Pubblicato il 20/04/2026

N. 07109/2026 REG.PROV.COLL.

N. 10420/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10420 del 2023, proposto da Kaefor Entertainment S.r.l., Solfin Europe S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Cino Benelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ex Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Operbingo Italia S.p.A., non costituita in giudizio;

per l'annullamento, previa sospensione dell’efficacia

a) del provvedimento del 30 maggio 2023 emesso dall'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Direzione Giochi e notificato in pari data a mezzo posta elettronica certificata (PEC), avente ad oggetto “articolo 1, comma 124, legge n. 197 del 2022 - proroga delle convenzioni di concessione per la raccolta del bingo di sala”;

b) di ogni altro atto ad essi presupposto e conseguente, ancorché incognito, ivi incluso, per quanto occorrer possa, l'avviso dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Direzione Giochi, avente ad oggetto “proroga delle convenzioni di concessione per la raccolta del bingo di sala”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ex Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 la dott.ssa AN AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le ricorrenti, titolari di concessioni del gioco del Bingo venute definitivamente a scadenza ed operanti, pertanto, in regime di c.d. “proroga tecnica” in attesa dello svolgimento delle procedure selettive per la riattribuzione delle concessioni del settore, hanno impugnato le note in epigrafe, adottate dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Direzione Giochi (nel prosieguo ADM) per dare attuazione alla ulteriore proroga prevista, nella specie, dall’art. 1, comma 124, della Legge 29 dicembre 2022, n. 197 (secondo cui i concessionari del gioco del Bingo, come le ricorrenti, interessati a fruire del regime di proroga tecnica, sono tenuti a versare, dal 1 aprile 2023 -in corrispondenza della cessazione del precedente regime di proroga, regolato dall’articolo l’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 e s.m.i.-, fino al 31 dicembre 2024, gli importi a titolo di canone concessorio “ con le medesime modalità previste dalle convenzioni accessive alle predette concessioni e dalla normativa vigente ”, mentre “ il corrispettivo una tantum, calcolato in proporzione alla durata della proroga, è maggiorato del 15 per cento rispetto alla previsione delle norme in vigore (…)”).

In particolare, per l’attuazione della norma citata l’ADM:

- in data 4.05.2023, nell’area personale riservata ai concessionari del settore, ha pubblicato un avviso, avente ad oggetto “ Proroga delle convenzioni di concessione per la raccolta del bingo di sala ”, con cui ha dato atto della prosecuzione dell’attività ai sensi della Legge di Bilancio 2023, riproducendo sostanzialmente il contenuto della norma intervenuta;

- in data 30.05.2023, con la nota prot. n. 284334/RU, ha poi fornito le indicazioni operative in ordine alle modalità di pagamento, in quattro rate, del corrispettivo una tantum introdotto da tale legge, comunicando che: “ Il dovuto dovrà essere versato, per l’anno 2023, in due rate di pari importo entro il 15 luglio e il 1° ottobre di tale anno e, per l’anno 2024, in due rate di pari importo entro il 15 gennaio e il 1° giugno di tale anno. In ragione di quanto disposto dalla citata Legge n. 197 del 2022, ciascun Concessionario dovrà quindi corrispondere a titolo di una tantum la somma di euro 181.125, suddivisa in quattro rate: - euro 38.812,50 entro il 15 luglio 2023; - euro 38.812,50 entro il 1° ottobre 2023; - euro 51.750 entro il 15 gennaio 2024; - euro 51.750 entro il 1° giugno 2024 ”.

2. Avverso tali note le ricorrenti si sono rivolte al Tribunale, chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, sulla base delle seguenti censure:

- “ Violazione degli artt. 49 e 56 TFUE. violazione della direttiva 5 24/2014/UE. Violazione degli artt. 2, 3, 41 e 97 Cost. Violazione degli artt. 1 e 3 l. n. 241/1990. Violazione dell’art. 112 c.p.a. Violazione de gli artt. 106, comma 11 e 165 d. lgs. n. 50/2016. Violazione dell’art. 9 d. lgs. n. 36/2023. Violazione dell’art. 1, comma 636 l. n. 147/2013 e ss.mm.ii. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei pre supposti. Eccesso di potere per illogicità manifesta, travisamento, contraddittorietà e disparità di trattamento. Eccesso di potere per carenza di istruttoria ”.

Con il primo motivo di ricorso le ricorrenti si dolgono, in sostanza, del fatto che nell’adottare gli atti gravati l’ADM avrebbe comunque applicato una norma (l’art. 1, comma 124 L. n. 197/2022) “anti-eurounitaria” che avrebbe dovuto indurre la stessa ADM a procedere alla sua “disapplicazione” in conformità ai princìpi espressi dall’Adunanza Plenaria con le note decisioni nn. 17 e 18/2021.

- “ Violazione delle decisioni cautelari rese dal consiglio di 8 stato e dal T.A.R. Lazio. ”.

Secondo la prospettazione delle ricorrenti, inoltre, l’ADM illegittimamente non avrebbe tenuto conto delle ordinanze cautelari del Consiglio di Stato e del Tar Lazio che hanno consentito ai concessionari in proroga il pagamento del canone nella misura di € 2800/mese sino alla definizione nel merito dei giudizi incardinati, su rinvio pregiudiziale, dinanzi alla CGUE, proprio in relazione alla contestata compatibilità del reiterato regime di proroga, e del progressivo innalzamento del canone, con la disciplina eurounitaria.

- “ Mancata previsione di un termine entro il quale indire la gara per la riassegnazione delle concessioni: violazione dei princìpi di ragionevolezza ed imparzialità ”.

Irragionevolmente, poi, l’ulteriore proroga delle concessioni per la raccolta del gioco del Bingo, alla quale si è accompagnata la maggiorazione del 15% del canone nella misura fissata dall’art. 1 comma 1047 L. 205/2017, sarebbe stata illegittimamente disposta dal legislatore fino al 31 dicembre 2024 non soltanto nelle more dei rinvii pregiudiziali alla Corte di Giustizia operati dal Consiglio di Stato, ma anche senza indicare alcun termine entro il quale l’ADM dovrebbe indire le procedure selettive di riassegnazione delle concessioni medesime.

- “ Violazione dei princìpi di adeguatezza e proporzionalità. Violazione dei princìpi di libertà di stabilimento, prestazione dei ser vizi e di concorrenza nel mercato. Assenza di motivi imperativi di interesse generale ”.

Risulterebbero altresì, violati, con la disposizione di legge censurata, non soltanto i princìpi di adeguatezza e proporzionalità - poiché la misura restrittiva non è adeguata né tanto meno idonea a soddisfare gli interessi pubblici in gioco con il minor sacrificio degli interessi privati - ma anche quelli di libertà di stabilimento e di presta zione dei servizi nonché di concorrenza nel mercato garantiti dagli artt. 49 e 56 del TFUE, così come interpretati dalla giurisprudenza “pretoria” della Corte di Giustizia.

- “ Violazione dei princìpi dell’equilibrio contrattuale, di correttezza, buona fede e solidarietà sociale ”.

L’ulteriore maggiorazione del 15% del canone fino al 31.12.2024 sarebbe stata poi inopinatamente disposta in pendenza dell’attuale emergenza energetica e bellica e, per di più, senza considerare la totale paralisi subìta dall’attività di raccolta del gioco del Bingo fino al 1°.07.2021 per effetto delle misure reiteratamente assunte dall’Esecutivo, a far data dall’8.03.2020, in funzione di contrasto dell’emergenza pandemica.

- “ Richiesta di rinvio pregiudiziale alla corte di giustizia UE e/o alla Corte costituzionale ”.

Per tutto quanto sopra dedotto, le ricorrenti hanno insistito per la trasmissione degli atti alla Corte di Giustizia e/o alla Corte costituzionale.

3. Le Amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio in resistenza, eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in ragione della ritenuta natura meramente patrimoniale della presente controversia.

4. Con ordinanza n. 5582 del 6.09.2023 è stata accolta l’istanza cautelare disponendo, per l’effetto, che le società ricorrenti fossero tenute a versare il canone concessorio nella ridotta misura di euro 2.800,00 mensili, a condizione che, per la restante parte e fino a copertura dell’intero ammontare rideterminato dall’Amministrazione (euro 7.500,00 mensili oltre l’ulteriore maggiorazione ex art. 1, comma 124, lett. a), L.n.197/2022, ossia euro € 8.625,00 mensili), le società ricorrenti procedessero, in favore dell’Amministrazione al rilascio di idonea garanzia fideiussoria.

5. Successivamente, in esito alla pubblica udienza del 22.11.2023, con ordinanza n. 18729 dell’11.12.2023, il Tribunale ha disposto la sospensione cd. impropria del processo, rilevando la connessione con le questioni pregiudiziali rimesse dal Consiglio di Stato al vaglio della Corte di Giustizia Ue, in tema di compatibilità con il diritto eurounitario degli interventi unilaterali da parte dello Stato che hanno inciso sulla proroga delle concessioni in essere, sulle condizioni apposte alla proroga e sulla misura del canone richiesto durante il periodo di proroga tecnica (rif. ordinanze 21.11.2022, nn. 10264, 10263, 10261; Cons. St., sez. IV, 31.01.2023, n. 1071).

6. A seguito della pubblicazione della sentenza della Corte di Giustizia del 20.3.2025 (cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22), le ricorrenti hanno ritualmente richiesto la fissazione di udienza per la prosecuzione del giudizio.

7. Alla pubblica udienza dell’11.03.2026, previo deposito di ampia documentazione e articolate memorie a cura delle ricorrenti, la causa è stata introitata per la decisione.

8. In via preliminare va disattesa la eccezione di difetto di giurisdizione sollevata come in atti dalla resistente P.A..

Sussiste, infatti, in materia di concessione di pubblici servizi ai sensi dell’art.133, comma 1, lett. c), c.p.a., in via generale e anche nella fase esecutiva del rapporto, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con la sola esclusione delle controversie afferenti a “ indennità, canoni e altri corrispettivi ”, ovvero comunemente considerate come “ meramente patrimoniali ”.

Ben si comprende, infatti, come nella fattispecie non si controverta in merito alla corretta quantificazione del canone per profili che ineriscono al rapporto concessorio in esecuzione, ma alla legittimità in sé della proroga stessa e del canone preteso dall’amministrazione in relazione ad aspetti che investono la fase genetica del rapporto concessorio siccome prorogato ad opera del legislatore e, dunque, in definitiva, sulla pretesa autoritativa dell’amministrazione concedente ad applicare il canone in costanza di proroga tecnica, in dichiarato ossequio alla previsione recata dalla legge (cfr., sul tema, Cass. S.U., 28 agosto 2025, n. 24074; Cass. S.U., 19 marzo 2025, n.7300; Consiglio di Stato, 30 maggio 2024, n. 4854; T.A.R. Lazio, Roma, 20 dicembre 2024, n. 23186).

9. Ciò chiarito, per quanto riguarda il merito delle questioni il Collegio ritiene che il ricorso vada accolto con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 74 c.p.a., in linea con i numerosi precedenti di questo Giudice in materia, atteso che le determinazioni gravate sono di contenuto analogo alle altre già esaminate in passato, dal Consiglio di Stato e dalla Sezione (sebbene in riferimento a proroghe delle stesse concessioni disposte con leggi diverse dalla Legge di Bilancio di cui qui si discute), con esito favorevole ai ricorrenti a seguito della sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 20.03.2025, di cui si è detto.

Invero, sul punto si ricorda che, a fronte della scadenza ab origine delle concessioni del gioco del Bingo, con plurimi interventi legislativi se ne è disposta, via via, la proroga tecnica, con contestuale progressivo aumento unilaterale dell’entità del relativo canone dovuto (per una ricostruzione degli interventi normativi, si veda – tra le altre – sentenza Tar Lazio n. 21726 del 2.12.2025); da ciò è scaturito un ampio contenzioso, che è già stato in parte definito in virtù della citata pronuncia della CGUE.

In particolare, infatti, nell’ambito dei contenziosi originati dalla proroga e contestuale aumento del canone di cui all’art. 1, co. 1047, L. n. 205/2017, il Consiglio di Stato – con le già citate ordinanze nn. 10264, 10263, 10261/2022 e n. 1071/2023 – ha sottoposto alcuni quesiti alla Corte di Giustizia della Unione Europea, che, con la sentenza del 20.03.2025, ha affermato, in sostanza ed estrema sintesi, che le proroghe di cui si discute, disposte dal Legislatore italiano, soggiacciono all’applicazione della direttiva 23/2014/UE e non appaiono essere assistite dai presupposti delineati dall’art. 43 della stessa (che regola le ipotesi in cui possono essere apportate modifiche alle concessioni, nel corso del rapporto, senza ricorrere ad un nuovo procedimento di gara). Di conseguenza, le proroghe contestate non sono in linea con il diritto UE, in quanto hanno comportato una modifica alle concessioni non consentita dalla direttiva citata, benché ciò non implichi – secondo la Corte – che durante il regime di proroga non sia dovuta l’applicazione di un canone o di un corrispettivo, perché si determinerebbe un’alterazione sensibile della concessione ad esclusivo vantaggio del concessionario (fermo restando, però, che la determinazione del canone forfetariamente stabilito dal Legislatore nazionale in modo fisso per tutti i concessionari, a prescindere dai rispettivi fatturati, non è compatibile con l’art. 43 citato).

A seguito della pronuncia, il Consiglio di Stato ha accolto i ricorsi dei concessionari e annullato le note attuative all’art. 1, co. 1047 L. n. 205/2017 (rif. sentenze nn. 7807/2025; 7784/2025; 7787/2025); successivamente, sulla base degli stessi principi, questo Tribunale, a sua volta, ha accolto i ricorsi dei concessionari, annullando le determinazioni assunte dalla P.A. in relazione alla proroga e al canone previsti, da ultimo, dall’art.1, co.96, lett., a) L. n. 207/2024 (cfr. sentenze nn. 21727, 21726, 21725, 21722, 21720, 21919, 21718, 21655, 21658 del 2.12.2025).

In tale occasione, il Tribunale ha chiarito che “ La proroga disposta con l’art.1, co.96, lett. a) L.n. 207/2024 [di cui, come detto, si discuteva in quella sede] è quindi illegittima, in quanto non rientra nelle ipotesi per le quali l’art.43 della Direttiva n.23/2014 autorizza la modifica postuma della concessione (rendendosi invece necessario l’esperimento di un nuovo procedimento selettivo). La violazione del diritto eurounitario, sancita nella fattispecie dalla sentenza della Corte di Giustizia UE del 20 marzo 2025 (cause riunite da C728 a C730/2022), comporta, in applicazione del principio di primazia dello stesso rispetto al diritto nazionale, la necessità di disapplicazione della legge statale in questione e, in via derivata, l’illegittimità del provvedimento impugnato, che ne fa pedissequa applicazione, e il conseguente annullamento in accoglimento della presente impugnazione.

A seguito dell’annullamento dell’atto impugnato, non è possibile ritenere che, a questo punto, il rapporto resti privo di regolazione, atteso che l’interesse primario della parte ricorrente (ma au fond anche quello della parte pubblica) non è quello di retrocedere i complessivi effetti del rapporto concessorio (dovendosi in tale ipotesi, riversare gli incassi ritenuti dal gioco), bensì quello di ricondurre il canone dovuto per l’esercizio (di fatto) del gioco del Bingo in modo da garantire l’equilibrio del rapporto.

In merito, come chiarito dalla Corte di Giustizia UE, l’illegittimità della proroga non esime il concessionario (recte l’esercente del gioco del Bingo, sia pure a ciò autorizzato dalla competente Amministrazione) dal versamento all’Erario di un’indennità, a patto di non alterare il rapporto (di fatto) intercorrente con il concedente ad esclusivo vantaggio dell’esercente stesso, realizzando un’indebita locupletatio. E’ del resto innegabile che l’esercizio del gioco abbia comportato, per l’esercente, ricavi tali da ritrarre un’obiettiva utilità.

Nondimeno, come ulteriormente chiarito dalla Corte, l’indennità non potrà essere determinata in modo rigido e forfetario, ossia prescindendo dai rispettivi fatturati degli esercenti, ma dovrà tenere conto, in una logica tesa al riequilibrio del rapporto, della valutazione bilanciata di tale utilità (misurata sulla base dei fatturati conseguiti e considerati altresì i vantaggi attribuiti (assegnazione pluriennale dell’utilità senza l’alea di gara) così come dei sacrifici imposti all’operatore economico per beneficiare della proroga del rapporto (mancata possibilità di trasferimento dei locali).

La definizione di tale indennità spetterà all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, amministrazione competente alla gestione del rapporto concessorio, che pertanto dovrà rideterminarsi, stabilendo, con provvedimenti discrezionali, anche di natura provvisoria nelle more del completamento della complessa attività istruttoria, per il periodo in questione (1.1.2025-31.12.2026), a fronte dell’illegittimità della proroga e del canone siccome fissato dall’art.1, co.96, lett., a) L.n.207/2024, un’indennità a carico dei concessionari/esercenti ”.

Ebbene, stante la inequivoca chiarezza delle argomentazioni sopra riferite alla Legge n. 207/2024 e l’ eadem ratio della norma e della fattispecie controversa in questa sede, nonché in ossequio alla primazia del diritto eurounitario di cui all’art.4, n.3 Tue, con il conseguente obbligo, anche per le corti giudiziarie, di disapplicazione della legge nazionale anticomunitaria (rif., quam multis . Sent. Cgue Simmenthal, 9 marzo 1978, n.106/77) e di adozione dell’interpretazione conforme a quella indicata dalla CGUE (cfr., quam multis , Cgue, 10.4.1984, n.14/83, Colson e Kamann), il Collegio ritiene doveroso applicare le sopra riportate conclusioni cui è giunta la Sezione anche alla proroga tecnica onerosa di all’art.1, comma 124, lett. a) della legge n. 197 del 2022, con conseguente disapplicazione delle disposizioni in questione per la contrarietà – denunciata – al diritto dell’Unione europea.

L’accoglimento di tale censura consente l’assorbimento, per ragioni di economia processuale, degli ulteriori motivi di ricorso non specificamente esaminati, fermi restando i principi già ricordati discendenti dalla pronuncia della Corte sovranazionale e applicati dalle sentenze di primo e secondo grado richiamate, alle cui ampie motivazioni espressamente si rinvia.

Restano salvi i successivi provvedimenti in merito all’entità del canone sui quali l’Amministrazione dovrà rideterminarsi, stabilendo, con provvedimenti discrezionali, anche di natura provvisoria nelle more del completamento della complessa attività istruttoria, per il periodo in questione (biennio 2023-2024), a fronte dell’illegittimità della proroga e del canone siccome fissato dall’art.1, comma 124, lett. a) legge n. 197 del 2022, un’indennità a carico dei concessionari/esercenti.

10. Per quanto precede, il Tribunale accoglie il ricorso nei sensi di cui in motivazione, disapplicando la norma primaria e in via derivata annullando la gravata nota dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli prot.n. n. 284334 del 30.05.2023, nonché il presupposto avviso del 4.05.2023.

Le spese di giudizio possono comunque essere compensate, tenuto conto della complessità della controversia e della circostanza per cui l’Agenzia intimata si è conformata alla legge nazionale e la pronuncia della Corte di Giustizia Ue, sopra citata, è intervenuta successivamente alla adozione dell’atto impugnato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la determinazione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli prot.n. n. 284334 del 30.05.2023 e il presupposto avviso del 4.05.2023.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RM ZI, Presidente

AN AN, Primo Referendario, Estensore

IA GL, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN AN	RM ZI

IL SEGRETARIO