Pubblicato il 29/01/2026

N. 00251/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02289/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2289 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Vitale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Modica, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Miriam Dell'Ali, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della Nota prot. n. -OMISSIS- del 17.07.2025, a firma del Dirigente del I Settore, notificata in data 25.07.2025, con che si è ingiunto di “demolire, a propria cura e spese, le opere abusive in premessa descritte e di ripristinare lo stato de luoghi entro 90 giorni dalla notifica della presente”;

- di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Modica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 la dott.ssa OL NA RI e udito il difensore di parte ricorrente, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza di demolizione n. -OMISSIS- del 17.7.205, notificata in data 25.7.2025, con cui il Comune di Modica gli ha ingiunto di demolire le opere abusivamente realizzate nei pressi del piazzale del locale cimitero, su parte di area agricola recintata, riportata in catasto terreni al foglio -OMISSIS-.

2. Nel provvedimento si legge, in particolare, che il ricorrente avrebbe abusivamente provveduto:

- alla sistemazione e livellamento del terreno mediante brecciolino e pietrisco;

- al posizionamento di una baracca coibentata con due saracinesche in ferro, munita di ruote, vuota all’interno e priva di copertura, avente dimensioni di mt 7,50x2,50 ed una altezza variabile dai mt 2,50 ai mt 3,00;

- alla realizzazione di una cisterna prefabbricata in cemento interrata e posizionamento di un serbatoio d’acqua;

- alla realizzazione di una struttura metallica chiusa da tutti i lati e coperta con teli bianchi in PVC, costituita da due gazebi assemblati, aventi le dimensioni complessive di mt 8,00x4,00 ed un’altezza alla gronda di mt. 2,30 e al colmo mt 3,60, poggiante su una piattaforma in legno su blocchi di calcare tenero, con la predisposizione su due lati per l’innesto di infissi in alluminio scorrevoli, ancorata con dei tiranti (corde) a delle zavorre in calcestruzzo e a dei massi di calcare forte, priva di servizi igienici e di allacci alla rete fognante e idrica comunale, collegata alla rete elettrica tramite un contatore e adibita alla vendita al pubblico di fiori e piante, in virtù della SCIA prot. -OMISSIS-del 19.5.2020.

I predetti interventi sarebbero stati eseguiti in zona sismica, oltre che gravata da vincolo paesaggistico, nonché su area ubicata in zona E/1, interamente ricadente all’interno della fascia di rispetto cimiteriale, senza dare preavviso scritto allo sportello unico per l’edilizia, senza la preventiva autorizzazione dell’Ufficio del Genio Civile, senza la direzione di un tecnico abilitato, nonché, senza aver ottenuto la prescritta autorizzazione paesaggistica da parte della Soprintendenza.

Pertanto, in relazione ai fatti di cui sopra, il ricorrente è stato deferito per la violazione dell’art. 44, comma 1, lett. c), artt. 93, comma 1, 94 commi 1 e 4 e 95 del DPR 380/2001 e degli artt. 146 e 181 comma 1 del D. Lgs. 42/2004, reati dichiarati non punibili ai sensi dell’art. 131 bis c.p. con sentenza della Corte d’Appello di Catania n. 625/2025.

Nel provvedimento ingiuntivo impugnato si legge, inoltre, che, in data 17.9.2024, sarebbe stata accertata la realizzazione di ulteriori opere aggiuntive, in assenza del titolo edilizio ex art. 10 DPR 380/2001, consistenti in:

- installazione di n.2 gazebo posizionati in aderenza all’ingresso del manufatto utilizzato per la vendita di fiori, di dimensioni complessive di mt 8,00x4,00 e una altezza alla gronda di mt 2,3 e al colmo di mt 3,6, ancorate con tiranti a delle zavorre in calcestruzzo mobile;

- sistemazione dell’area esterna all’attività commerciale destinata a parcheggio con pietrisco compattato con materiale aggregante;

- posizionamento di un gradino in materiale cementizio per facilitare l’accesso all’attività commerciale, coperto con tappetino di colore verde.

3. In punto di fatto il ricorrente ha rappresentato di aver svolto fino al 2019, in possesso di regolare autorizzazione e iscrizione, l’attività di vendita di fiori presso un chiosco sito in Contrada -OMISSIS- del Comune di Modica, in adiacenza al cimitero comunale, area che, tuttavia, ha dovuto liberare a seguito della revoca della concessione per occupazione di suolo pubblico, conseguente alla dichiarazione di sopravvenuto interesse pubblico alla realizzazione di un marciapiede e di uno stallo per la fermata del pullman.

Al fine di proseguire la propria attività, il ricorrente ha, pertanto, acquistato il terreno agricolo sito in Contrada Sant’Antonio Idria di cui all’ordinanza di demolizione, ottenendo il parere favorevole della Soprintendenza del BB.CC.AA. di Ragusa alla realizzazione sullo stesso di un prefabbricato in legno e alla recinzione.

In data 2.7.2019 ha, poi, presentato una C.I.L. per l’effettuazione di lavori di sistemazione dell’area con brecciolino, sistemazione del terreno e posa di una cisterna interrata.

Indi, con istanza del 19.5.2020 ha chiesto al Comune di Modica il rilascio del PDC per “ l’installazione di un chiosco prefabbricato in legno da utilizzare per la vendita di prodotti florovivaistici di propria produzione ”, contestualmente segnalando ai sensi dell’art. 19 L. 241/1990 l’inizio dell’attività relativa all’esercizio di vendita diretta di prodotti agricoli.

In data 24.3.2021, il Comune di Modica ha notificato al ricorrente il parere negativo reso dal Settore Urbanistica, assegnandogli un termine di 10 giorni per eventuali osservazioni. Il predetto parere non è stato seguito dall’adozione di un provvedimento negativo espresso.

Dovendo proseguire la propria attività lavorativa, il ricorrente ha allora collocato sull’area da ultimo acquistata la struttura precaria di cui all’ordinanza di demolizione.

A seguito di esposto da parte di terzi, il Comune, su delega della Procura, ha eseguito un accertamento sui luoghi da cui è conseguito il deferimento del ricorrente per i reati sopra citati, successivamente dichiarati non punibili.

4. Nonostante il proscioglimento, in data 25.7.2025, il ricorrente ha ricevuto la notifica dell’ordinanza impugnata, avverso la quale, con il ricorso in esame, ha formulato il seguente articolato motivo: Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 D.P.R. n. 380/2001, per come recepito in Sicilia con art. 3 L.R. n. 16/2016. Violazione e falsa applicazione D.M. 2 marzo 2018. Violazione e falsa applicazione dell’art. 20 L.R. n. 4/2023. Vizi della motivazione. Eccesso di potere per errore sui presupposti in fatto ed in diritto. Falsa rappresentazione della realtà. Erronea istruttoria. Perplessità dell’azione amministrativa. Ingiustizia grave e manifesta. Illogicità. Manifesta irragionevolezza.

Sostiene, in particolare, il ricorrente che:

- la struttura realizzata costituirebbe una cd. pergotenda, e dunque opera di edilizia libera, in quanto leggera, precaria, ancorata al suolo ai soli fini di sicurezza, facilmente amovibile senza attività demolitoria, con copertura retrattile e non idonea a creare uno spazio stabilmente chiuso e generare nuovo volume;

- le predette caratteristiche costruttive sarebbero state accertate anche dal giudice penale che, in secondo grado, ha assolto il ricorrente;

- non risulterebbe conforme al vero la circostanza contestata nel provvedimento impugnato secondo cui fosse mancante l’autorizzazione dell’Autorità paesaggistica, avendo il ricorrente ottenuto il n.o. del 23.1.2019;

- l’autorizzazione del Genio Civile non sarebbe stata necessaria, trattandosi di opere di edilizia libera, realizzate senza l’utilizzo di materiale cementizio, e dunque prive di rilevanza ai fini della pubblica incolumità, come sancito anche dalla circolare dell’Assessorato Regionale delle Infrastrutture e delle Mobilità n. 20427 del 16.2.2024;

- il contestato vincolo cimiteriale non sarebbe ostativo al mantenimento delle predette opere, posto che esso vieterebbe esclusivamente costruzioni non precarie e incompatibili con la funzione cimiteriale in quanto destinate ad ospitare stabilmente l’uomo, non ostando alla realizzazione di manufatti che tale funzione non possiedono, tra cui rientrerebbero quelli realizzati dal ricorrente;

- anche la cisterna prefabbricata interrata sarebbe un’opera di edilizia libera, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. m) della L.R. 16/2016, in conformità di quanto previsto dall’art. 6 del D.P.R. 380/2001.

5. Il Comune di Modica si è costituito in giudizio per resistere al ricorso.

6. Con memoria di replica depositata ex art. 73 c.p.a. il 12.12.2025, il ricorrente ha insistito per l’accoglimento delle proprie difese.

7. All’udienza pubblica del 13 gennaio 2026, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato.

2. Rileva il Collegio che l’ordinanza impugnata è atto plurimotivato, considerato che l’ordine ingiuntivo indirizzato al ricorrente è motivato in relazione ad una pluralità di autonome ragioni, ognuna delle quali è di per sé sufficiente a giustificare l’ordine demolitorio, a prescindere dalla legittimità delle altre. Ne consegue che la resistenza di anche una soltanto di tali ragioni consente al Collegio di dichiarare la validità del provvedimento (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 21/10/2025, n. 8174).

3. Tali ragioni possono essere così sintetizzate:

a) L’assenza di titolo edilizio ex art. 10 DPR 380/2001;

b) L’assenza delle prescritte autorizzazioni della Soprintendenza e del Genio Civile, venendo in questione una zona sismica e assoggettata a vincolo paesaggistico;

c) Il divieto assoluto di edificazione vigente nell’area in questione, trattandosi di zona ricompresa nella cd. fascia di rispetto cimiteriale.

4. Il Collegio ritiene di poter focalizzare l’attenzione sulla ragione che, tra quelle indicate, assume carattere determinante, e cioè quella di cui alla lettera c), inerente la sussistenza di un vincolo di inedificabilità assoluta impresso alla zona ai sensi dell’art. 338 del R.D. 1265/1934, per essere ricompresa all’interno della fascia di rispetto cimiteriale.

4.1. Secondo la consolidata giurisprudenza, tale vincolo determina un regime di inedificabilità assoluta entro la distanza di 200 metri dal perimetro del cimitero, a presidio di molteplici interessi pubblici, quali esigenze igienico-sanitarie, salvaguardia della sacralità dei luoghi e mantenimento di un'area di possibile espansione cimiteriale. Tale vincolo è sganciato dalle esigenze della pianificazione urbanistica e si impone di per sé, indipendentemente da qualsiasi recepimento negli strumenti urbanistici comunali (Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza, 01/04/2025, n. 2724; Cons. St., Sez. VI, 10 luglio 2023, n. 6726; Cons. St., Sez. VI, 20 luglio 2021, n. 5458; Cons. St., Sez. VI, 10 aprile 2020, n. 2370; Cons. St., Sez. VI, 24 aprile 2019, n. 2622; Cons. St., Sez VI, 12 febbraio 2019, n. 1013).

Esso osta alla costruzione di edifici o alla realizzazione di opere incompatibili all'interno della fascia di rispetto stabilita (Cons. giust. amm. Sicilia, Sentenza, 03/06/2025, n. 432) ed è da ritenersi di natura conformativa, determinando una situazione di inedificabilità ex lege che integra una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto e non derogabile, suscettibile di imporsi di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici (Cons. Stato, Sez. VI, 11/10/2024, n. 8148).

L’assolutezza del vincolo preclude persino che le opere abusive ricadenti in fascia di rispetto ex art. 338 del R.D. n. 1265 del 1934 possano essere oggetto di sanatoria edilizia (T.A.R. Sicilia Catania, Sez. V, Sentenza, 12/05/2025, n. 1545), tanto che l'Amministrazione, nel rigettare l'istanza di condono ai sensi della L. n. 47 del 1985, non è nemmeno tenuta a motivare in ordine alle concrete caratteristiche del manufatto realizzato e alla sua idoneità a pregiudicare gli interessi pubblici sottesi all'imposizione del vincolo cimiteriale, essendo sufficiente il rilievo circa l'avvenuta realizzazione dell'intervento edilizio in zona sottoposta alla fascia di rispetto, e, quindi, in zona gravata da vincolo comportante inedificabilità assoluta (Cons. giust. amm. Sicilia, 05/07/2024, n. 473).

La situazione di inedificabilità prodotta dal vincolo cimiteriale è suscettibile di venire rimossa solo in ipotesi eccezionali e comunque solo per esigenze di interesse pubblico, in presenza delle condizioni specificate nell'art. 338, quinto comma, del R.D. n. 1265/1934, norma eccezionale e di stretta interpretazione, che non è posta a presidio di interessi privati (Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza, 01/04/2025, n. 2724). Ne consegue che la procedura di riduzione della fascia inedificabile prevista dalla citata disposizione normativa resta attivabile nel solo interesse pubblico, come si ricava dall’elencazione delle opere ammissibili effettuata dal legislatore. Mentre, il procedimento attivabile dai singoli proprietari all'interno della zona di rispetto è soltanto quello finalizzato agli interventi di cui al settimo comma dell'art. 338 del R.D. n. 1265/1934, ovvero di recupero o cambio di destinazione d'uso di edificazioni preesistenti (Cons. Stato, Sez. VI, 02/07/2024, n. 5825).

Conformemente a quanto disposto dalla normativa nazionale, nel caso di specie l’assolutezza del vincolo è ribadita anche dall’art. 67 delle N.T.A. del PP di Ragusa, che, in fascia di rispetto cimiteriale, ammette esclusivamente “ attrezzature tecnologiche, pubbliche o di interesse pubblico, allacciamenti ai servizi tecnologici, parcheggi, sistemazione a verde, allacciamenti stradali e percorsi pedonali e ciclabili ed il mantenimento dell'attività agricola ”, escludendo invece “ qualunque tipo di edificazione ”.

4.2. Ciò premesso, e venendo all’esame delle censure mosse sul punto dal ricorrente, non può ritenersi meritevole di accoglimento la tesi sostenuta in ricorso, secondo cui le opere realizzate non incontrerebbero preclusioni in quanto “non incompatibili” con il vincolo cimiteriale, trattandosi di una rivendita di fiori destinata a servire l’utenza del camposanto.

Quello della non incompatibilità della destinazione d’uso della costruzione, infatti, non è un requisito autonomamente idoneo a giustificare la deroga al vincolo di inedificabilità assoluta in fascia di rispetto - che, come sopra illustrato è eccezionale e riguarda ipotesi tipiche previste per legge - bensì è un requisito aggiuntivo che mira a limitare ulteriormente l’ambito della deroga.

In altri termini, ove voglia consentire la riduzione della fascia di rispetto, l’Autorità amministrativa deve, non solo mantenersi all’interno dei confini della fattispecie astratta delineata dal legislatore, ma altresì assicurarsi che gli interventi ivi ammessi siano funzionali a scopi non incompatibili con gli interessi pubblici sottesi al vincolo cimiteriale.

Ciò si ricava dal quinto comma dell’art. 338 del RD 1265/1935 (per come modificato dall’articolo 28 della L. n. 166/2022), secondo cui gli interventi edilizi ammessi in fascia di rispetto presuppongono una specifica autorizzazione da parte del Consiglio Comunale, previo nulla osta della Azienda sanitaria locale, ma devono rientrare tra quelli eseguiti “per dare esecuzione ad un'opera pubblica o all'attuazione di un intervento urbanistico”.

Tale locuzione è stata interpretata dalla consolidata giurisprudenza nel senso in cui la stessa ricomprende esclusivamente le opere pubbliche, di interesse pubblico, o comunque giustificate da esigenze pubblicistiche aventi rilevanza almeno pari a quelle posti a base della fascia di rispetto di duecento metri (Cons. Stato, Sez. VI, 24/04/2023, n. 4118; Consiglio di Stato, Sez. IV, 9/07/2025, n. 5985; cfr., anche Cons. Stato, sez. IV, 1 dicembre 2020 n. 7617, che ha evidenziato come incorre nel vincolo anche l’intervento ricondotto alla categoria di edilizia residenziale pubblica (c.d. housing sociale), avente l’obiettivo di fornire provvista di abitazioni per determinate fasce della popolazione, posto che è realizzato da soggetto privato e si traduce nella realizzazione di beni di proprietà privata).

Gli unici interventi realizzabili dai privati in fascia di rispetto, sono, quindi, quelli di cui al comma settimo del citato art.338 e cioè gli interventi di recupero ovvero interventi funzionali all'utilizzo degli edifici esistenti, con esclusione di qualsiasi nuova edificazione (Cons. Stato, Sez. VI, 02/07/2024, n. 5825).

4.3. Tutti gli interventi contestati al ricorrente con il provvedimento ingiuntivo impugnato rientrano in tale ultima locuzione - che, ai sensi dell’art. 3, primo comma, lett. e) del D.P.R. 380/2001 comprende “ gli interventi di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti” [id est manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e ristrutturazione] compresa “la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati ” (lett. e.1) e “ l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere (…), ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee” (lett. e.5) – posto che i predetti manufatti sono destinati all’esercizio dell’attività lavorativa del ricorrente, potendosene pertanto senza dubbio escludere la temporaneità (cfr. T.A.R. Palermo Sicilia sez. II, 25/09/2023, n. 2846, secondo cui “ a prescindere dal sistema di ancoraggio, la struttura prefabbricata costituisce un manufatto rilevante ai fini urbanistici realizzabile, soltanto, previo rilascio del necessario titolo edilizio, qualora diretta a soddisfare esigenze non meramente temporanee. Si rientra infatti nella fattispecie delle modificazioni durevoli dello stato dei luoghi (che, come chiarito dalla giurisprudenza, sono determinate anche da strutture meramente poggiate al suolo) ogni qualvolta si sia al cospetto di strutture obiettivamente destinate ad uso prolungato nel tempo e non quindi realmente precarie, cioè temporanee o occasionali”, principio da ultimo confermato anche da Consiglio di Stato sez. VI, 28/03/2025, n. 2597).

4.4. Alla luce di tutto quanto sopra, deve concludersi che le opere contestate al ricorrente sono precluse già solo per effetto del vincolo cimiteriale.

5. Per ragioni di sinteticità ed economia processuale, pertanto, può omettersi il compiuto esame delle ulteriori doglianze formulate in ricorso in merito alla non necessità del nulla osta paesaggistico e della autorizzazione del Genio Civile in considerazione della asserita qualificabilità delle opere quali interventi di edilizia libera, posto che, per la sua natura plurimotivata, la legittimità del provvedimento impugnato è autonomamente suffragata dalla sussistenza del vincolo di inedificabilità assoluta insistente nella fascia di rispetto cimiteriale.

6. Devono considerarsi superate, altresì, le considerazioni inerenti all’intervenuto proscioglimento del ricorrente dai reati ascrittigli in relazione agli interventi realizzati, posto che la sentenza della Corte d’Appello n.625/2025 non ha escluso il fatto storico presupposto all’ordinanza di demolizione, né l’abusività delle opere, essendosi limitata ad applicare la causa di non punibilità per particolare tenuità del fatto.

7. In conclusione il ricorso è infondato e va rigettato.

8. La natura degli interessi coinvolti giustifica la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità del ricorrente.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

SE NA RO, Presidente

Giovanni Giuseppe Antonio Dato, Primo Referendario

OL NA RI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OL NA RI	SE NA RO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.