logico-sistematica […] siffatta conclusione risulta in armonia con la natura stessa delle giurisdizioni civile ed amministrativa. 15.1. Invero, il processo amministrativo di legittimità (archetipo del processo amministrativo, su cui è costruita tutta la relativa disciplina), nelle sue varie forme, ivi inclusa quella speciale di cui all’art. 117 del c.p.a., si basa, fra l’altro, su termini decadenziali, il cui superamento è rilevabile d’ufficio e determina la chiusura del giudizio con una pronuncia di rito (arg. ex art. 35 del c.p.a.). 15.2. Consentire la sanatoria di una procura inizialmente nulla (o tout court inesistente) potrebbe comportare, potenzialmente, l’aggiramento di tali termini, con danno (oltre che all’Amministrazione intimata ed all’eventuale controinteressato) alla stabilità delle situazioni giuridiche di diritto pubblico, valore primario che è sempre stato tenuto presente dal legislatore per i giudizi amministrativi. 15.3. Si avrebbe, quindi, un capovolgimento per via esegetica della logica istituzionale sottesa alla disciplina legislativa sul processo amministrativo”.

Inoltre, con riguardo alla eventualità di una rimessione in termini, occorre rilevare che – in ragione della data di pubblicazione della decisione della Adunanza Plenaria (02.10.2025) sopra richiamata – nessun errore scusabile è prospettabile per i ricorsi proposti dopo tale data (come quello in esame, notificato il 19.2.2026), dato che nel processo amministrativo la rimessione in termini per errore scusabile costituisce un istituto di carattere eccezionale, in quanto deroga al principio fondamentale di perentorietà dei termini di impugnazione; è dunque istituto di stretta interpretazione, operante in presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o di gravi impedimenti di fatto (che nella specie, dopo la pronuncia del Supremo Consesso della Giustizia Amministrativa, non possono configurarsi), dal momento che un uso eccessivamente ampio della discrezionalità giudiziaria, che esso presuppone, lungi dal rafforzare l'effettività della tutela giurisdizionale, potrebbe comportare un grave vulnus del pari ordinato principio di parità delle parti relativamente al rispetto dei termini perentori stabiliti dalla legge processuale (Giur.za pacifica; ex plurimis Cons. St. n. 2864/2019; n. 902/2019).

Per completezza di analisi, si rileva inoltre che alcun effetto sanante, rispetto al ricorso, può essere attribuito alla procura successivamente rilasciata per atto notarile, nel paese di residenza dell’interessato, in data 31.3.2026 (v. all.to di parte ricorrente- deposito del 15.4.2026), atteso che “L’art. 40 c.p.a., esigendo che il ricorso sottoscritto dal solo difensore indichi l’esistenza della procura speciale, palesa che essa deve esistere prima del ricorso stesso, così contraddicendo l’idea che la medesima possa essere rilasciata in un momento successivo (salvo il caso di sostituzione dell’originario difensore); la previsione a pena di inammissibilità ricollegata alla proposizione del ricorso, d’altro canto, comportando che il relativo requisito debba sussistere al momento di detta proposizione, impedisce la configurabilità del potere di rinnovazione, che in generale concerne la categoria delle nullità sanabili e non quella distinta delle inammissibilità” (da Consiglio di Stato, 24.10.2025, n.8253; conf. Consiglio di Stato, 3.1.2024, n.108).

In definitiva, per tutto quanto detto, il presente ricorso deve essere dichiarato inammissibile ai sensi del combinato disposto degli articoli 40, comma 1, lettera g) e 44, comma 1, lettera a), c.p.a., non essendo stato sottoscritto da un difensore munito di valida procura alle liti.

Fermo e assorbente quanto precede, il Collegio ritiene comunque opportuno evidenziare l’infondatezza nel merito del gravame, ove si consideri che non risulta adeguatamente confutato quanto emergente nella relazione dell’Amministrazione, versata in atti (v. all.to n.1 deposito Avvocatura del 19.3.2026) e richiamato negli scritti difensivi dell’Avvocatura erariale, in merito al mancato superamento dell’esame di maturità (giugno 2021) e, più in generale, alla mancata comprova della coerenza del progetto formativo in questione con la pregressa esperienza formativa o professionale dell’interessato.

7. In conclusione, per quanto precede, il ricorso va dichiarato inammissibile ai sensi di cui in motivazione.

Le spese di giudizio possono venire compensate, tenuto conto della definizione in rito della presente controversia e, comunque, della particolarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile, ai sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026, con l'intervento dei magistrati:

NA IR, Presidente

OR OB, Primo Referendario, Estensore

Monica Gallo, Referendario

L'RE	IL PRESIDENTE
OR OB	NA IR

IL SEGRETARIO