Pubblicato il 29/01/2026

N. 00639/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02398/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2398 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
DE RK S.r.l. in proprio e nella qualità di Mandataria del Rti con Cogene S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9278192E3D, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Maria D'Angiolella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Marco Ciro Dell'Aquila, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) della Determinazione Registro Unico n. 313 del 17.04.2025 avente ad oggetto “Riqualificazione e gestione dell’area Comunale della ex Caserma Pollio destinata alla sosta di veicoli a pagamento oltre alla integrazione di servizi dedicati al turismo” da realizzarsi con finanza di progetto ex art. 183, comma 15, del D.lgs. 50/2016- CUP: D21B22001700005. “ANNULLAMENTO E/O DECADENZA DELL’ATTO DI AGGIUDICA CON DECLARATORIA DI EFFICACIA”;

b) per quanto occorra, della nota Prot. num. 0100503/24 trasmessa a mezzo pec in data 14.10.2024 avente ad oggetto: “AVVIO DEL PROCEDIMENTO DI ANNULLAMENTO e/o DECADENZA DELL’ATTO DI AGGIUDICA CON DECLARATORIA DI EFFICACIA - CIG: 9278192E3D”;

c) per quanto occorra, della nota Prot. num. 97646/24 del 04.10.2024 avente ad oggetto: “Riqualificazione e gestione dell’area Comunale della ex Caserma Pollio destinata alla sosta di veicoli a pagamento oltre alla integrazione di servizi dedicati al turismo” da realizzarsi con finanza di progetto ex art. 183, comma 15, del D.lgs. 50/2016-rilievi”, richiamata nel provvedimento sub b);

d) per quanto occorra, del provvedimento del Comune di Caserta prot num. 97712 del 04.10.2024 avente ad oggetto: "Riqualificazione e gestione dell''area Comunale della ex Caserma Pollio destinata alla sosta di veicoli a pagamento oltre alla integrazione di servizi dedicati al turismo" da realizzarsi con finanza di progetto ex artt. 183, comma 15, del D.lgs. 50/2016 - CUP: D21B22001700005 Verbale di Consegna Anticipata delle Aree AVVIO DEL PROCEDIMENTO DI ANNULLAMENTO PER GRAVE INADEMPIMENTO", richiamata nel provvedimento sub b);

e) per quanto occorra, della nota prot. num. 99226 del 09.10.2024 trasmessa dall’affidatario a riscontro della comunicazione sub), richiamata nel provvedimento sub b);

f) per quanto occorra, della Determinazione Dirigenziale RG 1023/2024, relativa all''intervento in questione ed avente ad oggetto: “VERBALE DI CONSEGNA ANTICIPATA DELLE AREE"­ PROCEDIMENTO DI ANNULLAMENTO e/o DECADENZA”, richiamata nel provvedimento sub b);

g) di tutti gli atti preparatori, presupposti, connessi e consequenziali, eventualmente esistenti, non conosciuti dalla ricorrente, se ed in quanto lesivi per i suoi interessi;

h) per l’accertamento del diritto della società ricorrente a conseguire l’aggiudicazione della gara de qua e per il risarcimento in forma specifica del danno causato alla ricorrente; in subordine, per il risarcimento per equivalente monetario dei danni subiti e subendi per effetto dell’esecuzione degli atti impugnati;

i) per la declaratoria di illegittimità degli eventuali atti relativi alla nuova gara indetta dal Comune di Caserta (CE) mai comunicati né notificati.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da DE RK s.r.l. il 3/7/2025:

l) della nota del Comune Di Caserta - A82ef42 – Reg Prot - 0058033 del 04.06.2025 avente ad oggetto “riscontro nota prot. 57476 del 03.06.2025. Diffida a cessare condotte unilaterale nella riapertura del parcheggio ex Caserma Pollio” sia in proprio sia, se ed in quanto in elusione e/o violazione, del giudicato di cui all’Ordinanza cautelare del Tar Campania – Napoli n. 1149 del 23.05.2025;

m) di tutti gli atti preparatori, presupposti, connessi e consequenziali, eventualmente esistenti, non conosciuti dalla ricorrente, se ed in quanto lesivi per i suoi interessi;

n) per l’accertamento del diritto della società ricorrente a conseguire l’aggiudicazione della gara de qua e per il risarcimento in forma specifica del danno causato alla ricorrente; in subordine, per il risarcimento per equivalente monetario dei danni subiti e subendi per effetto dell’esecuzione degli atti impugnati;

o) per la declaratoria di illegittimità degli eventuali atti relativi alla nuova gara indetta dal Comune di Caserta (CE) mai comunicati né notificati.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il dott. IE OR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – È controversa la legittimità dell’annullamento d’ufficio (determina n. 313 del 17.04.2025) dell’aggiudicazione della procedura di project financing per la “ Riqualificazione e gestione dell’area comunale della ex Caserma Pollio destinata alla sosta di veicoli a pagamento oltre alla integrazione di servizi dedicati al turismo”, disposta dal comune di Caserta in favore del R.T.I. guidato da ADEKA RK s.r.l. con Sea Service s.r.l. quale promotore e soggetto qualificato sin dalla fase propositiva.

2. – Di seguito alla estromissione di Sea Service, colpita da pignoramento presso terzi, dal R.T.I., veniva disposta, a maggio 2023, l’aggiudicazione al R.T.I. rimodulato (determina n. 577 del 05.05.2023); per effetto dei rilievi istruttori del Segretario comunale circa l’illegittimità della ‘rimodulazione’, l’Amministrazione comunale, tuttavia, avviava il procedimento di annullamento dell’aggiudicazione, conclusosi con il provvedimento impugnato, censurato da ADEKA RK s.r.l. per difetto di motivazione, violazione del contraddittorio, tardività e lesione dell’affidamento.

3. – Si è costituito in giudizio il comune di Caserta sostenendo la legittimità dell’atto impugnato e chiedendo la reiezione del ricorso siccome infondato.

4. – Accolta l’istanza di tutela cautelare (ordinanza n. 1149/2025), con motivi aggiunti (dep. il 3.07.2025) la ricorrente ha gravato la determina comunale (n. 0058033 del 04.06.2025) con cui le è stata inibita la riapertura del parcheggio (adiacente alla Reggia di Caserta: “ Diffida a cessare condotte unilaterale nella riapertura del parcheggio ex Caserma Pollio ”), deducendone l’illegittimità per vizi propri e in via derivata.

5. – All’udienza pubblica del 19 novembre 2025, in vista della quale le parti hanno depositato documenti e scambiato memorie, ciascuno insistendo per l’accoglimento delle domande rispettivamente formulate, la controversia è stata trattenuta in decisione.

6. – Il ricorso merita accoglimento in parte, per i motivi di cui si dà sinteticamente conto appresso.

7. – È fondata la prima e più radicale ragione di illegittimità del provvedimento impugnato, la cui motivazione risulta viziata, come dedotto da parte ricorrente, siccome ancorata all’erroneo convincimento dell’insostituibilità, in corso di gara, di Sea Service, soggetto promotore nonché (ex) mandante del R.T.I. ricorrente.

7.1. – La posizione del promotore, per quanto connotata da un’aspettativa qualificata, è comunque soggetta alle regole generali di gara, incluse le norme sulle modifiche soggettive dei raggruppamenti, con la conseguenza che deve ammettersi, come affermato da Cons. Stato, Ad. Plen. n. 2/2022, ove venga meno (anche) in corso di gara (non solo in fase esecutiva), in capo a una delle mandanti del R.T.I., uno dei requisiti di partecipazione di cui all’art. 80, d.lgs. n. 50/2016, la possibilità di una sua estromissione – come avvenuto nella specie – e di una riorganizzazione (per riduzione) del R.T.I. prima dell’aggiudicazione.

7.2. – Nel caso in parola siffatta estromissione interviene, diversamente da quanto affermato dal comune resistente, a fronte non già di una carenza originaria dei requisiti della mandante – posto che il pignoramento che l’ha colpita è intervenuto ed è stato notificato solo in corso di gara – né, d’altronde, è in qualche modo comprovato – ma solo asserito – che siffatta rimodulazione del R.T.I. determini una modifica sostanziale dell'offerta tecnica; trattandosi di una modifica per riduzione, del resto, nemmeno si è verificato l'ingresso di soggetti esterni per sostituire il promotore in questa fase.

7.3. – Il cd. project financing non è, del resto, un blocco unico e granitico (Cons. Stato, Sez. V, 14/11/2025, n. 8928) postulando esso due fasi, autonome seppure collegate, volte, rispettivamente, alla selezione del progetto da porre a base di gara ed allo svolgimento della procedura di evidenza pubblica, con diritto di prelazione per il promotore. Sicché, in applicazione delle ordinarie regole dettate dall’art. 48, c. 19 ter, d.lgs. n. 50/2016, deve ritenersi che nella fase dell’evidenza pubblica la compagine del proponente R.T.I. sia modificabile anche nel project financing, sempreché siano scongiurate manovre elusive, nel senso che la sostituzione non può essere usata, come accennato, per sanare una mancanza di requisiti che il proponente aveva già al momento della presentazione della proposta e, inoltre, non risulti alterata la sostanza dell'offerta tecnica, risultando come detto puramente assertivo il rilievo della difesa comunale secondo cui “ l’estromissione di Sea Service s.r.l., non ha pertanto prodotto una mera modifica interna, ma ha comportato la perdita della figura centrale e insostituibile richiesta dalla disciplina speciale del p.f, tale da integrare una violazione della regola di immodificabilità soggettiva tipica del p.f. ”

7.4. – Correttamente, dunque, era stato comunicato al R.T.I. ricorrente, da parte del R.U.P., nel corso della gara, che “[L] a procedura tesa all’esclusione del raggruppamento sarà archiviata qualora sarà manifesta la volontà dello stesso di procedere alla riorganizzazione del proprio assetto interno così come previsto dall’art. 48 commi 17, 18, 19 e 19 ter del D.lgs.S0/2016, con ogni ulteriore riserva per la verifica dei requisiti da parte dell'Amministrazione Comunale ”; viceversa, la scelta del comune di Caserta di intervenire ex post sull’aggiudicazione, in via di autotutela, disponendone l’annullamento per la ritenuta illegittimità dell’omessa esclusione del R.T.I. ricorrente appare, per quanto detto, del tutto ingiustificata ed erronea alla luce del quadro normativo vigente ratione temporis ( a fortiori nell’attuale assetto codicistico: si v. art. 97, d.lgs. n. 36/2023) e, in quanto tale, irrimediabilmente viziata sul piano motivazionale.

8. – Non sussiste, in altri termini, la dedotta regione di illegittimità dell’aggiudicazione, sicché fa difetto il presupposto stesso dell’atto di auto-annullamento in questa sede impugnato.

9. – Tale è, va rimarcato, la natura giuridica di quest’ultimo che, contrariamente a quanto opinato dalla difesa comunale, intervenendo sull’aggiudicazione e a gara conclusa, certamente non può qualificarsi come “ provvedimento vincolato di esclusione automatica ” (con conseguente possibilità di prescindere, su tale presupposto, dall’applicazione delle norme sull’autotutela), trattandosi all’evidenza di un atto di secondo grado diretto a rimuovere l’efficacia di provvedimenti precedentemente adottati dalla medesima amministrazione.

10. – Il rilievo che precede, stante la radicalità del vizio, è assorbente e conduce all’accoglimento del ricorso ( in parte qua ) e dei motivi aggiunti, risultando viziata, la diffida con questi ultimi impugnata, da illegittimità derivata.

10.1. – Al momento dell’adozione della suddetta diffida, vale rimarcare, era stata disposta dal giudice ordinario, all’esito dell’stanza cautelare ante causam , con ordinanza del 17.4.25, la disapplicazione della determinazione dirigenziale n. 1023 dell’11.10.24 di annullamento del verbale di consegna e ordinata la restituzione delle aree oggetto della concessione, consentendo così ad DE RK s.r.l di proseguire nell’attività di parcheggio (di contro, la reviviscenza dell’annullamento del verbale di consegna conseguente all’ordinanza del 7.7.25 del giudice ordinario in composizione collegiale, valorizzata dalla difesa del comune di Caserta, che ha revocato la misura cautelare di cui sopra, costituisce un fatto sopravvenuto non valutabile ai fini della legittimità in applicazione del principio tempus regit actum ).

11. – Ciò posto, va invece respinta la domanda risarcitoria pure articolata da parte ricorrente, con la quale è richiesto il risarcimento in forma specifica attraverso l’annullamento dell’atto impugnato e la stipula del relativo contratto d’appalto e, in subordine, la condanna della resistente amm.ne comunale al risarcimento per equivalente monetario del danno subìto dalla ricorrente, quantificato secondo l’importo dell’utile che questa avrebbe conseguito per l’intera durata dell’appalto, oltre al danno da perdita di chance ed al danno c.d. curriculare da quantificarsi nella canonica percentuale del 10%, ovvero di quella minore o maggiore somma risultante da una eventuale CTU o da quantificarsi in via equitativa.

11.1. – La domanda è sfornita di supporto probatorio, non potendo valere, in proposito, la perizia tecnica versata in atti da DE RK (all. 27 al ricorso), che non considera le conseguenze dannose derivanti dall’annullamento d’ufficio in questa sede impugnato (del 17.4.2025), riferendosi a un arco temporale del tutto distinto e antecedente (fino ad ottobre 2024) e alla quantificazione dei pregiudizi discendenti da un diverso provvedimento, cioè a dire la delibera del comune di Caserta n. 100968 del 15.10.2024, con la quale è stata disposta la “ sospensione delle attività di parcheggio e la riconsegna dell’intera area entro le ore 12 del 18/10/2024 ” (si v. la perizia, p. 1).

12. – Sussistono i presupposti, dato il complessivo esito della controversia, per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, così dispone:

- accoglie il ricorso in parte e, per l’effetto, annulla i provvedimenti con esso impugnati e respinge l’istanza risarcitoria, come da motivazione;

- accoglie i motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GI TO, Presidente FF

IE OR, Primo Referendario, Estensore

Fabio Di Lorenzo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IE OR	GI TO

IL SEGRETARIO