Pubblicato il 10/04/2026

N. 06519/2026 REG.PROV.COLL.

N. 14188/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14188 del 2024, proposto da IE AN, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Centineo, Ali' Listi' Maman, Samuele Dragna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Ali' Listi' Maman in Palermo, piazza Principe di Camporeale 26/D;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del provvedimento emesso in data 22.11.2024, notificato alla ricorrente in data 10.12.2024 (a mezzo mail), di rigetto della richiesta di riconoscimento della formazione professionale D.Lgs. n. 206/2007, diniego classe di concorso A007 DISCIPLINE AUDIOVISIVE e A054 STORIA DELL’ARTE,

nonché

PER L’ACCERTAMENTO E LA DECLARATORIA DEL DIRITTO della ricorrente ad ottenere la permanenza nella prima fascia delle GPS con il relativo riconoscimento degli incarichi di supplenze nonché il risarcimento dei danni patiti a seguito del mancato riconoscimento del diritto al conferimento degli incarichi di supplenze dalla prima fascia delle GPS, da liquidarsi in via equitativa e per l’effetto la corrispondente condanna del Ministero a corrispondere alla ricorrente le somme che codesto Tribunale vorrà liquidare.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 marzo 2026 il dott. OV PU e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, la parte ricorrente impugna i provvedimenti, meglio specificati in epigrafe, con i quali è stata rigettata la sua istanza di riconoscimento in Italia di un titolo professionale conseguito in Romania, e ne domanda l’annullamento previa sospensione cautelare degli effetti.

2. Il titolo in questione è relativo alla abilitazione, o alla formazione propedeutica alla abilitazione, ad insegnare nel sistema scolastico nazionale romeno. Attraverso il riconoscimento, si vorrebbe far valere in Italia il predetto titolo ai fini della spendita nell’ambito di concorsi per l’accesso all’impiego a tempo indeterminato e di selezioni per l’accesso all’impiego a tempo determinato.

3. Il menzionato respingimento è basato sul riscontro, da parte del Ministero, dell’assenza nella documentazione allegata dalla ricorrente della c.d. “Adeverinta ministeriale” recante l’indicazione della disciplina che la stessa può insegnare all’estero e della relativa fascia di età degli alunni, ritenuta imprescindibile o comunque di assoluta importanza ai fini dell’esame nel merito dell’istanza.

Il predetto documento era stato richiesto dall’Amministrazione alla ricorrente in sede istruttoria.

Inoltre l’Amministrazione ritiene che manchino i certificati relativi ai c.d. IV I e IV II, dai quali trarre un riferimento specifico e puntuale alle discipline di insegnamento oggetto della richiesta di riconoscimento, nonché la documentazione idonea ad attestare la durata legale dei percorsi formativi dei cc.dd. IV I e II; inoltre l’Amministrazione sostiene che i titoli, le certificazioni e gli atti formati all’estero (in Romania) allegati alla domanda non avrebbero valore legale in Italia, attesa l’assenza di Apostille, ai sensi della Convenzione dell’Aja del 5 ottobre 1961 o, comunque, di altra forma di legalizzazione, ai sensi dell’articolo 33 del decreto del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445.

4. Le doglianze ricorsuali, compendiate in un unico motivo, sono le seguenti “ eccesso di potere da parte della pubblica amministrazione e violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, da intendersi come “ragionevolezza”, “legittimo affidamento” e “certezza del diritto” nonché “buon andamento e imparzialità della P.A.” – Violazione della direttiva 2005/36/CE e del D.lgs. n. 206/2007 – Violazione dell’art. 45 del TFUE ”.

In sostanza, con i motivi sopra menzionati, sostiene la ricorrente che non sarebbero stati rispettati i principi che governano il riconoscimento di qualifiche professionali all’interno dell’UE, per come interpretati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia UE e da alcune pronunzie del Consiglio di Stato in Adunanza plenaria del dicembre 2022, segnatamente le sentenze nn. 18, 19, 20, 21 e 22 del 28-29 dicembre 2022.

5. L’Amministrazione si è costituita in giudizio con relazione illustrativa chiedendo la reiezione del ricorso.

6. In sede cautelare è stata accolta la domanda di tutela interinale della parte ricorrente ai soli fini della celere fissazione dell’udienza pubblica di trattazione del merito.

6.1. All’udienza indicata in epigrafe la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. Il ricorso è fondato e merita dunque accoglimento.

7.1. Preliminarmente, si chiarisce che il presente caso non ricade nell’ambito di influenza della sentenza della Corte di giustizia UE del 20 novembre 2025, cause riunite C 340/24 e C 442/24, IS e LE , afferente a titoli spagnoli non riconosciuti nella stessa Spagna.

Difatti, il IV (ossia il primo dei titoli vantati dalla ricorrente), al contrario dei predetti titoli spagnoli, non è un titolo “estraneo” al riconoscimento legale in Romania né è privo di qualsiasi carattere ufficiale in detto Stato, dal momento che lo stesso conduce de plano alla “Adeverinta ministeriale” (ossia il secondo dei titoli vantati dalla ricorrente, presentato in sede giurisdizionale), né la Romania nega la sua efficacia ai fini della qualificazione.

8. Tanto premesso, ritiene il Collegio che le doglianze della ricorrente vadano esaminate alla luce sia della Direttiva 2005/36/CE s.m.i. (“Direttiva”) sia degli articoli 45 e 49 del Trattato sul funzionamento dell’UE (“TFUE”) inerenti alla libera circolazione dei lavoratori ed alla libertà di stabilimento.

La prima, trasposta nel D. Lgs. n. 206/2007, detta la disciplina specifica per le professioni “regolamentate”, i secondi si applicano in generale nonché alle istanze di riconoscimento di una (mera) qualifica professionale.

L’impostazione prescelta appare supportata da ampia giurisprudenza UE, che quando esclude l’applicabilità della Direttiva chiarisce i termini dell’applicabilità del TFUE delineando una disciplina in grande misura analoga (cfr. Corte di giustizia UE sentenze: 2 marzo 2023, causa C-270/21, A - Insegnante di scuola materna , punto 66; 3 marzo 2022, causa C-634/20, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto - Formazione in medicina generale , punti da 38 a 46; 8 luglio 2021, causa C-166/20, BB c. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija , punti 34 e 38; 6 ottobre 2015, causa C-298/14, Brouillard, punto 46 e ss.).

In altri termini, le previsioni della Direttiva appaiono applicabili in via analogica, laddove sussista reale affinità, ai procedimenti per il riconoscimento delle qualifiche professionali che rientrano nel campo di azione delle regole del TFUE (ma non specificamente della Direttiva), perché le prime rappresentano una declinazione delle seconde.

Del resto, le procedure e le modalità di riconoscimento di (mere) qualifiche riconosciute da paesi UE non sono disciplinate da “specifiche disposizioni”, pur avendo la medesima natura generale di quelle relative alle professioni regolamentate di cui alla Direttiva, ed infatti antecedentemente alla emanazione di quest’ultima si applicavano puramente e semplicemente le norme del Trattato (cfr. sentenze 7 maggio 1991, causa C340/89, Vlassopoulou , punto 16; 13 novembre 2003, causa C313/01, Morgenbesser , punti 57 e 58; 8 luglio 1999, causa C234/97, DE de DI , punto 31; 22 gennaio 2002, causa C-31/00, Dreessen , punto 24).

Quanto precede, sembra confermato dallo stesso Consiglio di Stato in Adunanza plenaria (sentenze nn. 18, 19, 20, 21 e 22 del 28-29 dicembre 2022) che ha ritenuto che il riconoscimento delle qualifiche sia tendenzialmente caratterizzato da una certa omogeneità, tanto che si tratti di qualifiche che rientrano nel campo di applicazione della Direttiva, quanto che si tratti di qualifiche che rientrano nell’ambito di applicazione del Trattato, fermo restando, in quest’ultimo caso, un margine di maggiore flessibilità rispetto ai termini ed alle modalità indicate dalla Direttiva.

Difatti, nelle menzionate pronunzie plenarie, si giunge sostanzialmente ad identiche conclusioni con riguardo a titoli molto diversi, ossia quelli bulgari e quelli romeni, e si conferma l’approccio omogeneo (pur se non necessariamente pedissequo) nella applicazione delle norme del Trattato e di quelle di cui alla Direttiva.

9. Vengono quindi in precipua considerazione, oltre che le menzionate norme del Trattato in tema di libera circolazione dei lavoratori e di libertà di stabilimento, le seguenti disposizioni della Direttiva:

- Articolo 12: “Titoli di formazione assimilati”;

- Articolo 13: “Condizioni del riconoscimento”;

- Articolo 14: “Provvedimenti di compensazione”;

- Articolo 51: “Procedura di riconoscimento delle qualifiche professionali”.

Il D. Lgs. n. 206/2007 ha recepito le disposizioni sopra menzionate in maniera sostanzialmente fedele al testo unionale (cfr. in particolare con gli artt. 3, nonché da 16 a 22).

La presente controversia non riguarda comunque un errato recepimento formale del diritto europeo, ma la corretta applicazione del quadro normativo vigente al caso di specie.

10. L’Amministrazione ritiene che, ai fini del riconoscimento della qualifica estera, sia indispensabile disporre della c.d. “Adeverinta ministeriale”, ossia del certificato rilasciato dal Ministero romeno recante l’attestato di “abilitazione” all’insegnamento in Romania di una determinata materia.

L’Amministrazione, inoltre, sostiene che nel caso di specie sarebbe comunque stata valutata l’“Adeverinta”, ma non sussisterebbero nella produzione ricorsuale elementi sufficienti per riconoscere la classe di concorso richiesta.

Il carattere indispensabile dell’attestato di competenza o “Adeverinta ministeriale” discenderebbe altresì dalla giurisprudenza della Corte di giustizia UE, che nella sentenza dell’8 luglio 2021, causa C-166/20, BB , avrebbe chiarito che allo Stato membro ospitante non può essere imposto, salvo disattendere l’obiettivo della direttiva 2005/36/CE, di esaminare i titoli di formazione posseduti da un richiedente che non possiede le qualifiche necessarie per esercitare la professione nello Stato membro d’origine (cfr. punto 28).

Pertanto, il Ministero italiano, nelle fattispecie sopra descritte, respinge le istanze di riconoscimento senza verifica in concreto del merito delle stesse.

11. La Sezione, in una serie di sentenze del 2024 e del 2025, ha ritenuto che tale prassi non fosse conforme al pertinente diritto dell’Unione.

Tale orientamento va confermato nella presente sede, richiamando sinteticamente, anche ex art. 74 c.p.a, le sentenze della Sezione 2 marzo 2026, n. 3870, 12 febbraio 2026, n. 2680, 12 febbraio 2026, n. 2668, 12 febbraio 2026, n. 2667, 9 febbraio 2026, n. 2521, 24 dicembre 2025, n. 23780.

Nelle menzionate pronunzie è stato notato che l’Adeverinta, pur risultando una importante certificazione, non rappresenta un requisito indispensabile per l’accoglimento di una istanza di riconoscimento alla stregua del diritto UE.

Il Ministero deve infatti comunque valutare tutte le competenze, conoscenze e capacità acquisite dall’istante nell’intero suo percorso formativo.

L’assenza di alcuni documenti non consente di per sé il rigetto automatico della domanda.

Va sempre effettuata una valutazione concreta e comparativa tra formazione estera e italiana.

Se emergono differenze si possono imporre misure compensative (come ad es. tirocinio, integrazioni, esami attitudinali).

In nessuna parte della Direttiva si evoca la “durata legale” della formazione estera quale parametro preliminare per esaminare l’istanza.

Nel caso dei titoli rumeni, il IV (I e II) è già un titolo di formazione rilevante, mentre l’Adeverinta ha funzione riassuntiva/certificativa, ma non aggiunge elementi sostanziali nuovi, non afferisce ad una ulteriore esperienza o formazione rispetto ai IV.

Pertanto, non è corretto respingere l’istanza sulla scorta della sola circostanza della assenza dell’Adeverinta, risultando sufficiente il IV quantomeno per avviare la valutazione.

In tale prospettiva, il Ministero non ha agito in maniera legittima perché, al contrario di quanto richiesto con le sentenze di Adunanza plenaria del 2022 (nn. 18, 19, 20, 21 e 22 del 28-29 dicembre 2022), ha rigettato automaticamente l’istanza senza valutare i titoli. Inoltre, non ha fatto alcuna comparazione concreta, non ha considerato i crediti ed il percorso formativo della ricorrente, non ha valutato possibili misure compensative.

Non si dubita che il Ministero goda di discrezionalità tecnica in materia, ma ciò non esclude anzi implica che esso debba valutare sempre in concreto i titoli presentati e sulla scorta degli stessi decidere se riconoscere, richiedere integrazioni, oppure rigettare motivando nel merito.

Va del resto considerato che il IV indica specificamente i CFU ottenuti, i voti ed è notorio il periodo di durata di tali corsi, che è peraltro indicato specificamente nei titoli.

In tale scenario, assumono particolare rilevanza anche le regole procedurali previste dalla Direttiva e dal D.Lgs. di recepimento. Emerge infatti un ritardo ingiustificato (oltre un anno) nella richiesta dei documenti integrativi, in violazione dei termini previsti in particolare dall’art. 51 della Direttiva, ed una successiva repentina chiusura della fase procedimentale, anch’essa non prevista dalla Direttiva.

12. Quanto sopra è altresì coerente con l’indirizzo più recente dello stesso Consiglio di Stato alla cui stregua i vizi procedimentali giustificano comunque l’accoglimento del ricorso (per tutte, sez. VII, 10 ottobre 2025, n. 7950 e n. 7939).

In particolare, le sentenze in parola confermano pienamente le decisioni di primo grado, nella parte in cui avevano ritenuto sufficiente, ai fini dell’accoglimento del ricorso, la presentazione in sede giurisdizionale del documento (la “Adeverinta ministeriale”) richiesto originariamente dall’Amministrazione e considerato ostativo.

Ivi è stata sottolineata la irrazionalità di un nuovo procedimento sui medesimi fatti accertati o accertabili dal giudice e l’esigenza di rispettare il giusto procedimento ( i.e. l’art. 51 della Direttiva, la buona amministrazione di cui alla Carta), in armonia con il principio di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale di cui all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali UE (visto che il c.d. soccorso istruttorio processuale è ammesso dalla giurisprudenza nazionale, si v. tra le tante, Consiglio di Stato, sez. V, 5 agosto 2024, n. 6961).

In definitiva sulla questione della Adeverinta, alla stessa stregua di quanto già considerato nella sopra citata giurisprudenza, il Collegio ritiene che il riferimento ai principi di autoresponsabilità e di diligenza del privato non siano decisivi ai fini della risoluzione delle questioni in esame, considerando che assume rilievo preminente il principio di proporzionalità.

13. Occorre aggiungere che tutte le carenze documentali rilevate dall’Amministrazione sono state sanate dalla ricorrente a seguito della segnalazione delle stesse, ovvero in giudizio, cosa che deve ritenersi consentita viste le violazioni procedimentali operate dall’Amministrazione.

Quanto all’Apostille, è la stessa Amministrazione a non ritenere più necessaria tale forma di autenticazione, di cui è stata più volte accertata l’illegittimità dalla Sezione.

14. Per le ragioni che precedono, il Collegio ritiene (in consonanza con l’orientamento di cui alle menzionate sentenze del Consiglio di Stato, sez. VII, 10 ottobre 2025, n. 7950 e n. 7939, oltre che alle ripetute pronunzie di Adunanza plenaria ed alla propria giurisprudenza) di dover accogliere il ricorso. Ne deriva l’annullamento degli atti impugnati e l’obbligo dell’Amministrazione di riprendere il procedimento con modalità e termini coerenti con l’art. 51 della Direttiva e l’art. 16 del D. Lgs. 9 novembre 2007, n. 206.

15. La domanda di accertamento di cui in epigrafe deve invece essere respinta, afferendo a prerogative dell’Amministrazione.

16. La domanda risarcitoria avanzata dalla ricorrente, che va inquadrata nel modello extracontrattuale (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, n. 7/2021), è parimenti infondata e deve essere integralmente respinta per carenza di tutti i presupposti richiesti dall’ordinamento.

In primo luogo, difetta l’elemento della colpa in capo all’Amministrazione.

La materia del riconoscimento dei titoli esteri è invero connotata da oggettiva complessità interpretativa e applicativa, come dimostrato dall’esistenza di orientamenti giurisprudenziali non univoci sul punto, in particolare in ordine alla sufficienza del solo attestato di formazione ovvero alla necessità di un vero e proprio attestato di abilitazione.

Inoltre, l’Amministrazione gode di ampia discrezionalità nell’eventuale imposizione di misure compensative.

In tale contesto, l’operato dell’Amministrazione, nella fattispecie, si è necessariamente collocato all’interno di un quadro normativo e giurisprudenziale non univoco, che esclude pertanto qualsiasi profilo di colpa. Secondo consolidati principi, infatti, non può essere imputata responsabilità risarcitoria alla Pubblica Amministrazione quando l’azione amministrativa si sviluppi in un ambito caratterizzato da obiettive difficoltà interpretative.

In secondo luogo, la ricorrente non ha fornito alcuna prova concreta del danno patrimoniale lamentato. In particolare, non è stato indicato quale specifico incarico a tempo determinato ella avrebbe avuto una ragionevole probabilità di conseguire, quale pregiudizio economico avrebbe subito a causa dei provvedimenti impugnati, e non è stata dimostrata una perdita economica attuale e concreta.

Pertanto, il pregiudizio economico dedotto nel presente ricorso si configura come del tutto privo di riscontro probatorio e quindi non è risarcibile in carenza di adeguata dimostrazione della sua concreta consistenza.

Venendo al profilo del nesso causale, è notorio che anche in assenza di un titolo abilitativo è possibile iscriversi alle Graduatorie Provinciali per le Supplenze (GPS) in seconda fascia, e per tale mezzo accedere ad incarichi di insegnamento, sicché non potrebbe mettersi in collegamento automatico la eventuale assenza di incarichi con il mancato riconoscimento.

Va inoltre evidenziato che le GPS non costituiscono graduatorie concorsuali, bensì elenchi graduati dai quali l’Amministrazione attinge secondo criteri che non garantiscono automaticamente il conferimento di incarichi in rapporto alla posizione posseduta, essendo influenzati da variabili molteplici e non predeterminabili.

In tale ottica, rilevano, ad esempio, la durata biennale delle graduatorie (cfr. art. 1 Ordinanza ministeriale n. 88/2024), la disponibilità dei posti, le scelte degli altri aspiranti, le dinamiche di scorrimento, anche considerando che il docente viene considerato definitivamente rinunciatario ai posti che, al momento della chiamata, sono assegnabili a soggetti in posizione poziore nella graduatoria (cfr. art. 12, commi 4 e 10, Ordinanza ministeriale n. 88/2024), ma il procedimento non retrocede e non viene rinnovato se eventualmente il posto si libera successivamente, per cui può ben accadere che una cattedra richiesta da un candidato venga assegnata ad altro candidato che lo segue (e non lo precede) in graduatoria.

Ne deriva che l’effettiva assegnazione, lungi dall’essere certa, dipende in maniera pregnante da come viene formulata l’istanza di assegnazione, dalle sedi ivi indicate e dalle scelte degli altri aspiranti.

Inoltre, anche sotto altro profilo non risulta dimostrato il nesso causale tra il comportamento dell’Amministrazione e il danno lamentato.

La ricorrente non ha infatti illustrato in modo puntuale in che modo il provvedimento impugnato avrebbe inciso direttamente sulla perdita di specifiche opportunità lavorative. Neppure risulta agli atti di causa che, in assenza dell’atto contestato, la ricorrente avrebbe conseguito con elevato grado di probabilità incarichi di supplenza, eventualmente di consistenza maggiore rispetto a quelli ottenuti.

L’allegazione resta, pertanto, generica e meramente assertiva.

Infine, anche la richiesta di risarcimento del danno non patrimoniale è priva di fondamento.

Le deduzioni relative a un presunto “senso di inadeguatezza” o a un disagio soggettivo non risultano supportate da alcuna prova concreta e non integrano, in ogni caso, una lesione grave e precisa di diritti inviolabili della persona, protetti costituzionalmente, come richiesto dalla giurisprudenza per la risarcibilità di tale voce di danno.

Quanto all’investimento economico sostenuto per il conseguimento del titolo estero, esso costituisce naturalmente una scelta personale e non può essere automaticamente traslato in responsabilità dell’Amministrazione.

17. Le spese di lite possono essere compensate, vista la parziale soccombenza reciproca ed attesa la non univocità dei precedenti giurisprudenziali sulle questioni oggetto di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie quanto alla domanda di annullamento, nei limiti e termini di cui in motivazione, lo respinge quanto alla domanda di accertamento ed a quella risarcitoria.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR OS VA, Presidente FF

OV PU, Referendario, Estensore

Francesca Dello Sbarba, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OV PU	AR OS VA

IL SEGRETARIO