Pubblicato il 06/02/2026

N. 00235/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00027/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 27 del 2026, proposto da
G.E.G. Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Demetrio Fenucciu e Federico Maggio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Padula, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Ferdinando Belmonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Suap Cilento-Sistema Cilento Scpa, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per l’annullamento

della determina prot. n. 13253 del 10/11/2025, con la quale il SUAP Cilento - sulla scorta del diniego urbanistico reso dal Comune di Padula - ha concluso negativamente il procedimento di conferenza dei servizi del progetto di “Variante 1 al Permesso di Costruire n. 24/2020 per la ristrutturazione di un fabbricato destinato ad attività produttive” in località Voltacammino del Comune di Padula.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Padula;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 la dott.ssa AU PP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il presente ricorso si impugnano:

la determina prot. n. 13253 del 10 novembre 2025, con la quale il SUAP Cilento – sulla scorta del diniego urbanistico reso dal Comune di Padula – ha concluso negativamente il procedimento di conferenza dei servizi del progetto di “ Variante 1 al Permesso di Costruire n. 24/2020 per la ristrutturazione di un fabbricato destinato ad attività produttive ” in località Voltacammino del Comune di Padula;

il citato parere negativo prot. 10843 del 10 ottobre 2025, notificato il 10 novembre 2025, in forza del quale il Comune ha negato la richiesta di autorizzazione alla variante in corso d’opera;

ove e per quanto occorra, il preavviso di rigetto prot. 12068 del 30 settembre 2025 reso dal SUAP Cilento assumendo quale presupposto la nota prot. 283 del 7 agosto 2025 con la quale il Comune ha espresso parere negativo all’intervento;

ove e per quanto occorra, il SIAD nella parte in cui escluderebbe la “Zona E” dalla pianificazione del territorio ai fini commerciali;

ogni altro atto propedeutico, connesso e consequenziale;

chiedendo altresì l’accertamento e la declaratoria della formazione del silenzio-assenso sulla richiesta di variante in corso d’opera ai sensi dell’art. 20 D.P.R. n. 380/2001 e/o dell’art. 27 L.R. 7/2020 e conseguente dichiarazione di inefficacia del provvedimento impugnato.

La ricorrente, proprietaria di un opificio industriale diruto, realizzato alla fine degli anni ‘70 a Padula in località Voltacammino ricadente nella “Zona Agricola Speciale” disciplinata nelle Norme di Attuazione al P.R.G., deduce di aver presentato un progetto di ristrutturazione, regolarmente assentito con permesso di costruire n. 24/2020, e di aver richiesto in data 25 giugno 2025, nel corso dei lavori, l’autorizzazione di una variante per la demolizione delle mura perimetrali e la ricostruzione dell’edificio, senza modifica della volumetria ma con modifica della sagoma e della distribuzione degli spazi e con destinazione commerciale del manufatto.

Rileva che, a seguito di integrazione in data 28 luglio 2025, il SUAP Cilento ha convocato la conferenza dei servizi ex D.P.R. n. 160/2010 e art. 14 bis L. 241/1990, nel cui ambito è stato acquisito in data 11 settembre 2025 il parere favorevole della Soprintendenza ma, il 30 settembre 2025, trascorsi 60 giorni, il SUAP ha comunicato i motivi ostativi sulla scorta del parere negativo del Comune di Padula reso sui seguenti presupposti:

a) il fabbricato avrebbe beneficiato del condono ex L. 47/1985 e, per l’effetto, la sua demolizione e successiva ricostruzione dovrebbe soggiacere alla disciplina prevista per le nuove edificazioni in zona agricola;

b) paventando un cambio di destinazione d’uso in commerciale del fabbricato, lo ha ritenuto incompatibile con la disciplina di zona;

c) non sarebbe applicabile la Legge Regionale n. 16/2004 (come modificata dalla L.R. n. 5/2024) sulla “rigenerazione urbana” in quanto la destinazione d’uso commerciale non è praticabile in Zona E;

d) le dimensioni del fabbricato e la sua destinazione non sarebbero conformi al SIAD.

Espone di aver trasmesso osservazioni in data 6 ottobre 2025 e che in data 10 novembre 2025 è stato adottato il provvedimento gravato, in forza del quale si è determinata la conclusione negativa della conferenza dei servizi sulla scorta del parere negativo reso dal Comune, il quale:

a) ha ribadito la preclusione dell’intervento per l’intervenuto condono di opere minori;

b) ha insistito sul cambio di destinazione d’uso in “commerciale”, asseritamente incompatibile con la zona agricola e con il SIAD, ritenendo necessario un “adeguamento” del PRG;

c) ha ribadito l’inapplicabilità della Legge Regione Campania 16/2004.

La ricorrente contesta innanzitutto la collocazione del fabbricato in “Zona agricola E3”, ritenuta il frutto di un errore di campitura effettuato nella rappresentazione grafica contenuta nella Carta d’Uso del Suolo, dovuto al fatto che la cartografia utilizzata per l’individuazione dell’area non era aggiornata con la data di redazione del P.R.G.

Rileva, in senso contrario, che il paragrafo 6.2.6.6 delle NTA definisce “zona agricola speciale” (la cui disciplina ammette la destinazione commerciale delle preesistenze e financo degli edifici a farsi) l’area “ a ridosso della Strada Statale N.19 in località Voltacammino, a partire dal ponte sul Torrente Imperatore fino allo svincolo autostradale ”, ossia quella su cui ricade l’opificio.

Afferma, pertanto, che sussiste una discrasia tra parte normativa e parte grafica delle prescrizioni di Piano regolatore generale, dovendosi risolvere il contrasto privilegiando la descrizione contenuta nella parte normativa, a discapito di quella riportata nei grafici.

Nella prospettazione attorea, quindi, trova piena applicazione la disciplina della rigenerazione urbana posta dall’art. 33 quater della L.R. n. 16/2004 novellato, che consente la ristrutturazione degli edifici dismessi con mutamento di destinazione ex art. 2, comma 4, L.R.C. n. 13/2022, che ammette tutte le destinazioni d’uso compatibili o complementari, tra cui quella commerciale, espressamente consentita dal P.R.G. nella zona agricola speciale in cui ricade l’immobile controverso, peraltro ampiamente urbanizzata e caratterizzata dalla presenza di ulteriori attività commerciali (e perciò priva del carattere della ruralità cui l’UTC vuole condannarla, in violazione dell’art. 2 bis della L.R.C. n. 16/2004).

La ricorrente aggiunge che, a ben vedere, la situazione non muterebbe se si collocasse l’area di interesse al di fuori della zona agricola speciale di P.R.G., in quanto il paragrafo 6.2.4.1 delle NTA (Zona D1) dispone che per “ tutti gli insediamenti produttivi esistenti, regolarmente autorizzati o condonati, siano essi di tipo industriale, artigianale o commerciale, presenti sul territorio comunale, ed in parte evidenziati sulle tavole di piano, saranno consentiti i seguenti interventi: - Ristrutturazione edilizia con ampliamenti, una tantum, nel limite del 30% del volume esistente, per ammodernamento ed integrazione degli impianti, nonché per la realizzazione di servizi tecnologici ”, così unificando la disciplina delle preesistenze produttive e sancendo, con riguardo ai detti ambiti, la complementarità delle destinazioni industriale, artigianale o commerciale.

Quanto al riferimento al condono delle opere intervenute sul fabbricato, si contesta la tesi secondo cui l’avvenuta sanatoria precluderebbe l’intervento in quanto, a seguito della demolizione, l’opificio perderebbe la vocazione produttiva-industriale, di talché al sito sarebbero applicabili le disposizioni previste in zona “E – agricola”.

Osserva in proposito la ricorrente che il fabbricato, sin dalla sua realizzazione, ha avuto una destinazione “produttiva-industriale”, come si evince dalla Concessione Edilizia n. 613 del 18 luglio 1977 (con la quale si autorizzava la “Costruzione di un opificio industriale”) e dal permesso di costruire n. 24/2020 (con cui sono stati assentiti lavori di “ Ristrutturazione di un fabbricato destinato ad attività produttiva ”, applicando la disciplina prevista dal PRG per i fabbricati ricadenti in Zona D).

Lamenta la violazione dell’art. 9 bis del D.P.R. n. 380/2001, interpretato nel senso che i condoni edilizi “fanno” stato legittimo, sul presupposto che l’edificio condonato vanta il medesimo regime giuridico dell’edificio legittimamente assentito ab initio , a maggior ragione quando, come nella specie, si è in presenza di immobili realizzati in forza di un legittimo titolo edilizio, in relazione ai quali il condono ha riguardato solo lievi difformità.

Quanto alla ritenuta necessità di un “adeguamento” dello strumento urbanistico per il riconoscimento dell’equiparazione tra la destinazione agricola e quella commerciale, rileva che il P.R.G. accomuna nella “Zona D1” sia gli insediamenti industriali che quelli commerciali, prevedendo “ gli insediamenti produttivi esistenti, regolarmente autorizzati o condonati, siano essi di tipo industriale, artigianale o commerciale, presenti sul territorio comunale ”.

Osserva inoltre che una previsione del SIAD che escludesse l’esercizio di attività commerciali all’interno delle zone E (o qualsivoglia altra zona di P.R.G.) sarebbe inefficace posto che la Legge Regionale della Campania n. 7/2020, all’art. 19, comma 5, stabilisce che: “ Il SIAD non contiene le seguenti restrizioni: a) il divieto di esercizio di un’attività commerciale al di fuori di una determinata area geografica e l’abilitazione a esercitarla esclusivamente all’interno di una determinata area ” e al successivo art. 157, comma 2, prevede: “ Gli strumenti di intervento dell’apparato distributivo (SIAD) vigenti alla data di entrata in vigore del presente testo unico sono efficaci nelle parti in cui non contrastano con esso ”.

Invoca, poi, il silenzio-assenso, sia ai sensi della Legge Regionale n. 7/2020, art. 27 (per il quale, trascorsi 75 giorni dalla richiesta di rilascio del permesso di costruire, qualora il procedimento non venga definito, la domanda si intende accolta per silenzio) sia ai sensi dell’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001 (che si applicherebbe anche al procedimento disciplinato dall’art. 7 del D.P.R. n. 160/2010), senza che al gravato diniego possa attribuirsi la veste di “annullamento in autotutela”, non sussistendo i presupposti previsti dall’art. 21 nonies della Legge 241/1990.

Eccepisce, infine, la violazione dell’obbligo delle pp.aa. invitate alla conferenza di servizi di indicare le modifiche progettuali necessarie a superare il dissenso e a consentire il rilascio dell’assenso al progetto.

Il SUAP non si è costituito in resistenza.

Si è invece costituito il Comune di Padula eccependo l’inammissibilità del motivo di ricorso in cui si contesta la qualificazione dell’area per violazione del principio nemo potest venire contra factum proprium in quanto la destinazione urbanistica E3 (disciplinata dall’art. 6.2.5.3. delle N.T.A., che ammette, «con esclusione di locali per il ricovero di animali», «le sole costruzioni a servizio dell’agricoltura» e «modeste attrezzature sportive) sarebbe dimostrata dai certificati di destinazione urbanistica allegati agli atti di vendita delle aree.

Ha in ogni caso dedotto l’infondatezza del motivo perché gli immobili distinti in catasto al foglio 41 particelle n. 810, 340, 808, 806, 339, 242, 243, 501, 502, 503, 359 (ubicati in prossimità dell’Ambito C “Zona di Voltacammino” di PRG vigente dal 2019) non ricadono nella zona intercorrente dal ponte sul Torrente Imperatore fino allo svincolo autostradale e perché il combinato disposto degli artt. 6.2.5.3 e 6.2.4.1 delle NNTTAA va interpretato nei sensi che per gli «insediamenti produttivi esistenti» sono comunque ammessi interventi di “ristrutturazione edilizia con ampliamenti” nei quali, come definiti dall’art. 3, co. 1, lett. d), D.P.R. n.380/2001 non rientrano i mutamenti di destinazione d’uso rilevante.

Ha affermato che l’art. 9-bis del D.P.R. n. 380/2001 si applica unicamente agli “immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio” oppure quando sussista un “principio di prova del titolo abilitativo”.

Ha osservato poi che sono ammissibili, sui beni oggetto di condono edilizio, solo gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria e risanamento conservativo e che il condono del fabbricato ne evita solo la demolizione e ne consente il trasferimento (che sarebbe altrimenti vietato), ma le opere condonate non possono costituire il presupposto per la realizzazione di ulteriori interventi edilizi, che ne mutuano inevitabilmente la natura illegittima.

Ha evidenziato inoltre che, secondo la strumentazione urbanistica comunale, le strutture di media e grande distribuzione possono essere realizzate solo su aree ricadenti in zone urbanistiche dichiarate espressamente compatibili con tale collocazione e che la destinazione commerciale non è, in via generale, ricompresa in quella produttiva.

Infine, ha contestato l’invocato silenzio-assenso, essendo stata tempestivamente indetta una conferenza di servizi, e ritenuto che la destinazione urbanistica delle aree ricadenti in zona E2 osti al mutamento d’uso urbanisticamente rilevante ex art. 23-ter D.P.R. n. 380/2001 ad uso commerciale.

Con memoria depositata il 31 gennaio 2026 la ricorrente ha insistito per la collocazione del fabbricato in Zona Agricola Speciale, come risulterebbe dimostrato dalla documentazione depositata in giudizio dal Comune stesso, il quale parimenti riconoscerebbe al SIAD una funzione di integrazione delle previsioni del PRG.

Ha ribadito inoltre che il condono ha interessato opere minori e non il fabbricato, già assentito con concessione edilizia del 1977 e che i benefici previsti per gli interventi di rigenerazione urbana sono riconosciuti anche agli immobili condonati.

Con memoria depositata in pari data il Comune ha controdedotto e insistito per il rigetto del ricorso.

La causa è stata chiamata all’udienza in camera di consiglio del 4 febbraio 2026 ed è stata trattenuta in decisione, previo avviso alle parti di possibile definizione con sentenza breve.

DIRITTO

Il ricorso è manifestamente fondato e pertanto può essere deciso con sentenza in forma semplificata all’esito della presente fase cautelare.

Il diniego dell’autorizzazione al progetto di variante per la ristrutturazione del fabbricato destinato ad attività produttive è sostanzialmente basato (sulla base del parere negativo del Comune) sulla preclusione dell’intervento per intervenuto condono e sull’incompatibilità della destinazione d’uso “commerciale” con la disciplina di zona.

Vi è però che, trattandosi di impianto legittimamente esistente, per l’area in questione deve continuare ad avere vigore la precedente destinazione.

Ciò, in ragione del principio affermato in giurisprudenza secondo cui: “ Le previsioni del Piano, come questo Consiglio di Stato ha già avuto modo di affermare (da ultimo, sez. IV, 9 luglio 2011 n. 4134), “servono a conformare l’edificazione futura e non anche le costruzioni esistenti al momento dell’entrata in vigore del Piano o di una sua variante” (Cons. Stato, sez. IV, 18 giugno 2009 n. 4009), ciò facendo con prescrizioni tendenzialmente a tempo indeterminato, in quanto conformative delle destinazioni dei suoli (Cons. Stato, sez. II, 18 giugno 2008 n. 982) ” (Cons. Stato, Sez. IV, 8 ottobre 2013, n. 4925).

Vero è che di per sé il fatto che a una determinata area sia stata impressa una certa destinazione urbanistica non implica affatto che quell’area mantenga all’infinito quella destinazione, perché è nella natura della pianificazione urbanistica tener conto delle mutazioni medio tempore intervenute nel più ampio contesto in cui l’area medesima si inserisce, nonché delle sopravvenute esigenze da soddisfare (cfr. T.A.R. Emilia Romagna, Sez. I, sentenza n. 654/2015).

Ciò nondimeno, è anche vero che la discrezionalità pianificatoria non può trasmodare in arbitrio, essendo pur sempre assoggettata al controllo estrinseco del Giudice amministrativo (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, sentenza n. 4072/2015), e non può determinare forme larvate di espropriazione, comprimendo l’utilizzo di un’area secondo quella che è la sua naturale vocazione o diminuendone in modo significativo il valore di scambio (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, sentenza n. 4616/2013).

Ritiene quindi il Collegio di dare continuità al principio per cui la disciplina urbanistica contenuta nel PRG è destinata a svolgere i suoi effetti ordinatori e conformativi esclusivamente con riferimento all’edificazione futura e non anche all’edificazione esistente, a condizione che quest’ultima sia stata legittimamente realizzata (cfr. T.A.R. Lombardia, Sez. IV, 5 dicembre 2018, n. 2736).

Ne consegue che le opere già eseguite in conformità della disciplina previgente conservano la loro precedente e legittima destinazione, senza che sia nemmeno possibile impedire gli interventi necessari per integrarne o mantenerne la funzione.

Il gravato provvedimento si palesa, per tali motivi illegittimo.

A ciò aggiungasi che, come questo Tribunale ha già avuto modo di affermare: “ Ai sensi dell’art. 31, comma 2, D.L. n. 201/2011 (come modificato dalla legge di conversione n. 214/2011, dall’art. 1, comma 4-ter, D.L. n. 1/2012, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 27/2012, dall’art. 30, comma 5-ter, D.L. n. 69/2013, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 98/2013 e dall’art. 22-ter, comma 1, D.L. n. 91/2014, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 116/2014): “Secondo la disciplina dell'Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali. Le Regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti alle prescrizioni del presente comma entro il 30 settembre 2012, potendo prevedere al riguardo, senza discriminazioni tra gli operatori, anche aree interdette agli esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad aree dove possano insediarsi attività produttive e commerciali solo qualora vi sia la necessità di garantire la tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali”.

La Legge Regionale della Campania n. 7/2020, all’art. 19, comma 5, stabilisce che: “Il SIAD non contiene le seguenti restrizioni:

a) il divieto di esercizio di un'attività commerciale al di fuori di una determinata area geografica e l'abilitazione a esercitarla esclusivamente all'interno di una determinata area”.

E al successivo art. 157, comma 2, prevede: “Gli strumenti di intervento dell'apparato distributivo (SIAD) vigenti alla data di entrata in vigore del presente testo unico sono efficaci nelle parti in cui non contrastano con esso”.

Pertanto, è vero che le Regioni e gli enti locali possono prevedere limitazioni alle aree destinate all’insediamento di attività produttive e commerciali al fine, tra l’altro, di garantire l’ambiente urbano.

E tuttavia la Regione Campania, nella propria disciplina in materia di commercio, ha escluso l’ammissibilità di restrizioni all’esercizio delle attività commerciali all’interno di determinate aree, stabilendo altresì l’inefficacia degli strumenti di intervento dell’apparato distributivo laddove incompatibili con la suddetta prescrizione.

Da ciò discende l’illegittimità dell’impugnato diniego di autorizzazione all’apertura della media struttura di vendita, che ha applicato una disposizione limitativa del S.I.A.D. in contrasto con la norma posta dalla Legge Regionale e come tale inefficace ” (T.A.R. Campania, Salerno, 17 gennaio 2022 n. 122).

In definitiva, il ricorso è fondato e va accolto, con conseguente annullamento della determina prot. n. 13253 del 10 novembre 2025.

Stante la peculiarità della vicenda, le spese di lite possono essere eccezionalmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione Staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la determina prot. n. 13253 del 10 novembre 2025.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Michele Di Martino, Primo Referendario

AU PP, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AU PP	Nicola Durante

IL SEGRETARIO