Pubblicato il 20/04/2026

N. 00750/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00748/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 748 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da Farmacia Rimaggio S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Valeria Lorenzetti e Silvia Stefania Romina Cosmo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sesto Fiorentino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Chiara Doretti e Cristina Vannucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Azienda Farmacie e Servizi S.p.a., Ordine dei Farmacisti della Provincia di Firenze, Federfarma Firenze, ciascuno in persona del proprio legale rappresentante pro tempore , non costituiti in giudizio;
Azienda Usl Toscana Centro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Liliana Molesti ed Eleonora Tozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Cispel Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Camilla Amunni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare dell’efficacia

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della D.G.C. n. 367 del 23 dicembre 2024 (pubblicata dal 30 dicembre 2024 al 14 gennaio 2025), con cui il Comune di Sesto Fiorentino ha adottato la “ Revisione sedi farmaceutiche del territorio comunale di Sesto Fiorentino ai sensi della L. 475/1968. Istituzione di una nuova sede farmaceutica ”, nonché di ogni altro atto o comportamento precedente, presupposto, connesso o collegato, anche non noto, e, altresì, quelli conseguenti e successivi, ivi compresi i pareri della Azienda Usl Toscana Centro prot. n. 73863 del 5 dicembre 2024 nonché della Confservizi Cispel Toscana prot. 2024/0246/U del 10 dicembre 2024;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Farmacia Rimaggio S.r.l. il 16 maggio 2025:

- della D.G.C. n. 64 dell’11 marzo 2025 (pubblicata dal 13 marzo 2025 al 28 marzo 2025), con cui il Comune di Sesto Fiorentino ha provveduto all’“ Esercizio del diritto di prelazione per la titolarità della nuova sede farmaceutica n. 15 ai sensi dell’art. 9, co. 3, della L. 475/1968 ”;

- del Decreto Dirigenziale - Direzione Sanità, Welfare e Coesione sociale – Settore Assistenza Farmaceutica e Dispositivi – Regione Toscana n. 6791 del 4 aprile 2025, avente ad oggetto “ Assegnazione al Comune di Sesto Fiorentino della sede farmaceutica n. 15 ”;

- nonché di ogni altro atto o comportamento precedente, presupposto, connesso o collegato, anche non noto e, altresì, quelli conseguenti e successivi;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Farmacia Rimaggio S.r.l. il 2 luglio 2025:

- della D.G.C. n. 169/2025 del 3 giugno 2025, avente ad oggetto “ Deliberazione di Giunta Comunale n. 367 del 23 dicembre 2024 - Rettifica per mero errore materiale dell'elaborato grafico ”;

- della Determinazione del Settore Affari Generali e Sviluppo economico 631/2025 con la quale è stata attribuita la gestione della nuova sede farmaceutica n. 15 alla società in house “ Azienda Farmacia e Servizi S.p.a. ”;

- nonché di ogni altro atto o comportamento precedente, presupposto, connesso o collegato, anche non noto, e, altresì, quelli conseguenti e successivi.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Usl Toscana Centro, del Cispel Toscana e del Comune di Sesto Fiorentino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 la dott.ssa CI AP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Farmacia Rimaggio S.r.l. gestisce la “Farmacia Nova”, corrente nel Comune di Sesto Fiorentino, in Via Gramsci 191, sede n. 3 delle quattordici sedi farmaceutiche già istituite nel territorio comunale.

2. Nel 2024 il Comune di Sesto Fiorentino ha attivato il procedimento di revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche, che si concludeva con la Deliberazione di Giunta Comunale n. 367 del 23 dicembre 2024.

La Giunta comunale, attraverso tale provvedimento, prendendo a riferimento il dato demografico ISTAT al 1° gennaio 2024, da cui risultavano 49.147 abitanti, aveva rilevato la possibilità di istituire una nuova sede farmaceutica, grazie all’utilizzo del resto di popolazione, superiore di oltre il 50% al parametro di legge (3.300x14=46.200; 49.147-46.200=2.947>1.650), ai sensi dell’art. 1 comma 2 L. 475/1968.

L’Amministrazione decideva dunque di attivare la nuova sede n. 15, denominata “ Stazione Ferroviaria ”, con i seguenti confini territoriali: “ incrocio tra Viale SE e Viale LE RR, Viale LE RR (mezzeria lato OVEST), Piazza GA (escluso lato EST), Stazione Ferroviaria, linea ferroviaria Firenze – Bologna fino all’incrocio con il torrente Gavine, prosegue verso SUD con il torrente Gavine fino a incrocio con Via del LO, prosegue ad OVEST per Via del LO (mezzeria lato NORD), Via della RC (mezzeria lato EST),fino a linea ferroviaria Firenze- Bologna, verso OVEST fino a Via Giovanni ER (mezzeria lato EST ), Viale SE (mezzeria lato SUD) fino al punto di inizio ".

La Deliberazione n. 367/2024 - sul cui contenuto era stato acquisito il parere favorevole dell’Azienda U.S.L. Toscana Centro, della Conferservizi Cispel Toscana e di Federfarma Firenze, mentre l’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Firenze aveva espresso parere favorevole pur proponendo una diversa zona di insediamento - motivava la scelta nei seguenti termini: « alla luce dei pareri sopra richiamati, l’Amministrazione Comunale ha proceduto ad una più approfondita valutazione dell’area “Stazione Ferroviaria” originariamente individuata quale nuova sede farmaceutica, rilevando quanto segue: - la nuova sede farmaceutica risponde alle specifiche esigenze dell’area, stante la presenza al suo interno della stazione ferroviaria “Sesto Fiorentino”, la più importante nel territorio Comunale e una delle principali lungo la linea “Pistoia/Prato/Firenze”, già oggetto di importanti interventi di riqualificazione da parte di RFI, quotidianamente frequentata da un elevato numero di pendolari e con prospettive in aumento a seguito dei lavori in corso e in progetto sulle infrastrutture regionali, nonché dell’aumento di parcheggi così come previsto dagli strumenti urbanistici comunali; - nell’area territoriale individuata per la nuova sede farmaceutica è presente una media struttura di vendita di recente apertura, per una superficie complessiva di fabbricato pari a circa 5.000 mq, una

superficie di vendita di 2.500 mq e stime di affluenza pari a circa 600 utenti nei giorni feriali e 800 il sabato; - il suindicato perimetro territoriale si caratterizza, altresì, per la presenza di insediamenti

residenziali di recente costruzione e in fase di ultimazione in prossimità di via della RC e via RR, i quali comportano, nel complesso, un incremento della densità abitativa zonale; - oltre a ciò il nuovo Piano operativo comunale prevede interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia di vari comparti ricadenti all’interno della nuova area territoriale sede farmaceutica. L’attuazione di tali interventi porterà ad un incremento della popolazione residente di previsione pari a circa 730 abitanti insediabili; - nell’area compresa tra via Tassoni e viale Ariosto è inoltre in fase di realizzazione la sede della Casa di Comunità Hub, nuovo polo sanitario di riferimento per tutta l’area metropolitana che, oltre a determinare di per sé significativo aumento della frequentazione dell’area in oggetto, potrebbe beneficiare di un supporto complementare rappresentato proprio dalla nuova sede farmaceutica. Detto hub, ai sensi di quanto disposto dal DM 77/2022, ospiterà già nel primo lotto, il cui completamento è previsto per marzo 2026, importanti funzioni sanitarie e socio-sanitarie

territoriali quali la riabilitazione, alcuni servizi di salute mentale, ambulatori dei medici di medicina generale e specialistica, la continuità assistenziale. Un secondo lotto, già progettato, vedrà inoltre confluire in tale struttura i restanti servizi di Salute Mentale, il SerD, e tutte le funzioni attualmente presenti nel presidio di via Gramsci 561 ».

3. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la Farmacia Rimaggio S.r.l. impugnava la suddetta Deliberazione di Giunta n. 367 del 23 dicembre 2024 chiedendone l’annullamento sulla base degli argomenti di seguito esposti.

Con il primo motivo di censura veniva evidenziata la violazione dell’art. 2 comma 1, della citata L. 475/1968, che impone di individuare le nuove sedi farmaceutiche garantendo ai residenti “ una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico ”, al fine di “ assicurare un'equa distribuzione sul territorio ” delle sedi stesse. Invero, a parere della ricorrente, la sede individuata dal Comune di Sesto Fiorentino andrebbe a beneficio dei soggetti non residenti che utilizzano la stazione, e non migliorerebbe il servizio in favore dei residenti, che risultano infatti già serviti da numerose altre farmacie collocate a breve distanza; la motivazione del provvedimento non sarebbe inoltre supportata da adeguate indagini conoscitive.

Il secondo motivo evidenziava l’eccesso di potere per sviamento e travisamento dei presupposti, in quanto il Comune avrebbe utilizzato il criterio demografico per sancire l’istituzione della nuova farmacia, ma ne avrebbe poi individuato l’ubicazione privilegiando le esigenze dell’utenza fluttuante relativa alla stazione, alla struttura di vendita e alla futura Casa di Comunità Hub, oltre che quella dei futuri abitanti dell’area, e dunque non dei soggetti attualmente residenti nella zona, sulla base della cui distribuzione l’art. 1 comma 2 L. 475/1968 imporrebbe di determinare la localizzazione delle sedi farmaceutiche. Il Comune avrebbe inoltre dichiarato di istituire la farmacia secondo il criterio demografico, previsto dall’art. 1 L. 475/1968, per poi istituire una farmacia nella stazione ferroviaria ai sensi dell’art. 1bis L. 475/1968, norma che tra l’altro riserva tale potere alla Regione.

Attraverso il terzo motivo si poneva in rilievo l’inidoneità dell’ubicazione a far fronte a tutte le esigenze motivazionali esplicitate dall’Amministrazione, in quanto difficilmente raggiungibile da alcune delle utenze individuate come beneficiarie, con conseguente dedotta contraddittorietà della motivazione resa a sostegno del provvedimento allocativo.

Con il quarto motivo veniva invece dedotta la violazione e falsa applicazione dell’art. 2 L. n. 475/1968 da parte del parere dell’ASL Toscana Centro e della PE, in quanto tali organi, nel rendere il parere previsto dalla norma de qua , avrebbero omesso di svolgere il dovuto approfondimento istruttorio, non essendosi avvedute del fatto che il servizio farmaceutico sul territorio non sarebbe distribuito secondo equità.

4. Con la deliberazione di Giunta Comunale n. 64 dell’11 marzo 2025 il Comune di Sesto Fiorentino ha posto in essere l’“ Esercizio del diritto di prelazione per la titolarità della nuova sede farmaceutica n. 15 ai sensi dell’art .9, co. 3, della L. 475/1968 ” a seguito dell’offerta regionale, ai sensi dell’art. 9 L. 475/1968, avendo considerato che “ - il servizio farmaceutico … è preordinato ad assicurare una adeguata distribuzione dei farmaci, costituendo parte della più vasta organizzazione predisposta a tutela della salute delle persone […]; - è intenzione dell’Amministrazione comunale valorizzare la specifica missione della farmacia pubblica, vale a dire la “funzione sociale” che è propria del servizio farmaceutico comunale […]; - l’odierna ricollocazione della farmacia […], sempre più implementata dall’ordinamento attraverso la cosiddetta “farmacia dei servizi”, si attaglia particolarmente alle farmacie comunali, proprio in ragione della funzione sociale che le deve connotare ”.

In seguito e per effetto della deliberazione n. 64/2025, con Decreto dirigenziale n. 6791 del 4 aprile 2025 la Regione Toscana, Direzione Sanità, Welfare e Coesione sociale, Settore Assistenza Farmaceutica e dispositivi, procedeva all’assegnazione al Comune di Sesto Fiorentino della sede farmaceutica n. 15.

5. Con il ricorso per motivi aggiunti depositato nel fascicolo di causa in data 16 maggio 2025 la Farmacia Rimaggio S.r.l. impugnava anche i provvedimenti descritti al precedente punto 4, chiedendone l’annullamento, quanto ai primi tre argomenti di censura, per l’illegittimità derivata, sostenuta sulla base delle medesime valutazioni esposte nei primi tre motivi del ricorso introduttivo; con il quarto motivo la società ricorrente si doleva invece della motivazione posta a sostegno dell’esercizio della prelazione comunale, affermandone l’irragionevolezza laddove essa dà atto che le farmacie pubbliche assolvono a una funzione sociale, che parrebbe ritenersi estranea alle farmacie private.

6. Con successiva Deliberazione di Giunta Comunale n. 169 del 3 giugno 2025 con la quale, a fronte delle osservazioni dell’odierna società ricorrente ( ove si era evidenziato che la stazione ferroviaria, nell’elaborato planimetrico allegato al provvedimento istitutivo della nuova sede, risultava esclusa dall’ambito territoriale di pertinenza della nuova farmacia ), il Comune di Sesto Fiorentino rettificava la precedente Deliberazione n. 367/2024 rilevando che, nella planimetria a questa allegata, « per mero errore materiale, il confine non è stato tracciato in maniera corrispondente alla descrizione contenuta nel testo della delibera». In particolare, avuto riguardo alla planimetria allegata alla deliberazione n. 367/2024, il nuovo provvedimento dava atto che: « nella planimetria della ridefinita pianta organica delle sedi farmaceutiche del territorio comunale, […] il confine non è stato tracciato in maniera corrispondente alla descrizione contenuta nel testo della delibera; in particolare, dopo piazza GA il confine è stato tracciato in corrispondenza di un tratto della via Pacinotti, prima di andare verso sud lungo il torrente Gavine, mentre la descrizione non indicava la via Pacinotti e prevedeva, invece, che il confine dalla stazione ferroviaria costeggiasse la Stazione Ferroviaria, sempre su Piazza GA, per poi seguire “la linea ferroviaria Firenze – Bologna fino all’incrocio con il torrente Gavine”; l’errato tracciamento del confine ha comportato che non risultava essere inclusa graficamente l’area della Stazione Ferroviaria nell’ambito del perimetro della nuova sede farmaceutica n. 15 pur essendone parte, così come risulta chiaramente dalla descrizione testuale dei confini contenuta nella motivazione e nel dispositivo del provvedimento, nonché dal supporto motivazionale della Delibera che espressamente prevedeva che “la nuova sede farmaceutica risponde alle specifiche esigenze dell’area, stante la presenza al suo interno della stazione ferroviaria “Sesto Fiorentino”; per un mero refuso, inoltre, nella legenda a latere della planimetria, la Sede n. 8 è erroneamente associata al Dispensario di Cercina, non più attivo da tempo, invece che alla Farmacia di Montorsoli ubicata in via Bolognese 103, Montorsoli (FI); ritenuto opportuno, pertanto, in un’ottica di trasparenza e coerenza dell’azione amministrativa, provvedere alla sostituzione della planimetria della ridefinita pianta organica delle sedi farmaceutiche nel territorio comunale, originariamente allegata alla Deliberazione della Giunta Comunale n. 367 del 23 dicembre 2024, quale parte integrante e sostanziale, sotto la lettera A), adeguandola al testo della Deliberazione. In particolare, la modifica prevede: inclusione, a livello grafico, dell’area della Stazione Ferroviaria all’interno del perimetro della nuova sede farmaceutica n. 15; sostituzione della dicitura “Sede n. 8 - Dispensario di Cercina - località Cercina - AFS spa” contenuta nella legenda a latere della planimetria con la dicitura “Sede n. 8 – Farmacia di Montorsoli – via Bolognese n. 103, loc. Montorsoli (FI)”; […]le suddette modifiche costituiscono meri adeguamenti formali della documentazione grafica alla parte testuale del provvedimento e, pertanto, non ne inficiano l’efficacia, né comportano l’insorgenza dell’obbligo di acquisire nuovamente i preventivi pareri previsti dalle vigenti disposizioni normative »; in virtù di tutto ciò deliberava: « 1. di procedere alla rettifica della rappresentazione grafica di cui all’allegato A) della Deliberazione n. 367 del 23 dicembre 2024, al fine di uniformarla, in particolare, alla chiara descrizione testuale dei confini della nuova sede farmaceutica n. 15; 2. di approvare, pertanto, la nuova planimetria della ridefinita pianta organica delle sedi farmaceutiche del territorio comunale, allegata alla presente, quale parte integrante e sostanziale, sotto la lettera A), così come rettificata nel senso indicato in premessa; 3. di dare atto che l’allegato A) di cui alla presente Deliberazione sostituisce l’allegato A) di cui alla Deliberazione n. 367 del 23 dicembre 2024; […] ».

Con Determinazione del Settore Affari Generali e Sviluppo economico n. 631/2025 del 12 giugno 2025, il Comune ha disposto inoltre di affidare la gestione della nuova sede farmaceutica n. 15 alla società “Azienda Farmacia e Servizi spa”, dando atto che la farmacia in questione avrebbe dovuto essere aperta, a pena di decadenza, su autorizzazione dell’ente stesso entro 12 mesi dall’assegnazione (4 aprile 2025) e dunque entro il marzo 2026.

7. Attraverso il nuovo ricorso per motivi aggiunti depositato nel fascicolo di causa il 2 luglio 2025 la società Farmacia Rimaggio S.r.l. impugnava anche i provvedimenti descritti al precedente punto 6, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, per le ragioni che di seguito si espongono.

Con i primi tre motivi si deduceva l’illegittimità derivata dei nuovi atti, per le stesse ragioni già evidenziate nell’atto introduttivo e nel primo ricorso per motivi aggiunti.

Nel quarto motivo del nuovo ricorso si affermava l’illegittimità della Deliberazione n. 169/2025 in quanto, ad avviso della parte ricorrente, l’avvenuta sostituzione dell’elaborato grafico allegato non potrebbe ritenersi una mera rettifica di errore materiale, ma integrerebbe una nuova rideterminazione della pianta organica delle sedi farmaceutiche che: a) avrebbe dovuto essere adottata, ai sensi dell’articolo 2, comma 2, L. 475/68, entro il dicembre dell’anno 2024; b) rendeva necessaria l’acquisizione di un nuovo parere dell’SL e dell’ordine provinciale dei farmacisti, che invece sulla nuova planimetria non si erano pronunciati.

Veniva poi dedotta l’illegittimità della Determinazione n. 631/2025, con la quale si era stabilita la gestione in house , per illegittimità derivata dagli altri provvedimenti impugnati, cui tale ultima determinazione era consequenziale.

8. Si costituivano in giudizio il Comune di Sesto Fiorentino, l’SL Toscana Centro e PE Toscana, resistendo al ricorso introduttivo e a tutti i motivi aggiunti. PE eccepiva altresì, in sede preliminare, il difetto di interesse a ricorrere in capo a Farmacia Rimaggio S.r.l.

9. La domanda cautelare, trattata all’udienza camerale del 24 luglio 2025, veniva respinta con ordinanza n. 415 del 24 luglio 2025.

All’udienza pubblica dell’11 marzo 2026 la causa era trattenuta in decisione.

10. Il Collegio prende in esame, in primis , l’eccezione preliminare sollevata da Cispel, secondo cui la Farmacia Rimaggio S.r.l. non avrebbe interesse ad opporsi all’istituzione e alla localizzazione della nuova sede farmaceutica in quanto la perimetrazione dell’area di riferimento della quindicesima farmacia sarebbe esterna a quella della ricorrente, che non verrebbe perciò intaccata dalla nuova determinazione comunale.

L’eccezione è infondata, per le ragioni che di seguito si espongono.

Il sistema ordinamentale che regolamenta l’istituzione delle sedi farmacie è fondato sul numero chiuso delle stesse (L. 475/1968, art. 1); è dunque evidente che, in un siffatto assetto normativo e di mercato, ogni nuova sede istituita determina una contrazione (almeno potenziale) della clientela di ciascuna delle sedi preesistenti, indipendentemente dalla circostanza che ne sia o meno conseguita la riduzione della propria zona di riferimento. Ognuna delle farmacie già in essere avrà pertanto interesse all’annullamento dei provvedimenti che stabiliscono la nuova istituzione o che localizzano il nuovo esercizio, onde chiedere tutela del proprio interesse legittimo al non incremento delle sedi comunali e al riparto territoriale maggiormente confacente all’equilibrata redistribuzione delle sedi, e dunque alla conservazione del proprio bacino di utenza e clientela.

In tal senso si è reiteratamente espressa la giurisprudenza, che qui si intende condividere: « Sussiste la legittimazione e l'interesse a ricorrere del farmacista titolare di sede farmaceutica nei confronti dell'atto di revisione della pianta organica comunale, avendo interesse a preservare le condizioni di mercato preesistenti all'adozione della nuova programmazione comunale delle sedi farmaceutiche ed avendo interesse a contrastare la diversa localizzazione di un esercizio farmaceutico e ad ottenere che l'autorizzazione al trasferimento sia rilasciata nel rispetto della normativa che ne disciplina il procedimento » (Consiglio di Stato, III, 9 ottobre 2018 n. 5795); « Nel vigente sistema del « numero chiuso delle farmacie », ciascun titolare di sede farmaceutica è portatore di un interesse legittimo alla corretta determinazione del numero delle sedi per ambito comunale, che lo legittima a ricorrere avverso gli atti istitutivi di una nuova sede farmaceutica in quell'ambito ovvero alla mancata soppressione della stessa ove soprannumeraria » (TAR Friuli-Venezia Giulia, I, 13 luglio 2016 n. 341).

Il gravame è perciò ammissibile, e viene scrutinato nel merito.

11. Si prende inizialmente in considerazione il ricorso principale.

11.1. I primi tre motivi di impugnazione vengono esaminati congiuntamente, siccome intimamente connessi.

Come già accennato, la regolamentazione delle sedi farmaceutiche è ispirata al principio del numero chiuso (articoli 1 e 2 L. 475/1968).

Il Comune può infatti istituire farmacie in numero tale da rispettare il criterio demografico indicato dall’art. 1 commi 1, 2 e 3 L. 475/1968, secondo cui: « L'autorizzazione ad aprire ed esercitare una farmacia è rilasciata con provvedimento definitivo dall'autorità competente per territorio » (primo comma); « Il numero delle autorizzazioni è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 3.300 abitanti » (secondo comma); e « La popolazione eccedente, rispetto al parametro di cui al secondo comma, consente l'apertura di una ulteriore farmacia, qualora sia superiore al 50 per cento del parametro stesso » (terzo comma). Deve inoltre essere rispettato il criterio distanziale secondo cui « Ogni nuovo esercizio di farmacia deve essere situato ad una distanza dagli altri non inferiore a 200 metri e comunque in modo da soddisfare le esigenze degli abitanti della zona » (settimo comma). A tali sedi si aggiungono quelle che, entro il limite numerico del 5% delle farmacie istituite in applicazione del succitato art. 1, possono essere istituite dalle regioni in virtù dell’art. 1 bis: « a) nelle stazioni ferroviarie, negli aeroporti civili a traffico internazionale, nelle stazioni marittime e nelle aree di servizio autostradali ad alta intensità di traffico, dotate di servizi alberghieri o di ristorazione, purché non sia già aperta una farmacia a una distanza inferiore a 400 metri; b) nei centri commerciali e nelle grandi strutture con superficie di vendita superiore a 10.000 metri quadrati, purché non sia già aperta una farmacia a una distanza inferiore a 1.500 metri » (art. 1 bis L. 475/1968).

Quanto all’individuazione dell’ambito territoriale nel quale le farmacie istituite ai sensi dell’art. 1 vanno ad essere collocate, l’art. 2 comma 1 L. 475/1968 stabilisce che: « 1. Ogni comune deve avere un numero di farmacie in rapporto a quanto disposto dall'articolo 1. Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l'azienda sanitaria e l'Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un'equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell'esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate ».

Nell’individuare le rispettive zone di riferimento delle farmacie, il Comune deve dunque perseguire la finalità di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, e quella dell’equa distribuzione delle sedi sul territorio, considerando la necessità di garantire comunque l’accesso al servizio per i residenti in zone extraurbane.

Nell’ambito di tali finalità, il potere di localizzazione demandato al Comune è ampiamente discrezionale, come reiteratamente affermato dalla giurisprudenza: « Secondo consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. III, 16 gennaio 2018, n. 223), le scelte relative alla localizzazione di una farmacia, laddove siano rispettati il criterio demografico e quello della distanza minima, sono caratterizzate da un elevato tasso di discrezionalità e, quindi, sono sindacabili solo nei ben noti limiti entro i quali è consentito il sindacato sull'eccesso di potere » (Consiglio di Stato, I, 30 marzo 2022 parere n. 687).

Nella presente fattispecie, la parte ricorrente interpreta i suddetti criteri allocativi dettati dal legislatore (migliore accessibilità del servizio, equa distribuzione delle sedi sul territorio) in termini di diretto e specifico riferimento all’entità della popolazione attualmente residente nelle diverse aree, sostenendo l’illegittimità di ogni differente valutazione basata sull’incidenza, in termini di accresciuta domanda di accesso al servizio, della presenza di insediamenti commerciali o di infrastrutture ove si concentrino numerose persone anche non residenti nella medesima zona, delle prospettive di sviluppo demografico futuro dell’area, della presenza di connessi servizi legati alla tutela della salute, e dunque di tutte le circostanze invocate in sede motivazionale dal Comune di Sesto Fiorentino.

Orbene, pare al Collegio che una siffatta ricostruzione non trovi alcun fondamento nella normativa, la quale omette ogni riferimento specifico alla necessità di tenere conto della densità abitativa di una data zona, e certamente è disattesa dalla giurisprudenza pronunciatasi sulla questione. In proposito, si è infatti affermato, con particolare riferimento alle innovazioni recate dalla legge n. 1/2012, che: « Fermo il rispetto del nuovo parametro relativo alla popolazione, la localizzazione da parte dell'Amministrazione deve obbedire unicamente ai vincoli in tema di distanze minime stabiliti dalla legge e trarre ispirazione dall'obiettivo primario della maggiore fruibilità del servizio farmaceutico e della sua capillare articolazione sul territorio, purché la scelta in concreto adottata sia immune da illogicità o da palese irragionevolezza » (Consiglio di Stato, I, 30 marzo 2022 parere n. 687).

Si è in particolare precisato che, diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, la nuova farmacia ben può essere allocata in un’area già servita da altre sedi preesistenti (Consiglio di Stato, Sez. III, 12 febbraio 2015, n. 749; ibidem , 10 aprile 2014, n. 1727) se tale scelta è giustificata in relazione a un rilevato o prevedibile maggior fabbisogno. Peraltro, diversamente da quanto argomentato da Farmacia Rimaggio S.r.l., non necessariamente tale fabbisogno dovrà essere legato alla presenza di popolazione residente, ben potendosi tenere conto anche del flusso di presenze dovuto a motivi di altra natura: « rientra nella discrezionalità dell'amministrazione comunale consentire una relativa concentrazione di esercizi farmaceutici in alcune zone più frequentate e determinare la localizzazione delle nuove sedi in un determinato ambito territoriale, fermo restando il rispetto del generale parametro demografico e del parametro della distanza minima, così come è legittimo che il Comune determini l'ampiezza della circoscrizione di ciascuna sede valutando una pluralità di esigenze, ivi compresi i flussi quotidiani di spostamento per motivi di lavoro, di affari, etc., anche di chi non è residente » (Consiglio di Stato, Sez. III, 2 maggio 2016, n. 1659; cfr.: Consiglio di Stato, I, 30 marzo 2022 parere n. 687).

Del tutto legittimamente, dunque, il Comune di Sesto Fiorentino individuava la zona della stazione come sede della nuova farmacia n. 15, motivando tale scelta con riferimento ai soggetti che ivi transitano per usufruire dell’infrastruttura ferroviaria, o avendo riguardo al prossimo insediamento di un hub salutistico e di futuri quartieri residenziali già contemplati dagli strumenti urbanistici. Del resto, in giurisprudenza si sono già avute pronunce che hanno fatto espresso riferimento alla rilevanza della popolazione fluttuante e di quella insediabile e non ancora insediata: « La nuova normativa impone alla pianificazione, comunale, e non più regionale, di fare riferimento non alla mera fissazione di confini fra zone riservate alle singole farmacie, bensì all’equilibrio dell’offerta fra le diverse aree di insediamento della popolazione residente e fluttuante, mediante una pianificazione attenta alla copertura dei bisogni individuati per centri di insediamento o di aggregazione delimitati dalle direttrici di traffico come sopra considerate, che quindi ben può, sotto il profilo logico, prendere in considerazione, così come accede nella fattispecie in esame, una strada nella sua interezza in quanto asse viario di collegamento della popolazione fluttuante ovvero in quanto polo di aggregazione e concentrazione commerciale della domanda degli utenti del servizio farmaceutico, prevedendo per la stessa una programmazione differenziata rispetto ad uno o più quartieri retrostanti caratterizzati da logiche residenziali, produttive o commerciali meritevoli di diversa considerazione » (Consiglio di Stato, III, 2 maggio 2022 n. 3410).

In definitiva, la scelta del Comune relativa all’ubicazione della nuova sede farmaceutica si appalesa ragionevole, logica, e come tale del tutto legittima.

11.2. Con specifico riferimento al secondo motivo di gravame, v’è da precisare che l’allocazione della quindicesima farmacia nella zona del territorio comunale caratterizzata dalla presenza della stazione non implica in alcun modo l’attivazione dell’art. 1 bis L. 475/1968. Quella istituita dal Comune di Sesto Fiorentino è infatti una sede che rientra nell’ordinario criterio demografico previsto dal terzo comma dell’art. 1 L. 475/1968, e non è invece assimilabile a quelle aggiuntive previste dall’art. 1 bis e attivabili esclusivamente dalla Regione. Del resto, la circostanza che nelle stazioni ferroviarie sia consentita dall’art. 1 bis l’istituzione di sedi farmaceutiche ulteriori rispetto a quelle “demografiche” non impedisce certamente al Comune di individuare la zona del proprio territorio in cui è presente una stazione ferroviaria quale sede per una farmacia istituita ai sensi dell’art. 1 L. 475/1968.

Anche sotto tale profilo il motivo è dunque infondato.

11.3. Per le stesse ragioni sopra evidenziate deve ritenersi non condivisibile la censura introdotta con il quarto motivo del ricorso principale, riguardante i pareri favorevoli espressi dalla SL e da PE. Non si ravvisa invero, negli atti di causa, alcuna omissione di carattere valutativo o istruttorio in capo ai suddetti soggetti.

Peraltro, nell’articolare la censura parte ricorrente affermava che PE e SL avrebbero dovuto ravvisare la necessità di espletare approfondimenti istruttori in ragione della palese iniquità dell’allocazione della farmacia n. 15. Tuttavia, per quanto esposto nei precedenti punti, nessuna iniquità è effettivamente ravvisabile nella scelta discrezionale operata dal Comune.

La censura deve pertanto essere disattesa.

11.3. Il ricorso introduttivo è dunque in toto infondato.

12. Parimenti destituito di fondamento risulta il primo ricorso per motivi aggiunti.

12.1. I primi tre motivi di tale nuovo gravame ripropongono invero le censure oggetto dell’atto introduttivo del giudizio, sulla cui infondatezza si è già detto.

12.2. Il quarto dei motivi aggiunti proposti concerne invece la motivazione dell’esercizio della prelazione comunale, nella quale il Comune di Sesto Fiorentino faceva riferimento alla “funzione sociale” della farmacia pubblica.

Si premette, in termini già di per sé esiziali per la censura qui in esame, che la parte ricorrente, titolare di diversa farmacia e rispetto alla quale non è stato evidenziato alcun interesse a partecipare al concorso previsto dall’art. 3 L. 475/1968 in caso di omesso esercizio della prelazione comunale, non ha alcun interesse a contestare l’esercizio della prelazione da parte del Comune.

Tanto precisato, è appena il caso di evidenziare che l’art. 9 attribuisce al Comune il diritto di prelazione senza individuare delle finalità precipue che l’ente debba perseguire attraverso l’esercizio di tale specifico e discrezionale potere. Deve dunque ritenersi che l’Amministrazione possa determinarsi nel senso della prelazione onde dare attuazione agli obiettivi descritti dall’art. 2 L. 475/1968, e dunque alla migliore fruizione e più equa distribuzione del servizio farmaceutico, decidendo per una gestione pubblica poiché (come peraltro espressamente dichiarato dal Comune nel provvedimento gravato) ritiene opportuno sottrarre la sede alle logiche di puro mercato, onde avere certezza della piena funzionalità e dell’effettiva attivazione della nuova farmacia. In tal senso: « la prelazione del Comune sulle sedi farmaceutiche prevista dall'art. 9 l. n. 475/1968 non è un diritto potestativo o un privilegio aggiuntivo del Comune rispetto alle sue ordinarie facoltà, ma uno specifico, tassativo, potere che questo esercita nell'interesse pubblico al fine di soddisfare inderogabili esigenze connesse all'esercizio del diritto alla salute e, in particolare, alla soddisfacente dislocazione territoriale del servizio farmaceutico, "con l'assunzione diretta della titolarità della farmacia" (Consiglio di Stato , sez. III , 10/04/2019 , n. 2367 » (TAR Lazio, II, 17 giugno 2020 n. 6643).

Nemmeno tale censura è dunque utile ad evidenziare profili di illegittimità degli atti gravati.

13. Si procede ora con la disamina del secondo dei ricorsi proposti da Farmacia Rimaggio S.r.l. ex art. 43 c.p.a.

13.1. Sono destituiti di fondamento i primi tre motivi di censura, siccome ripropositivi delle doglianze già azionate con l’atto introduttivo del giudizio.

13.2. Il quarto motivo di impugnazione è anch’esso infondato, in quanto, a parere del Collegio, la sostituzione dell’allegato cartografico, determinata dalla necessità di rappresentare in modo corretto l’area in cui dovrà essere aperta la sede della farmacia n. 15, ponendo così rimedio a un precedente e specificato errore materiale, integra una mera rettifica, che non abbisogna della riedizione integrale del procedimento diretto alla revisione delle sedi farmaceutiche.

Quanto, peraltro, all’assoluta inidoneità della non corretta rappresentazione grafica della zona ad inficiare la legittimità dell’atto istitutivo della nuova sede, la cui area urbana di riferimento era correttamente ed esaurientemente descritta nella parte narrativa della deliberazione, basti considerare che: « A seguito della riforma dell'ordinamento farmaceutico ad opera del d.l. n. 1/2012 , il concetto di ''pianta organica" è stato superato, non essendo più richiesta una rigorosa perimetrazione del territorio ove collocare la sede farmaceutica di nuova istituzione, con l'indicazione, cioè, dei precisi confini, essendo sufficiente anche la mera indicazione della località /zona in cui è ubicata la farmacia. La funzione della perimetrazione è quella di fornire uno strumento per consentire la localizzazione della farmacia all'interno della propria zona (oltre che a distanza di almeno 200 metri dalle altre già insediate), rispettando un disegno di massima volto ad assicurare, attraverso la diffusione degli esercizi sul territorio, una ottimale accessibilità al servizio farmaceutico, essendo poi gli utenti liberi di rivolgersi a qualsiasi esercizio di loro preferenza. Ne consegue che il criterio prioritario è divenuto quello dell'equa distribuzione sul territorio, mentre nulla si dice a proposito della definizione esatta dei confini di ciascun esercizio; anzi, nella terminologia usata è venuto meno anche il termine "sede", sostituito dal termine "zona", lasciando supporre che ciò abbia una valenza non solo lessicale e formale, ma di tipo sostanziale » (Consiglio di Stato, III, 10 luglio 2024 n. 6141). Inoltre: « costituisce infatti principio consolidato in giurisprudenza ...che in tema di urbanistica la questione relativa al contrasto tra parte grafica e parte normativa di qualsivoglia atto di pianificazione urbanistica generale va risolta dando prevalenza alle prescrizioni normative » (Consiglio di Stato II, 17 giugno 2020, n. 3900; Consiglio di Stato, VI, 5 gennaio 2025, n. 13); in quanto « la valenza del dato letterale, ove il medesimo sia formulato in modo chiaro, prevale su quella del segno grafico » (Cons. Stato sez. II, 1 giugno 2023, n. 5416; Cons. Stato, sez. VI, 7 giugno 2021, n. 4307).

La doglianza in esame è dunque infondata.

13.3. Anche la dedotta illegittimità derivata dell’atto di attribuzione della gestione della sede farmaceutica n. 15 alla società in house “Azienda Farmacia e Servizi S.p.a.” va disattesa, considerata l’infondatezza di tutte le censure proposte in via principale, cui il gravame è affidato.

14. In definitiva il ricorso principale e i due ricorsi per motivi aggiunti devono essere respinti siccome in toto destituiti di fondamento.

15. Le spese del giudizio vengono compensate tra le parti, attesa la complessità e la peculiarità della fattispecie oggetto di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui due ricorsi per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge per le ragioni indicate in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

ND CI, Presidente

Andrea Vitucci, Consigliere

CI AP, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CI AP	ND CI

IL SEGRETARIO